塑造美国外交政策：试析95届国会对卡特政府撤离驻韩美军政策的态度与影响

闫 晋 邓 峰

(华东师范大学 历史系，上海 201100)

自美国在朝鲜半岛驻军以来，鉴于其对美韩关系、朝鲜半岛国家关系及东北亚区域稳定的重要性，驻韩美军及其裁撤与否，成为学界在探讨美国对朝鲜半岛政策、东北亚关系时的一个重要议题。相应地，在有关“美国政府对驻韩美军政策”这一主题上，目前学界对美国行政机构的相关政策及其演变轨迹的研究业已相对成熟，存有大量优秀成果。[注]国内外学界有关“美国政府对驻韩美军政策”这一主题的研究成果数量很多，其中代表性的成果有：祁建华、王庆东：《东亚安全与驻韩美军》，世界知识出版社2009年版；马德义：《从肯尼迪到卡特时期美国对韩政策研究》，吉林大学博士学位论文，2009年；孙艳姝：《20世纪60年代末美国对韩国安全政策调整及其影响》，《史学集刊》2013年第4期；冯东兴：《论卡特政府的对韩政策》，《史学月刊》2016年第4期；Don Oberdorfer,The Two Koreas:A Contemporary History，Basic Books,2001;Tae Hwan OK.President Carter’s Korean Withdrawal Policy,Ph.D.Thesis,Loyola University of Chicago,1990;William Gleysteen,Massive Entanglement,Marginal Influence:Carte and Korea in Crisis,Brookings Institution Press,1999.然而，从美国另一个重要的外交权力部门——国会视角审视该问题的研究，仍相对匮乏。[注]在论述卡特撤军政策中的国会影响时，多数学者仅简略提及该因素，或将国会个别委员会、成员的言论视为国会的总体态度。参见马德义：《卡特政府从韩国撤军政策变化初探》，《世界历史》2011年第1期；Tae Hwan OK,President Carter’s Korean Withdrawal Policy;William Gleysteen,Massive Entanglement,Marginal Influence:Carte and Korea in Crisis等。究其原因，主要是受固有的、有关冷战时期美国总统在外交事务中帝王般的权力认知观念，以及国会材料的冗长、繁杂及收集困难等因素影响。

事实上，自20世纪60年代末起，主要由于冷战缓和、美国国内对越战反思及水门事件的影响，美国国会在美外交事务中重新渐趋活跃。其中，95届国会广泛讨论并影响卡特对韩撤军政策的实施与调整，就是其中十分重要的一个案例。由此，本文尝试在收集与研读美国国家第一档案馆立法办公室、美国国会图书馆手稿部、卡特总统图书馆及各类数据库中相关史料基础上，以美国国会为主要视角，论析95届国会与卡特政府撤军政策决策及其实施过程的互动与影响。在深化有关卡特政府撤军政策及中止原因探讨的同时，希冀以此为案例丰富美国立法与行政机构关系史、冷战后期美国对外政策决策史的研究。

一、国会外交权力复兴及韩国问题

由于美国宪法有关外交权力的分权与制衡安排，美国总统与国会在外交政策上的权力划分长期存在冲突。从历史发展脉络来看，双方在对外政策领域的政治关系以“摆动或周期效益”为特征。[注]李庆四：《美国国会与美国对华政策》，当代世界出版社2002年版，第54、63页。建国之初，国会与总统虽在外交权的归属上存有争议，但自南北战争后，国会在外交政策中的影响显著增强，甚至一度出现“国会政府”、“国会至上”的局面。[注]周琪：《国会与美国外交政策》，上海社会科学院出版社2006年版，第4页。这种局面在伍德罗·威尔逊时期国会否决《凡尔赛条约》时达到顶峰。

进入20世纪，由于世界战争与经济危机需要国家具备迅速应急与集中领导的权力结构，因而以总统为核心的行政部门权力逐渐增强。在第二次世界大战中，美国的参战及罗斯福的个人领导力，使得美国外交权力“标志性地”由国会转向总统。[注]孙哲：《美国国会研究(一)》，复旦大学出版社2002年版，第13页；周琪：《国会与美国外交政策》，第39页。紧随而至的冷战，特别是核威慑的出现，则进一步促使确保国家安全、抵御共产主义扩张成为美国对外战略的首要目标。因而二战结束后外交权力重心的转移并未停止，而是进一步向总统倾斜。这一趋势在1964年参众两院以压倒性的多数票批准东京湾决议，授予约翰逊总统以“一切必要措施抗击对美国武装力量的任何武力进攻”时达到顶点。[注]“November 15 Meeting with Congressional Fellows”,November 9,1978,National Security Affairs,Staff Material,Press and Congressional Relations,Box 3,Jimmy Carter President Library(JCL).

然而，20世纪60年代末，美国深陷越战泥潭及水门事件的出现，引发了美国国内对总统权力集中化的反思，加之冷战缓和带来的对国家安全危机感的减退，冷战前期外交决策权中帝王般的总统时代发生变革。1966年，参院对外关系委员会开始就调查美国在越南的角色召开听证会，质疑约翰逊政府的出兵决策。1971年，国会废止了东京湾决议。特别值得一提的是，1973年国会通过《战争权力法》，规定总统在动用军队作战前须与国会协商，在任何军事行动的48小时内要向国会报告，这标志性地反映了国会重新介入外交事务的决心。[注]“November 15 Meeting with Congressional Fellows”,November 9,1978,National Security Affairs,Staff Material,Press and Congressional Relations,Box 3,Jimmy Carter President Library(JCL).此后，国会在外交事务中渐趋活跃，并制定了一系列立法限制总统权力。[注]具有代表性的是国会1974年颁布的《预算与扣留拨款控制法》，要求评估国家财政与开支，加强国会对国防和外交事务开支的控制权。同年，国会亦决定在两院各自设立特别情报委员会，限制总统缔约和秘密的外交活动。参见：“November 15 Meeting with Congressional Fellows”,November 9,1978;周琪：《国会与美国外交政策》，第40页。整个70年代，国会为约束行政当局的权限大约通过了150项立法。[注]李庆四：《美国国会与美国对华政策》，当代世界出版社2002年版，第54、63页。这样，20世纪70年代被政治学家们普遍判定为美国国会权力的复兴期。

