新中国70年生态治理的成就和经验

□ 李蓉菲，胡连生

（1.扬州大学广陵学院，江苏 扬州 225000；2.南京财经大学，江苏 南京 210046）

一、新中国70年来生态治理的历史进程

全球性和长期性、复杂性是生态问题显著的特征，几乎每个国家在发展过程中都无法避免不同程度的生态问题，我国也不例外。自1949年新中国成立以来，我国坚持工业化、现代化发展目标，以前所未有的发展速度实现追、赶、超，通过70年努力，取得了经济总量世界第二的成就。与此同时，我国生态问题也浮出了水面。在生态治理上，不同发展时期、不同历史阶段，人们的认识不一样，从环境保护与“人定胜天”相伴到环境保护成为基本国策，到可持续发展战略的确立，再到如今“两山论”、绿色发展理念的内化，我们党和国家对生态建设的认识不断深化，对环境保护的问题也愈发重视。

在新中国成立初期，由于我国生产力水平落后，亟待解决的是几亿人的温饱问题，再加之历史条件的局限性和认识的不足，毛泽东提出“向自然开战以发展我们的经济”的口号。为此，我国曾有过“变荒山为良田，变草原为良田”等违背自然规律的做法。与此同时，我们党和国家也进行了一些环境保护工作。比如，我们进行了宁夏沙坡头的治理；数万军垦战士在新疆从事了几十年的变戈壁为绿洲的努力；毛泽东主席还曾提出要“绿化祖国”“实行大地园林化”，1950年代，毛泽东带领党和人民曾兴起了12年绿化祖国运动。各地还开展各项水利工程建设、积极发展和保护森林资源等。但从总体上讲，我们党和国家在这一时期，对生态治理和保护工作只是初步认识，还伴随着毁林造田造地的现象。

改革开放推动了中国经济的整体变革，同样，也唤起了党和国家对生态保护的重视。1978年党的十一届三中全会后，邓小平清醒地认识到，中国人口多，耕地少，这是阻碍我们实现四个现代化的严峻现实，必须给予解决。1981年国务院制定了《关于在国民经济调整时期加强环境保护工作的决定》，决定指出：生态的破坏已严重影响人民生活，成为国民经济发展中的一个突出问题，必须充分认识到，保护环境是全国人民的根本利益所在。以邓小平为核心的第二代中央领导集体不仅明确了环境保护的重要地位，此时对环境保护的法律法规的建设也已初具规模。1979年通过颁布了《森林法》，并将3月12日确定为中国植树节；1989年通过了《中华人民共和国环境保护法》，将环境保护正式纳入国家法律体系中；1982年还增设了环境保护局。这些在当时的环境保护实践过程中起了积极作用，这一时期党的生态建设思想也有了初步的发展。

进入20世纪90年代，科学技术对社会生产力的推动达到了空前的高度，也大大加速了生态环境的恶化。以江泽民同志为核心的中央领导集体在继承邓小平理论的基础上，制定了《中国21世纪议程——中国21世纪人口、环境与发展白皮书》，并在党的十五大报告中正式把可持续发展作为我国的重大发展战略提了出来，使得生态环境保护思想在全国范围推广。江泽民明确强调：“实现可持续发展，核心的问题是实现经济社会和人口、资源、环境协调发展。”[2]462由此通过控制人口数量，提高人口素质；节约资源能源，提高资源利用率；保护生态环境，提高环境质量来部署实施可持续发展战略。除此之外，江泽民和我们党还提出科教兴国和西部大开发战略。江泽民重申了邓小平关于“科学技术是第一生产力”的观点，并强调指出，现代化的关键是科技现代化。他指出：“全球面临的资源、环境、生态、人口等重大问题的解决，都离不开科学技术的进步。”[3]2在区域协调发展上，江泽民指出，决不能以牺牲西部环境为代价进行开发，“改善生态环境是西部地区开发建设必须首先研究解决的一个重大问题”[1]343。这样，以江泽民同志为核心的党的第三代中央领导集体，针对当时国内的现实背景，提出可持续发展战略并形成了较为系统的思想体系，为我国可持续发展奠定了根基，是党生态建设思想的一次重大进展。