在美国国会外交权力复兴期间，三个契机促成国会对韩国问题特别关注。其一，是冷战缓和与美国对朝半岛政策的调整。尼克松政府上任后，面对国内外形势变革采取了一系列措施缓和与共产党国家的关系，力求适应形势，构建新的均势体系。在亚洲，除从越南撤军、改善与中国关系外，尼克松也对韩国政策进行调整。1970年3月20日，尼克松下令削减2万名驻韩美军，并为韩国军力现代化提供为期5年的军事援助。随后，尼克松向国会提交相关援助立法提案。面对政府政策的调整、国内反战情绪及亚洲冷战的缓和，国会内部一些议员亦相应就“韩国是否需要美国防卫”等与撤军相关的议题展开辩论。[注]“Investigation of Korean-American Relations,the Report of the Subcommittee on International Organizations of the International Relations U.S.House of Representatives”,October 31,1978,ProQuest Congressional.

其二，是国会关注人权政策并特别聚焦朴正熙的政治压迫问题。1973—1976年间，众院外交事务委员会国际组织与社会运动小组委员会在主席弗雷泽的领导下先后举行17次、针对15国人权问题的听证会，此举引发国会对美国对外人权政策的关注。随后，国会运用立法手段，要求国务院等行政机构对美国的人权政策做出回应。就在国会呼吁行政机构关注人权问题、制定人权政策之时，韩国的政治压迫问题日益凸显。

面对美国调整亚洲政策、削减驻韩美军及国内反对派在1971年总统选举中造成的严重挑战，内忧外患局面下的朴正熙决定采取措施巩固其政权。自1971年10月17日宣布实施戒严法起，朴正熙相继通过重订宪法与法律、颁布紧急措施等手段掌握了总统选举，任免国会议员、司法官员等实质性权力，并逮捕了大量反对派领袖。[注]“Investigation of Korean-American Relations,the Report of the Subcommittee on International Organizations of the International Relations U.S.House of Representatives”,October 31,1978,ProQuest Congressional.朴的这些压迫政策在这一时期引发美国国会的广泛关注与不满。1974—1975年间，众院外交事务委员会举行了一系列有关韩国人权的听证会，对韩国人权问题展开辩论，并最终促使国会在审批1975财年福特政府对韩军援时，特别规定：“除非韩国政府已在国际认可的人权标准下取得重大进步”，否则将把军援数额从2.38亿美元削减至1.45亿美元。[注]“Republic of Korea:U.S.Military Aid and the Question of Political Repression”,September 25,1974,Papers of Edward W.Brooke,box 454,Manuscript Division,Library of Congress.

其三，是韩国院外集团在美国国会进行的不当游说活动遭到媒体曝光与国会调查。如前所述，面对内忧外患的局面，朴一方面加强国内政治控制，另一方面，在对美政策上，除通过公开、正式渠道与国会等机构交涉外，自1970年秋起，韩政府还秘密策划了一项向美国行政官员、国会议员和美国公众等施加影响，以期在美国对韩政策中增加韩国利益的隐蔽项目。其中，鉴于美国国会在立法审批中的关键作用及国会政治的特点，韩政府制定特别计划，采取利用驻美大使馆官员、秘密代理人等集团以向美国国会议员行贿、赠送礼物、提供竞选资助等方式，在“国会购买影响力”，力图促成国会对韩国各类援助立法的审批，缓解国会对韩国维新体制的批判。[注]“Korean Influence Inquiry,Report of the Select Committee on Ethics United States Senate”,October 10,1978,ProQuest-Congressional.1976年10月，这一被称为“韩国门事件”[注]水门事件后，美国国内将“门”一词作为各类政治丑闻的代名词，因而韩国在美国购买影响力一事也被国会议员、行政官员普遍简称为“韩国门”事件。参见 “Korea and The United States——The Era Ahead”，December 6,1978,National Security Affairs,Staff Material,Far East,Armacost-Chron File,Box 1,JCL.的隐蔽项目被美国媒体大量曝光。由于该事件直接涉及国会信誉，因而1977年2月到4月，众、参两院分别通过决议，要求参众两院道德委员会、众院国际关系委员会调查所谓韩国对美国国会议员的不当影响活动。[注]U.S.House of Representatives,Congress and Foreign Policy-1978,U.S.Government Printing Office,1979,pp.183—190.卡特政府的撤军政策，正是在这种国会重新追求外交权力，并怀有对韩国问题相对不利气氛的背景下运作的。

二、辛洛布事件与国会内部撤军政策争议的爆发

卡特撤离全部驻韩美军地面部队的想法是在其竞选期间提出的。1975年1月16日，即卡特宣布竞选总统一个月后，首次公开表达了对撤军的支持，声称如果当选总统，将尽快实施该想法。[注]Don Oberdorfer,“Carter’s Decision on Korea Traced to Early 1975”,June 12,1977,the Washington Post,p.15.随后，在与福特的总统竞选辩论中，卡特进一步将撤军作为其外交政策的重要主张，表示当选总统后，将寻求在5年内撤离驻韩美军地面部队和核武器。[注]Tae Hwan OK,President Carter’s Korean Withdrawal Policy,pp.17—18.