进入21世纪，加快经济发展仍是我国的重中之重，而如何平衡工业化、城市化发展与资源能源、生态环境上的关系是摆在领导人面前新的难题。据此，以胡锦涛同志为总书记的中央领导集体，以可持续发展理论为基础，提出了科学发展观。胡锦涛在党的十七大上对科学发展观的内涵作出了全面的论述。他指出：“科学发展观，第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。”[4]15并在党的十七大报告中首次提出了社会主义生态文明的概念，要求“建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式。”[4]1之后，在科学发展观的指导下进行了一系列的生态文明建设的探索，比如建设资源节约型和环境友好型社会，走新型工业化发展道路，发展低碳经济和循环经济等。生态文明的提出及其战略地位表明中国共产党人的生态治理思想再次上升到了新的高度。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央，提出了具有中国特色的“五位一体”总体布局和“美丽中国”建设目标。在党的十八届五中全会上，习近平总书记提出创新、协调、绿色、开放共享“五大发展理念”，其中绿色发展备受瞩目他在党的十九大报告中，首次将“美丽”两字纳入我国社会主义现代化强国的目标中，并把“推进绿色发展”作为一个独立的章节提了出来。近年来习近平总书记反复在讲话中提及论证生态环境的重要性，要求各地政府以生态优先，绿色发展为导向，从不同层面对生态保护提出了一系列新论断和新观点，形成了较为成熟的生态治理观。包括“绿水青山就是金山银山”；“环境就是民生，青山就是美丽，蓝天就是幸福”；“生态兴则文明兴，生态衰则文明衰”[5]等，凝聚了中国人的广泛共识。从党的十八大以来，生态文明建设被提到了治国理政前所未有的高度，可以说是我国生态治理历程中投入最多、力度最大、成效最好的一个时期，大大缩短了“中国绿”亮相世界的时间。

二、新中国70年生态治理取得了巨大成就

自新中国以来，尤其是党的十八大以来，党和国家高度重视生态环境的预防与治理，

我国生态建设在经历了探索、起步和发展几个阶段后，形成了有特色的“中国方案”，取得了一系列显著的成就。

（一）生态环境治理成效显著

一个时期以来，气候变暖、温室效应是人们议论的热点话题，有相关的科学论证，如果不能有效控制气候变暖，200年以内，南北极洲的冰川将融化，海平面上升70米，这意味着全世界80%的城市将会被淹没。而且，由于控制质量的下降，呼吸道疾病的发病率也越来越高，酸雨和臭氧层空洞也会引发皮肤癌等疾病。为此，党的十八大以来，国家坚决打好污染防治攻坚战，严格控制空气中污染物的排放量，并提出“打赢蓝天保卫战”，几年来，空气质量明显得到了改善。特别是近年来，我国主办了北京奥运会、杭州峰会、金砖国家领导人厦门会晤等重大国际活动和会议，通过严格的监管措施确保了空气质量的提高。比如在北京奥运会期间，北京空气质量创造了10年以来历史最好水平。2005年我国开始大规模在全国推进节能减排工程，通过实行车辆限行、控制煤炭产量、推出《大气污染防治行动计划》等逐步改善了空气质量。2008年开始又在全国范围内推行“限塑令”，从源头遏制“白色污染”。有数据显示，京津冀区域重污染天数比例由2013年的21%降低至2017年的8%左右，向中长期基本消除重污染天气迈出坚实一步。

在水资源上，虽然我国总水量居世界第四位，但人均水资源却只有世界平均水平的25%，而且我国人口众多，所以保护水资源是一项刻不容缓的任务。早在1952年毛泽东在视察黄河时，就产生南水北调的方案构想。1979年五届全国人大一次会议通过的《政府工作报告》正式提出：“兴建把长江水引到黄河以北的南水北调工程”[7]。2011年中央一号文件《中共中央、国务院关于加快水利改革发展的决定》提出要实行最严格的水资源管理制度。2015年2月，中央政治局常务委员会会议审议通过《水十条》，对生产生活中的污水、废水、垃圾排放物等进行严格控制，治污工作更加精准化。据相关部门通报，2018年黄河、淮河和海河流域水质有所好转，几大水系水质连续多年保持基本持平，江苏太湖水质富营养化也从中度改善为轻度。

近年来，我国生态旅游业在国家的支持和投入下也在迅速发展，相关的扶持政策和理论研究涌现。截至2014年底，中国已建立各种类型、不同级别的自然保护地8900多处，总面积约占陆地面积的18%。生态保护区也呈现出布局合理、功能齐全的结构，自1956年鼎湖山自然保护区的建立，到2017年全国自然保护区已达2700多个。徐州潘安湖是全国首个由煤矿塌陷区生态修复的湿地公园，园内共栽植树木16万棵，200多品种鸟类栖息于此，可以说是用人工的方法补救了另外一次人类的失误，用生态建设的方式走上了绿色发展之路。经过60多年的努力，中国的自然保护区事业经历了从无到有、从单一到全面的发展历程，一步步得以壮大。

（二）生态法制建设不断完善

出台生态治理相关的法律法规，不仅体现我们党和国家对生态问题的重视，而且还是确保生态各方面工作有序进行的强有力保障。新中国70年来特别是改革开放40年来，我国涉及生态环境保护的法律法规很多，环境保护工作也逐渐步入法治化轨道并处于平稳发展阶段。

1979年颁布了我国第一部环境保护法《中华人民共和国环境保护法（试行）》，并于1989年修订后正式实施。此后，陆续出台了《森林法》《水污染防治法》《大气污染防治法》等法律法规。1994年我国积极响应联合国号召，公布了《中国21世纪议程——中国21世纪人口、环境与发展白皮书》，2000年发布了《全国生态环境保护纲要》，2005年出台《城市建筑垃圾管理规定》，2008年8月公布了《中华人民共和国循环经济促进法》等。2015年1月“史上最严”的环保法开始实施，实行“按日计罚”，加大对违法企业的惩罚力度。在2016年《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》中，第十篇便是“加快改善生态环境”。2018年3月，生态文明被写入新修订的宪法中，翻开了新时代生态文明的新篇章。上述的系列法律法规和纲要，为我国生态问题的有效治理和规范提供了现实依据。

（三）生态保护共识深入人心

随着经济社会的发展和进步，人民的整体素质也在不断提升，对环境预防和保护也日益重视，美丽中国和绿色发展理念的提出，更是让人们形成了生态保护的共识，努力做绿水青山的守护者，做绿色发展的践行者。一方面我国社会开始大力倡导敬畏自然、顺应自然、尊重自然的理念，理性而辩证地看待“人定胜天”的传统说法。我们充分认识到，人类的能力是无法与大自然相比拟的，人与大自然是相互平等的，我们必须像对待生命一般对待大自然母亲，尊重自然不仅是人类文明发展的必然，也是人类自身进步的必然。另一方面，人们逐渐培育遵循自然规律的意识。习近平总书记在党的十九大报告中指出：“人类只有遵循自然规律才能有效防止在开发利用自然上走弯路，人类对大自然的伤害最终会伤及人类自身，这是无法抗拒的规律。”[6]事实证明，我国必须走遵循自然规律的可持续发展道路，将生态文明建设融入国家总体布局中，这是新时代新阶段经济社会发展的必然选择。此外，我国整个社会形成了呵护自然、回报自然的氛围。从尊重自然到呵护自然、回报自然，是从自发到自觉，从感性到理性的认知。现在很多人对大自然都心存感恩，也有不少人提出“回归大自然”的口号，对于绝大数的普通人，大家都身体自行，从自己身边小事做起，努力实现人与自然和谐相处。

（四）国际影响力迅速提升

当今世界，各国都在致力于生态环境建设，世界各国人民的生态保护意识也空前高涨。在这样的国际背景下，我国提出绿色发展理念，坚持走可持续发展道路，提出共建清洁美丽世界，积极参与全球应对气候变化事业，体现了全球生态文明建设的中国担当，主动迎合了世界共建绿色地球的愿景。从万里荒漠到“中国绿”，创造了“绿色奇迹”，让世界更是刮目相看。据数据显示，中国植被增加量占到过去17年里全球植被总增量的25%以上，位居世界首位，国际友人也纷纷感谢我国为“全球绿”做出的巨大贡献。