为践行其竞选承诺，卡特就任总统后，1月26日即下达“第13号总统审议备忘录”(PRM-13)，指示政策审议小组在国务院主持下开展有关美国对朝鲜半岛政策的审议，并特别评估“削减美国在朝半岛常规力量水平”的可行政策方案。需要指出的是，与传统的美国对外政策决策流程不同，在该研究指示下达之初，卡特便为“削减常规力量”的审议定下基调。根据时任国务卿万斯、国务院官员格雷斯汀的回忆录，在审议小组召开第一次会议时，卡特便明确指示该政策审议的目的不是去检视撤军与否的问题，而是应研究“总统已公开声明的全部撤军政策的实施方式”。[注]Cyrus Vance,Hard Choice,Critical Years in America’s Foreign Policy,Simon and Schuster,1983,p.128;William Gleysteen,Massive Entanglement,Marginal Influence:Carte and Korea in Crisis,pp.22—23.

这一说法为以下两件事证实。其一，是3月9日，即在PRM-13尚在研究期间，卡特便召开新闻发布会，公开确认其将践行竞选承诺，裁撤驻韩美军。[注]“Press Conference NO.3 of the President of the United States”,March 9,1977,95th Congress,House Armed Services Committee,Investigations Subcommittee,#65 Korea,Box 436,National Archives,Washington,DC.其二，从随后的PRM-13研究文本和行政高层对该文件的讨论看，美政府高层关于撤军的分歧也主要聚焦于撤军实施的方式，而非裁撤与否的问题。[注]“PRM-13(Korea)”,March 16,1977,National Security Affairs,Staff Material,Far East,Armacost-Chron File,Box 2,JCL.经过政策讨论，5月5日，卡特下达“第12号总统指令”，指示美国第二陆军师及其支持力量逐渐全部撤离韩国。撤军应分三阶段执行：在1978年底撤离一个旅及其支持力量(不少于6000人)；到1980年6月前撤离第二个旅及其支持力量(不少于9000人)；地面部队撤离完成的最终时机将在随后决定。美国空、海军将继续无限期驻留韩国。在撤军期间，美国将向韩国提供适当军事援助，且将尽早派特使赴韩协商撤军事宜。[注]“Presidential Directive/NSC-12”,May 5,1977,RG 273,Presidential Directives(PD),1977—81,Box 1,National Archive,College Park,Maryland.

与传统研究判断有所不同的是，在卡特撤军政策制定与公布之初，国会对该政策的辩论并不激烈。最初，国会在韩国问题上仍聚焦于韩国人权与军援裁撤的关系。[注]“Weekly Legislative Report”,February 18,1977,Office of Congressional Liaison Bourdeaux,Box 112,JCL.在撤军问题上，国会、特别是参院中存有不少支持政府政策的声音。这种支持反映在5月4日参院对外关系委员会对撤军的认可上。5月4日，参院对外关系委员会在讨论1978财年对外关系授权法时，麦戈文参议员提出一项有关美国对韩政策修正案，要求“国会认可美国应寻求不迟于1981年完成撤离全部驻韩美军地面部队”。[注]“Make-up S.1190,the Fiscal Year 1978 Foreign Relations Authorization Bill”,May 4,1977,ProQuest Congressional.经与国务院讨论，在删减了有关撤军最后时限的言辞后，参院对外关系委员会通过了该修正案。

国会真正广泛讨论卡特撤军政策，且其态度转向消极，始于驻韩美军参谋长辛洛布将军因批评该政策而被调离事件。如前所述，卡特在撤军与否政策上的决断性，造成了许多政府高层官员、特别是驻韩美军军官的忧虑。5月19日，《华盛顿邮报》在赴韩采访辛洛布将军后，于该报头版发表了题为“美国将军：从韩国撤离引发战争风险”的报道。在报道中，记者援引辛洛布将军的话，称“如果我们按计划撤军将导致战争”。[注]“U.S.General:Korea Pullout Risks War”,May 19,1977,Washington Post,ProQuest Historical Newspapers.该报道发表后，卡特极为愤怒，当即致电国防部长布朗，指示他下令召回辛洛布将军，令其在白宫进行面对面会谈。5月21日会谈过后，布朗宣布，由于“辛洛布的公开发言与业已宣布的国家安全政策的矛盾，使其难以胜任在韩国的职责”，因此推荐解除辛洛布驻韩美军参谋长的职位。[注]Tae Hwan OK,President Carter’s Korean Withdrawal Policy,p.60.辛洛布将军因公开质疑卡特撤军政策而被调配他职，及其有关该政策将导致朝鲜战争再度爆发的言论，震惊了美国国内。不仅美国主流媒体相继报道该事件，国会也由此聚焦撤军政策，开始对该政策合理性开展广泛辩论。

5月25日，时任众院军事委员会调查小组委员会主席的斯特拉顿牵头召开审议政府撤军政策的听证会，并邀请辛洛布作证。听证会上，小组成员广泛讨论了卡特撤军政策是否经过事前协商，撤军是否引发朝鲜半岛战争风险，撤军后朝韩双方军力能否平衡，核武器问题等与撤军及其决策相关的议题。在作证期间，辛洛布表示，卡特的撤军政策是在1976年情报部门新的情报评估判定“朝鲜比我们之前预估的具有更强的军事能力”、“朝鲜对韩国享有明确军事优势”的情况下决策的。[注]“Hearings on Review of the Policy Decision to Withdraw United States Ground Forces from Korea,before the Investigations Subcommittee,also the Committee on Armed Services House of Representatives”,May 25,1977,Hein Online.这些言论进一步引发了军事调查小组委员会有关撤军政策独断性与风险性的震惊与忧虑。听证会后，斯特拉顿随即表示将召开更多包括政府官员在内的听证会，以便收集各类情报信息，全面审议撤军政策。[注]“Samuel S.Stratton to Harold Brown”,May 26,1977,95th Congress,House Armed Services Committee,Investigations Subcommittee,#65 Korea,Box 436,National Archives,Washington,DC.