此外，中国生态治理模式让越来越多的国家认识到，中国和西方发达国家不同，我们绝对不会以强凌弱，将环境污染不人道地转移到其他国家，也绝不会对全球环境污染置之不理。作为一个负责任的大国，我们积极履行义务，创新国家治理理念，以一国发展惠及世界，为全球生态承担应有的作为。过去我们只能通过加大生产力的发展来壮大国内经济，努力缩小与发达国家的差距，如今，我国经济实力已得到飞跃性的发展，雄厚的综合国力使我国有能力将绿色发展战略与以经济建设为中心合为一体。从2013年到2017年，我国用4年的时间完成了美国用十多年完成的任务，以人类历史上最快的速度打赢污染防治攻坚战，证明了我国维护生态环境的担当和作为，获得了国际盛赞。

三、新中国70年生态治理的主要经验

（一）确立生态文明建设战略地位

我国生态治理起步晚，发展快，从初期固守人定胜天的观念到如今生态文明战略地位的确定，我们惊喜地看到，新中国70年来，我国生态保护事业逐渐做大做强，取得了令人瞩目的成就，并成为国家“五位一体”总体布局之一，这其中最主要的经验就是党和国家领导人对生态建设的重视，不断提升生态建设的地位。早在新中国初期，毛泽东就强调过森林绿化的重要性，在1955年至1959年期间多次强调要“绿化祖国”、发展林业，实行大地园林化。同时在其后执政的很长一段时间内，毛泽东也明确表示我们要搞建设，要学科学，跟自然界作斗争，号召全国地质工作者向地球开战，给我国经济建设和生态环境都带来了极大的损失。

1978年改革开放打开了国门，给国家经济发展提供了广阔的发展空间，也给中国生态保护事业带来了生机和希望。在邓小平的倡导下，1981年五届全国人民代表大会第四次会议作出了《关于开展全民义务植树运动的决议》，明确将改善生态环境提上日程。会议上提出，植树造林，绿化祖国是建设社会主义的伟大事业，是治理山河，维护和改善生态环境的一项重大战略措施。1983年将环境保护确立为基本国策，成为我国生态建设上的一个重大转折点，奠定了其在社会主义现代化建设中的重要地位。2007年10月召开的党的十七大，首次提出“生态文明”概念，把建设生态文明作为一项战略任务和全面建设小康社会的目标首次明确下来到党的十八大又将生态文明建设纳入国家的总体布局，形成了更加全面的“五位一体”。这些都是我国几代领导人在牢固把握不同发展时期特征之上所作出的深刻总结，在此过程中，我国生态文明建设的地位也逐步得到了提升。在党的十八届五中全会上以习近平同志为核心的党中央提出绿色发展理念该理念是对生态文明建设的重要补充，是实现“美丽中国”的重要途径。生态搞不上去，必然会使经济建设大打折扣，如何保持经济建设与生态建设协调发展则是绿色发展理念的使命。至此，中国特色社会主义生态建设形成了更加全面、系统的发展格局。

（二）让生态治理成为亿万人民的自觉行动

搞好生态建设其最终目的是为了满足人们的美好生活需求，保障和维护人们最基本的生态权利提升人们的幸福指数。中国共产党作为坚定的马克思主义政党，秉持着执政为民的理念，把民生诉求作为生态文明建设的重要衡量指标和党工作前进的方向之一。随着中国经济的发展和人民生活水平的提高，人们越来越重视生存环境的质量，渴望新鲜的空气、安全的食品、清澈的水源。党的十九大报告指出，当前我国社会主要矛盾已经转为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。美好生活需要不仅是物质水平的提高，在民主、法治、公平、环境等方面也有了更高的要求从过去的植树造林、保护环境，到现在积极构建绿色学校、绿色家庭、绿色生产生活方式等，将生态福祉纳入民生范围，将绿色惠民作为生态建设的价值取向，无不体现了中国共产党的人文关怀和对人民主体地位的尊重。