随后，斯特拉顿委员会相继邀请驻韩军官、参谋长联席会议成员出席系列听证会。这些听证会进一步揭示了美国军方对撤军政策的保留与反对，以及卡特撤军政策没有与军方事前协商的现实。[注]“Hearings on Review of the Policy Decision to Withdraw United States Ground Forces from Korea,before the Investigations Subcommittee,also the Committee on Armed Services House of Representatives”,July 13,1977,Hein Online.这在众院引发强烈反响。自5月25日斯特拉顿召开首次听证后，不断有众议员联名提交决议，要求众院发布“在国会有机会充分审视撤军政策前，美国不应采取撤军行动”的国会观点。[注]“H.Con.Res.260,in the House of Representatives”,June 23,1977,Hein Online;“H.Con.Res.272,in the House of Representatives”,June 30,1977,Hein Online.为进一步审视撤军问题，1977年6月28日，斯特拉顿委员会派出自己的调查组赴东亚调查取证。

在众院对撤军展开激烈讨论且质疑撤军政策的倾向日增之时，参院的态度亦开始发生转变。6月10日，参院对外关系委员会向政府要求接触PRM-13文件，以便研究卡特撤军决策的合理性。6月16日，参院大会在讨论1978财年对外关系授权法的韩国条款时，参院武装部队委员会人力人事小组委员会主席纳恩对先前参院对外关系委员会通过的认可卡特撤军决策的修正案提出公开质疑，要求取消该段文字，并增加“撤军须由总统和国会共同决策”的语句。[注]“Congressional Record,Senate”,June 16,1977,Hein Online.最终，经过参院多数党领袖伯德的斡旋，参院通过伯德修正案，删除了认可撤军的条款，并宣布：美国对韩政策应继续由总统与国会共同决策；未来该政策的执行应与国会长期协商；不迟于1978年2月15日，以及以后每年的2月15日前，需为此向国会递交报告。[注]“The Byrd Compromise Amendment”,June 17,1977,White House Central File,Foreign Affairs,Box FO-31,JCL.伯德妥协案的通过，意味着参院扭转了之前对卡特撤军政策的支持态度。

至此，因辛洛布将军事件的刺激，国会对卡特撤军政策的态度从不明确向大量争议与质疑转变。就参众两院采取的行动看，国会的首要关切，是要求在撤军问题上享有事前协商及参与决策的权力。在对卡特撤军决策的合理性提出广泛质疑后，由于国会在调查韩国门事件中陷入僵局，关键议员将韩国门调查的解决与对韩设备转让法审批相关联，进一步阻碍了卡特撤军政策的实施。

三、韩国门调查与对韩军备转让法审批的停滞

在国会就卡特撤军决策合理性进行广泛听证、讨论期间，卡特政府继续推进其撤军计划。5月24—26日，参谋长联席会议主席乔治·布朗及副国务卿哈比卜应卡特要求，作为特使赴韩与朴正熙就撤军问题开展会谈。与尼克松时期不同的是，朴正熙在此次撤军协商中并未激烈反对该政策，而是提出两个先决条件：一、前两阶段的撤军必须和补偿援助一道实施，且所有的补偿措施应在最终阶段撤军完成前交付完毕。二、将美国第二师的主要力量、两个战斗旅和该师总部的撤离留到最后阶段实施。[注]“U.S.Ground Force Withdrawl:Consultations with President Park”,May 25,1977,National Security Affairs,Brzezinski Material,Country File,Box 43,JCL.7月13日，卡特接受了朴的两点条件，国防部亦相应开展有关撤军补偿措施的研究。

经国防部研究后，8月2日，国防部长布朗向卡特递交有关补偿援助的建议，提议寻求国会通过共计19亿美元的对韩安全援助项目。具体而言，在本年度寻求国会批准与第二师撤离直接相关的8亿美元的驻韩美军设备转让拨款；在随后寻求到1981财年为止，每年提供2.75亿美元的对韩军事贷款。[注]“Memorandum of Conversation”,August 2,1977,National Security Affairs,Staff Material,Far East,Armacost-Chron File,Box 4,JCL.鉴于这一时期国会对共同决策权的要求，布朗还建议尽快将该法案递交国会协商，照顾国会因卡特撤军决策方式造成的业已不满的情绪。这一建议为卡特所接受。经过与众议长、参院多数党领袖的讨论，10月21日，卡特正式要求国会批准 “1977年特别国际安全援助法”，授权总统在1982年12月31日前无偿向韩转让价值8亿美元的特定物资。[注]“Jimmy Carter to O’Neill”,October 21,1977,White House Central File,Foreign Affairs,Box FO-31,JCL.

就在卡特政府希冀与国会协商对韩设备转让法，以便实施撤军政策时，国会关于韩国门的调查逐渐陷入僵局，极大地限制了国会通过该法案的意愿。如前文所述，1977年初国会三个委员会相继开展有关韩国门的调查。然而，由于韩国政府否认与韩国门有关联并拒绝配合调查，美国的行政、司法部门亦不愿提供相关材料等原因，国会调查进展非常缓慢。这种情况一直持续到7月下旬。7月18日，众院道德委员会启用前水门事件特别检察官里昂·贾沃斯基担任调查小组的特别顾问，并立法赋予贾沃斯基以广泛调查权。[注]“Jim Leach to The Griffin Bell”,July 14,1977,The Papers of Howard S.Liebengood,Box 32,Manuscript Division,Library of Congress;“Korean Influence Investigation,Part 1,Hearings before the Committee on Standards of Official Conduct House of Representatives”,October 19,1977,Hein Online.7月20日，经参院提出、众院共议，两院成立调查“韩国非法支付问题”特别委员会。[注]“S.Con.Res.40,in the Senate of the United States”,July 20,1977,ProQuest Congressional.随后，韩国门的调查进程显著加速。

随着调查深入，问题集中到曾在1969—1970年以及1972—1975年间担任美国对外援助项目下美国对韩大米援助项目的韩方代理人——朴东暄身上。调查显示，朴东暄是韩国中央情报部的代理人，在韩中情部要求下，利用美国提供的大米援助交易所得资金向多名前、现议员行贿，以期影响议员行为，服务于韩国国家利益。[注]“Korean Influence Investigation,Part 1,Hearings before the Committee on Standards of Official Conduct House of Representatives”,October 19,1977.但是，朴在1976年10月韩国门事件遭美国媒体曝光后便迅速离开美国，经短暂停留伦敦后返回韩国。此后，美国国会、司法部多次要求韩国政府协助朴赴美作证，但出于对美国国会质询朴东暄将引出韩国政府与韩国门事件的关联，韩政府始终以“虽然尽力劝说，但朴个人不愿赴美作证”，而韩政府“无法强迫朴东暄”为由予以拒绝。[注]“Seoul and Pak Tong-sun”,September 13,1977,National Security Affairs,Staff Material,Far East,Armacost-Chron File,Box 4,JCL.

这样，如何引渡朴东暄赴美作证，成为韩国门调查取得进展的难点所在。在此期间，10月21日，卡特向国会两院分别递交对韩设备转让法，则给了国会利用设备转让法的审批向韩国政府施压的机会。10月底，参众两院多个委员会主席相继暗示“在就设备转让法采取任何行动前，韩国必须先解决朴东暄问题”。[注]“Weekly Legislative Report”,October 29,1977,Plains File,Box 20,JCL.10月31日，众院更是全体一致投票通过决议案，称“众院的感受是，韩政府应该与道德委员会及其特别顾问充分和无保留的合作，提供接触有关调查事实的所有渠道，以便委员会的工作能够迅速完成，且美韩历史同盟能够维系以服务于两国共同利益。”[注]“H.Res.868,in the House of Representatives”,October 26,1977,ProQuest Congressional.11月8日，众院少数党领袖也对韩国门发声，称此时“没有人想为韩国投任何票，因为议员们担心其选民将这种投票解释为曾被韩国代理人收买”。[注]“Comment of Hon.Edward J.Derwinski”,November 8,1977,Hein Online.

面对国会拒绝审批对韩援助，以及撤军可能在没有援助前提下推进的压力，韩政府立场逐渐软化。经过11—12月的多次协商，1977年12月31日，美韩政府签署了《美韩政府间有关朴东暄案例合作的联合声明》与《美韩相互诉讼援助协定》。为朴赴美作证制定了各项准则。[注]“Second Report to the Congress on Cooperation by the Republic of Korea with Justice Department Investigations”,February 1,1978,National Security Affairs,Staff Material,Far East,Armacost-Chron File,Box 6,JCL.

然而，韩国门调查并未随朴东暄赴美听证结束。随着调查的推进，1978年1月，贾沃斯基将矛头转向获取前韩国驻美大使金东祚的证词，表示“相比于朴东暄，金东祚的证词要重要的多”。[注]“Jaworski Again Assails Deal to Obtain Park’s Testimony”,January 11,1978,Staff Offices,Domestic Policy Staff,Gutierrez,Box 25,JCL.需要指出的是，与获取朴东暄赴美作证有所不同，金东祚作为韩国前驻美大使和现政府官员，在《维也纳外交关系公约》下享有外交官豁免权，因而没有义务就其作为大使期间的活动赴美作证。并且，如果强制要求金赴美作证，不但可能违背公约精神，在国际上损害美国声誉，且对美国在海外的外交官也是一种打破公约先例的威胁。[注]“Jaworski’s Insistance on Access to Kim Dong-jo”,February 6,1978,National Security Affairs,Staff Material,Far East,Armacost-Chron File,Box 6,JCL.正是出于这个考虑，不仅韩国政府坚决反对金东祚作证，且美国国务院也发布声明，表态反对贾沃斯基的这一要求。[注]“Jaworski’s Insistance on Access to Kim Dong-jo”,February 6,1978,National Security Affairs,Staff Material,Far East,Armacost-Chron File,Box 6,JCL.

面对韩国与卡特政府的反对，国会、特别是众院再次以援助审批为手段进行要挟。2月21日，在接受采访时，贾沃斯基表示他将提请众院通过一项要求韩政府提供金东祚和其他有问题的人的决议，否则韩国将面临美国援助的削减。在众院大会上，贾沃斯基的要求得到了众议长奥尼尔的支持。3月24日，众议长在与韩国大使金溶植会谈时，再次明确指出，“在缺乏金东祚问题解决的前提下，对韩设备转让法极难获得通过”。[注]“Meeting with Ambassador Kim Yong-Shik on US-ROK Problems”,March 24,1978,National Security Affairs,Brzezinski Material,Box 11,JCL.