人民群众是历史的创造者和社会发展的动力，纵观世界有关生态环境的运动，个人是首要推动力量，是倒逼政府改革的积极参与者。生态问题牵一发而动全身，生态建设不仅需要国家领导人的宏观部署，更需要每个人身体力行，生态环境的治理和维护更离不开每个人的贡献。我国多年来的生态建设之所以能取得如此成就，无疑得益于广大人民群众的积极拥护和实践。我们深知，作为社会的一员，我们无时无刻不在消费着大自然的资源，无论我们从事什么职业，都应该为生态建设做出自己的一份贡献，为我们的大自然争取休养生息的时间。随着政府的宣传和引导，全社会的生态保护意识逐年提升，人们开始践行绿色的生活方式，从吃穿住行入手，改变过去铺张浪费、高消耗、高污染的行为，越来越多的人拒绝使用一次性物品和产品的过度包装，选择环保、低污染的代步工具，对自然资源合理开发，充分利用等。在精神层面上，更加倡导休闲身心的工作状态和快乐的工作生活。大部分企业将绿色发展理念融入日常的工作中，让员工养成节约资源、保护环境的品质，树立回报自然，回报社会的工作理念。借助小组会议、公司标语、社会公益等形式对可持续发展进行宣传，使员工的生态观念内化于心，外化于行，营造积极向上的企业文化氛围。全社会都在积极构建绿色学校、绿色社区、绿色工厂等，牢固树立了人与自然和谐共生的价值观和消费观，形成了政府、社会力量、个人团结有力的共同参与模式。

（三）多措并举为生态治理保驾护航

新中国70年来，我国生态治理的过程并不是一蹴而就的，经历了漫长的探索过程，生态建设体系的四梁八柱也逐渐形成并完善，比如法制建设和技术支撑，通过各个领域的相互配合，建起中国特色的生态文明建设框架，并逐渐趋于成熟。

政治上，习近平总书记多次强调加强党的建设，肃清政治生态。党的十八大以来，我们党坚持全面从严治党，严抓生活作风问题，切实发挥《中国共产党章程》《中国共产党廉洁自律条例》等纪律规章的约束作用，不断推进良好政治生态的思想和行为自觉。尤其党的十八大之后更是加大了反腐惩治力度，通过八项规定和中央巡视组制度，不断曝光典型案例，着力解决各地官员不作为、乱作为的现象，强有力地打击违法腐败分子。同时，实行生态环境损害责任终身追究制，通过地方党委和政府领导成员生态文明建设一岗双责制，落实最严格的生态问责制。

经济上，历代领导人都在积极寻求生产和生活方式的转变，在科学技术的推动下，循环经济和清洁能源技术在我国已取得明显成效，切实发挥了科学技术是第一生产力的作用。2008年，我国通过了《中华人民共和国循环经济促进法》，2012年国务院印发了《循环经济发展战略和近期行动计划》，我国在清洁生产、废物利用、垃圾资源化等技术上已逐步领先，在省市、园区、重点行业开展了国家循环经济示范点，总结了一批可推广的典型案例。同时也积极研发一批与循环经济相辅的共性技术，比如“零排放”技术、有害物体处理技术、可回收技术、资源替代技术等等。我国在发展清洁能源上也取得了很大的进展，2016年中国成为全球最大的可再生能源生产和消费国，贡献了全球可再生能源产量增长的40%以上，中国水电、风电、太阳能光伏发电装机规模居世界第一。通过科学技术手段将我国稳步推向资源节约型和环境友好型社会转变。

文化上，我们实现了由征服自然——保护自然——回报自然的转变，在应对生态环境的过程中，也逐渐形成了生态文明这一新形态。70年来的治理经验和成效告诉我们，必须积极做绿水青山的守护者，做生态文明的践行者，才能真正实现人与自然和谐共生的世代友好。在全社会层面，通过加大宣传和开展群众性的环境保护活动大大提升了全民的生态文明意识和责任意识，推动全社会形成了绿色文化自觉。我们不仅树立了尊重自然、顺应自然的理念，更重要的是形成了呵护自然、回报自然的氛围，如果有人公然破坏自然环境，必然会遭到大众的嗤之以鼻和劝说，这便是生态文化价值观的作用。