在行政部门与众院因引渡金东祚陷入僵局，众院拒绝考虑对韩设备转让法的同时，参众两院负责外交事务的委员会相继就撤军政策给出调查报告。1978年1月8日，斯特拉顿的调查小组委员会发布关于韩国的调查报告，调查给出的结论是“直到朝半岛当前的停战协定被一项真正的和平协定替代前，维持基本的驻韩美军地面部队是必要的”，而国会采取行动，“立即通过立法手段阻止不适时的撤军，也是必要的”。[注]“News Release of United Nations Command,United States Forces Korea Eighth United States Army”,January 8,1978,95th Congress,House Armed Services Committee,Investigations Subcommittee,#65 Korea,Box 436,National Archives,Washington,DC.次日，参院对外关系委员会亚太事务小组委员会主席格伦向参院递交报告，称“撤军必须与减缓朝鲜半岛局势的新的外交举措相关联，以极为谨慎的方式实施”，而“总统在每阶段撤军前，需向国会递交详细报告”。[注]“U.S.Troop Withdrawal from the Republic of Korea,A Report to the Committee on Foreign Relations,United States Senate”,January 9,1978,ProQuest Congressional.3月13日，格伦致信卡特，劝说卡特推迟撤军，并暗示其将公开表述推迟撤军的意愿。[注]“Evening Report to Zbigniew Brzezinski”,March 13,1978,National Security Affairs,Staff Material,Far East,Armacost-Chron File,Box 1,JCL.

总之，1978年初，国会对撤军，特别是对韩设备转让法的审批态度极为不利：在众院方面，众议长因韩国门事件希望否决整个对韩援助立法，众院军事委员会则直接质疑和反对撤军；在参院方面，参院对外关系委员会亚太小组委员会主席公开表示希望推迟撤军，而军事小组委员会主席则希望削减对韩军援数额。在众多负责外交事务的关键委员会中，仅有众院国际关系委员会主席扎布洛茨基对政府的要求表示支持，但卡特政府就其推动立法审批的能力表示怀疑。[注]“Senator Glenn’s Letter on Korean Withdrawals”,April 10,1978,National Security Affairs,Staff Material,Far East,Armacost-Chron File,Box 6,JCL.这样，面对没有关键国会领袖愿意牵头、支持立法的局面，卡特政府高层于2月初开始讨论在对韩设备转让法无法通过情况下，是否以及如何实施撤军计划的问题。

在对国会态度基本悲观的评定下，4月11日，国防部、国务院及国家安全委员会三部代表就韩国政策问题举行会晤。会议讨论相当激烈，而是否能在没有补偿措施前提下实施原定的撤军计划，成为会议争论的焦点。国务院、国防部和国家安全委员会东亚组的代表均强烈支持在国会行动前，率先推迟第一阶段撤军，而副国家安全顾问艾伦则抱怨由于本届政府已被贴上“拖延”的标签，因而不能延迟既定计划，因为这会影响总统信誉。布热津斯基显然也有此考虑。他表示虽然“他的亚洲专家均反对”，但撤军计划必须按期开展，可以延缓第一阶段的撤离进程，比如将首阶段撤离一个旅缩减为撤离一个营。[注]“Summary of April 11,1978 Meeting on Korea and China”,April 18,1978,Donated Historical Material,Zbigniew Brezinski Collection,Subjcet File,Box 36,JCL.会议没有达成一致意见，最终的决策留待卡特做出。

4月19日，布热津斯基向卡特提交关于撤军问题的备忘录，列举了各部门就该问题给出的政策建议。最终，卡特批准了布热津斯基支持的方案。[注]“Korean Troop Withdrawals”,April 19,1978,National Security Affairs,Brzezinski Material,Country File,Box 43,JCL.4月21日，白宫发布调整撤军计划的总统声明，宣称“考虑到国会当前拥挤的立法日程和其他与韩国相关的事务，国会目前可能不能就设备转让法开展行动”，鉴于无法获得既定的补偿授权，故美国将对撤军计划做出调整，即：在1978年底只撤离第二师的一个战斗营，而其余两个本应于今年撤离的战斗营的裁撤则推迟至1979年实施。[注]“Statement of the President”,April 21,1978,National Security Affairs,Brzezinski Material,Country File,Box 43,JCL.

从卡特撤军决策出台到该政策被迫调整的过程看，可以认为，国会拒绝审议政府要求的对韩设备转让法，是卡特政府撤军政策无法按期实施与被迫调整的关键影响因素。

四、对韩军备转让法的争论与妥协

卡特宣布延缓第一阶段的撤军计划，缓解了部分议员关于撤军过速推进，在韩国门气氛下不便为韩国立法投票，以及推迟撤军的愿望，因而在该政策宣布后，国会的气氛逐渐松缓。

参议院中，有关对韩设备转让的争议主要反映在1978年国际安全援助法的格伦修正案与珀西修正案上。5月1日，在参院审议1978年国际安全援助法时，格伦牵头提出修正案，建议参院提供卡特政府所要求的转让授权。在格伦修正案下，总统将每年向国会递交设备转让的详细报告，并于每次撤军前120天向国会汇报撤军的可行性。[注]“International Security Assistance Programs,Hearings before the Subcommittee on Foreign Assistance of the Committee on Foreign Relations,United States Senate”,May 1,1978,ProQuest Congressional.7月15日，在参院会议上，一直反对撤军政策的参议员珀西针对格伦的修正案，提出反对意见，要求参院表达“政府建议的撤军与美国国家安全与亚洲和平利益相违背”的态度。[注]“NSC Weekly Legislative Report”,July 15,1978,National Security Affairs,Staff Material,Press and Congressional Relations,Box 1,JCL.为促使设备转让法在参院顺利通过，卡特政府相继会晤参院领袖，要求加强在撤军问题上对民主党的控制，卡特亦亲自致信参院多数党领袖伯德，承诺政府认可格伦修正案提出的向国会报告的建议，希望伯德予以协助。[注]“Presidential Letter on Troop Withdrawals from the ROK”,July 18,1978,National Security Affairs,Staff Material,Far East,Platt-Chron File,Box 65,JCL.最终，在伯德的斡旋下，参院达成妥协，在批准对韩援助立法的同时，增加上述珀西修正案中，表达国会对撤军担忧的言辞。[注]“Congressional Record-Senate”,July 26,1978,ProQuest Congressional.