（四）推动构建人类命运共同体，参与全球治理

生态问题除了具有长期性、系统性特点外，还有全球性的特点。因此，维护生态系统的稳定是每个国家应尽的义务，各国必须站在世界发展的高度，统筹国内和国际两大格局，积极参与国际合作，承担相应的生态责任。2016年9月，在G20峰会开幕式演讲中，中国国家主席习近平呼吁树立人类命运共同体意识，以全球伙伴关系来应对挑战。随着“一带一路”建设的推进，世界各国增加了合作共赢的意识，中国作为最大的发展中国家，一向崇尚“以和为贵”，人类命运共同体的提出更是对我国外交原则的充分阐释。始终坚持开放、合作、共享等观念，坚持“各美其美，美美与共”的思想支撑，在资源利用上优势互补，在环境保护上高度合作，以“功成必定有我”的使命感持续发力。

与此同时，习近平主席还指出，中国要从世界和平与发展的大义出发，贡献完善全球治理的中国方案。一直以来，我国都是全球生态治理坚定的推动者和践行者，为全球生态可持续发展做出了重要的贡献，为建设更加公平、合理的治理体系提出了一系列重要思想。其中2015年11月30日，习近平主席在出席气候变化巴黎大会开幕式的重要讲话中，就明确提出：“各尽所能，合作共赢”“奉行法治，公平正义”“包容互鉴，共同发展”的全球治理理念，赢得了广大发展中国家的高度认同。这表明中国在承诺，更在行动。我国提出持续实施大气污染防治行动，就是要打赢蓝天保卫战。在国际上更是拿出200亿建立气候变化南南合作基金，对发展中国家提供100个生态保护和应对气候变化项目等。建立“一带一路”绿色发展国际联盟，将绿色发展合作纳入中非合作计划……通过一系列实际行动让任何妖魔化中国的言论不攻自破。

四、新时代我国生态文明建设展望

定力显担当，生态文明建设是攻坚战，更是持久战。尽管我国生态治理取得了重大进展，但是中国特色社会主义已进入新时代，我国生态文明建设也正处于负重前行的关键时期，在新的社会矛盾下，首当其冲的是如何实现治理方式的创新，保证其持续推进。

新时代中国社会主要矛盾从“人民的物质文化需求”到“美好生活需求”的转变，不仅仅是字面意思的转变，更是人们对于包括民主、法治、公平、正义、安全、环境在内的更高水平的需求。因此，“美好生活需求”并不是一句空洞的口号，而是在物质生活需求得到极大满足的同时，还要在民主政治、教育文化、生态环境等方面的全面提升。与此相适应，在生态文明建设上我国也面临着新问题新要求，尤其是如何实现生态治理方式的创新问题？这就要求我们党和国家相对应的解决主要矛盾，着力破除发展不平衡不充分的问题，实现更加全面而均衡的发展。比如在生态上是否存在生态投资不足，社会整合与治理不对称，政策连续性不强等生态漏洞；比如如何统筹习近平总书记提到的山水林田湖草系统治理，由此前的山水林田湖转向更加整体的山水林田湖草；比如是否可以充分利用先进的科学技术和网络等非物质化媒介带动生产力的发展，推广开发非物质经济，有效减少人们对于物质资料的过度依赖。再比如加快环境治理基础设施建设，解决排污装置存在超负荷运行现象，尤其是农村的污水处理、垃圾处理如何实现精细化管理杜绝“垃圾围村”现象，等等。这些都是在今后很长一段时间内，我国所要面临的具体矛盾。

对于新时代我国生态治理，既要聚焦短板，促使各项举措齐足并驱，也要坚持问题导向，因地制宜，避免成为“空中楼阁”。积极推进生态文明在我国的践行是建设中国特色社会主义事业中极其关键的一环，必须充分引起我们每个人的重视。党的十九大不仅绘制新时代我国生态文明建设的蓝图：美丽中国，而且还提出了生态建设方面的多项举措：推进绿色发展、着力解决突出环境问题、加大生态系统保护力度、改革生态环境监管体制。我们必须要汇集多方积极因素，改善穷山恶水，守住绿水青山发展金山银山，为美丽中国添砖加瓦，为不断创造美好生活，全面建设社会主义现代化强国而奋斗。