在众院，设备转让法的纷争主要围绕众院国际关系委员会与军事委员会的意见分歧展开。在卡特宣布延缓撤军后，5月2日，一直支持政府的众院国际关系委员会立即同意批准8亿对韩军备转让。与之相对，一直质疑、反对政府撤军的众院军事委员会也提出了自身要求。4月26日，鉴于卡特调整撤军的宣言，众院军事委员会调查小组委员会再次发布撤军报告，适度调整了之前反对撤军的立场，称：小组委员会虽认为撤军不符合最佳的国家利益，但如果能满足以下两个条件，小组委员会将不反对撤军与援助审批：1、分阶段审批对韩设备转让法，首先批准与首阶段撤离6000人相关的约9000万美元的补偿援助，其余援助随之后每阶段撤军再行审批；2、直到朝鲜半岛相关国家达成长期和平协议前，驻韩美军力量不得低于2.6万人。[注]“Review of the Policy Decision to Withdraw United States Ground Forces from Korea,Report of the Investigations Subcommittee of the Committee on Armed Services,House of Representatives”,April 26,1978,ProQuest Congressional.

4月27日，斯特拉顿在众院审议1979财年国防授权法时，提出了包含上述两项要求的修正案，该修正案一经提出，便遭到众院国际关系委员会主席扎布洛茨基的强烈反对。双方围绕设备援助法以及哪个委员会该负责此事的问题爆发激烈冲突。最终不得不要求众院规则委员会出面裁决。5月17日，众院规则委员会做出裁定，支持国际关系委员会的抗议，表示国防授权法考虑的是拨款而非驻军问题，因而斯特拉顿在此法上附加的修正案并不恰当。[注]“Weekly Legislative Report”,May 20,1978,National Security Affairs,Staff Material,Press and Congressional Relations,Box 1,JCL.7月底，在众院审议1978年国际安全援助法时，斯特拉顿再次提出上述修正案，进一步指出分阶段审批对韩设备转让，是希望未来国会能够“周期性的审议与限制政府政策”，其真正要求的是国会对撤军每阶段的审议权。[注]“Congressional Record”,July 31,1978,ProQuest Congressional.但该修正案仍被否决。

最终，参众两院经协调于1978年9月7日通过了1978年国际安全援助法的最终文本。其中，“为现代化韩国陆军提供特别安全援助项目”条款规定：在1982年12月31日前，授权总统无偿转让与将撤离的第二师相关的防卫武器及服务；国会认为，进一步撤军可能严重扰乱区域军事平衡，要求事前与国会协商；总统应在撤军的每阶段前120天，向国会递交一份关于撤军可行性的报告。报告应包括撤军对军事平衡影响的评估，以及进一步撤军对维持半岛军事遏制、半岛相关军事平衡的影响等内容。[注]“Congressional Record”,September 7,1978,ProQuest Congressional.

至此，国会内部有关对韩设备转让法的审批纷争告一段落。而通过要求卡特政府在之后每阶段的撤军决策前提供各类撤军可行性、半岛军力平衡的报告，95届国会成功获取了监督与审议卡特政府随后撤军政策的手段与影响力。95届国会对撤军政策积极参与，要求行使监察权的趋势在96届国会继续延续。在1979年初美国情报共同体判定朝鲜半岛军力平衡对朝鲜极为有利，且“直到1982年，即便在美国空、海、后勤支持下，韩国遏止朝鲜大规模突袭其北部的能力也是值得怀疑”的最新情报评估被泄露后，国会再次积极行动，通过听证、个人报告等方式质疑卡特决策。[注]“From Jim Thomson to Nick Platt”,March 23,1979,National Security Affairs,Staff Material,Far East,Platt- Chron File,Box 66,JCL.最终，迫于各方压力与情报评估有关朝韩军力对比长期有利于朝鲜的现实，卡特总统于1979年7月20日发表“关于撤离驻韩美军的声明”，宣布将撤军审议留待1981年进行，从而终结了卡特任期内的撤军动议。[注]“Announcement on Korean Troop Withdrawal Policy”,July 19,1979,National Security Affairs,Staff Material,Far East,Platt-Chron File,Box 67,JCL.

五、国会参与撤军政策的特点与形塑作用

在卡特撤军决策的实施过程中，95届国会广泛参与撤军政策合理性的辩论，并以审批对韩军备转让法为手段，制约并影响了卡特撤军计划的实施进度。在最终批准军备法时，国会通过在法案中附加卡特政府应在每阶段撤军前向国会提交撤军可行性、撤军对朝鲜半岛影响的报告的方式，在撤军问题上事实上构建了政府与国会事前协商的决策机制。在总结经验时，卡特政府官员也承认，这些举措“为国会对撤军计划提供了更多影响力”。[注]“Legislative Accomplishments of the 95th Congress”,October 17,1978,National Security Affairs,Brzezinski Material,Subject File,NSA 7,Box 14,JCL.

在有关卡特撤军政策的争论中，95届国会最为活跃的组织是斯特拉顿领导的众院军事委员会调查小组委员会。该小组委员会最先牵头邀请辛洛布将军听证，最先就政府撤军政策举行系列听证会，此举引发整个国会对卡特撤军政策合理性的广泛探讨；该小组委员会的调查与报告，有力论证了卡特撤军决策中各类不合理的决策方式与撤军为美国国家利益带来的利弊；在审批对韩援助法案时，斯特拉顿的小组委员会亦是对参与政府决策流程、分享总统外交权力最坚定与激进的诉求者。与之相对，这一时期，众院国际关系委员会对政府政策的依从倾向最为明显。值得一提的是，众院军事委员会，特别是军事调查小组委员会的活跃并非是局限于卡特撤军政策的单一现象，而是反映了20世纪70年代中期起，在国会参与外交事务中，众院更为主动地参与外交事务，且两院对外关系委员会地位相对衰落，军事委员会崛起并逐渐成为“国会中处理国防政策外交问题主角”的趋势。[注]周琪：《国会与美国外交政策》，第33页。

从总统与国会外交的广义视角看，在卡特政府撤离驻韩美军政策问题上，将95届国会与卡特政府作对比，可以发现95届国会在处理这一事件时的两个鲜明特点：其一，是95届国会的外交更具政治性。从前文梳理看，围绕撤军政策，95届国会主要探讨了三个维度的问题：1、撤军决策是否合理，是否将颠覆朝鲜半岛军力平衡，引发战争风险；2、韩国门调查进展是否应与审批对韩援助法相关联；3、撤军是否会使美国丧失对韩国人权状况的影响力。在这三个议题中，仅有一项根源于对美国国家安全利益的关怀，其余则更多反映的是议员的政治诉求。而95届国会之所以能在1977年末—1978年初阶段，就撤军、特别是推迟审批设备援助法达成一致意见，则正如卡特政府官员分析地那样，其“主要原因是韩国门事件”，而非议员对半岛战略地位、安全问题的考虑。[注]“Korea”,February 1,1978,White House Central File,Subject File,Countries,Box CO-41,JCL.随着1978年7月韩国门调查中最强硬的人物贾沃斯基辞职，众议长与韩国政府迅速就金东祚问题达成妥协，喧闹一时的韩国门调查逐渐平息。随后，对韩设备转让法便在国会顺利通过。95届国会在辨析外交利益时的政治偏向，与行政机构注重美国国家利益、朝鲜半岛战略地位等安全、战略偏向有所区别。

其二，是95届国会外交具有分散性与变动性的特点。从95届国会参与撤军政策的过程看，国会内部始终未能形成一个核心或主流领导集团，也没有始终如一的政策方针。与行政部门不同，国会主流态度的形成及变迁，主要由关键议员、委员会引导，并受热点事件影响，而其对政策的参与方式，则主要通过个体议员的发言、不同委员会的听证与调查、审议立法等形式开展。从文章梳理看，在撤军政策的不同时期，国会的主流意见及关注重点亦有所不同，相继经历了人权关怀、辛洛布将军事件与撤军合理性、韩国门事件与设备转让法的迁移。国会参与撤军政策的态度及手段的分散性，其关注重点的变动性，与卡特政府在决策时的总统决断性、机制完善性及政策坚持性形成鲜明的对比。

95届国会参与撤军政策的这些特点，一方面体现了美国宪法要求国会政治注重自由主义和多样性的宪政传统，但另一方面，也使得国会在处理撤军政策时存有“先天缺陷”。国会外交的分散性与变动性，使得95届国会在面对撤军问题时，难以像卡特政府那样迅速获取全面信息，开展有效研究并由总统做出政策决断。议员在考虑问题时的政治偏向，更进一步加剧意见纷争，阻碍国会决策效率。因而，在面对撤军议题时，国会的反应往往是被动与滞后的。在参与撤军政策时，国会更多地是对卡特政府业已制定的政策给出反应，试图在已有政策上进行调试，而非主动要求制定政策。这是95届国会在参与撤军政策时不能忽视的一个局限性。

正是由于国会参与外交事务存有这些局限性，因而在撤军问题上，与学界传统研究判断不同的是，95届国会的主流诉求并非执意反对卡特政府的撤军政策，力图通过各类手段夺取总统在该政策上的决策权，而是要求就撤军决策及其实施过程享有知情、监察与事前协商的权力。这点在国会批准的对韩设备转让法的最终文本中可以窥见。可以认为，95届国会关于卡特撤军政策的争论与对策，本质上是围绕分享而非夺取总统决策权展开的。

需要指出，95届国会参与卡特撤军政策时有关分享、监察政府决策权的要求，并非是局限于一时一事的单一现象，在20世纪70年代，国会所采取的诸如废止东京湾决议、颁布战争权力法、颁布预算与扣留拨款控制法及设立自身的情报委员会等被现今学界视为国会外交权力复兴的各类行动，其根本目的，也在于获取对政府政策的知情与监察权。这些行动，集中反映了美国国会对美国外交政策的形塑而非决策作用。

结 语

95届国会围绕卡特撤军政策展开的广泛讨论，以及国会对该政策施加的诸如知情、监察等立法限制，是美国国会于20世纪70年代起重新积极寻求外交权力的典型案例之一。美国国会在这一时期重新积极寻求介入外交事务，除受到越战反思与水门事件的直接影响外，其根源在于冷战的缓和与转型。20世纪70年代，中美关系解冻、美苏缓和及双方围绕限制核武器的协商，使美国国内关于国家安全的焦虑极大缓解。与政治学家们在分析国会与总统权力关系时所判定的：“在国家危急关头，权力则向以总统为代表的行政部门倾斜，而在和平时期，权力的编钟向国会摇摆”观点一致，美国国会权力在这一时期相应得到复兴，这种趋势一直延续至后冷战时代。[注]李庆四：《美国国会与美国对华政策》，第54页。从这个视角看，可以认为，冷战缓和带来的不仅是国际关系的变动，在对美国国内的影响方面，美国政治权力结构亦相应发生了一定程度的变化。这是传统研究冷战缓和时期美国对外政策、国际关系史的学者们需要特别注意的一个视角与问题。