农村土地征收中的“非正式激励”现象研究

祝立雄　张辛宁　方园

摘   要：从土地征收中非正式激励为研究对象，借鉴激励理论，进一步描述非正式激励的特征，解释其产生动因和基础，为全面认知非正式激励现象提供解释性的认知框架。研究方法：参与式观察、问卷调查、深度访谈法。研究结果：P村土地征收经历“道德激励主导-正式激励主导-正式激励效用衰减，非正式激励效用递增”的发展演变;非正式激励为征收方对被征收人的附加条件妥协，被征收人因征地合作收获“被限制的利益突破、被拖欠的利益回偿及非均衡的利益增补”三方面隐性收益。其形成动因来源于土地征收的原基础丧失、原激励失效及新需求倒逼，其次政策红利的基层分配权、征收执行的余量空间、村干部的社会话语及政策处理的隐性窗口期成为非正式激励得以实施的基础条件。非正式激励是征收方在政策框架下，合法合规、合情合理的柔性化行政行为，并作为问题解决的润滑剂伴随着土地征收全过程。

关键词：土地征收;激励理论;正式激励;非正式激励

中图分类号：F321.1 文献标志码：A 文章编号：1008-2697（2019）04-0010-06

一、引言

土地征收是城镇化发展的前置工作，是当前土地承包经营权人与乡镇政府矛盾冲突的焦点。随着利益诉求与补偿供给之间关系的不断调整，微观层面的土地征收行为逻辑亦在不断变化。《土地管理法》所描绘的“政府合理补偿、农民积极配合”的征收双方关系正经历着现实的挑战。在政府垄断的土地市场中，某一特定片区的征收补偿标准具有很强的政策刚性[1]。在补偿刚性“不可突破”的现实局限下，农民个体追求自身利益最大化的诉求，由单纯的“争价格”转向以“附加条件”的形式，通过与乡镇政府、村两委谈判，谋求自身利益的实现。乡镇政府、村两委在实现或正式允诺农户附加条件的前提下，才能获得农户对征地工作的配合。以制度化的补偿为内容的正式激励效用衰减，征收工作难度不断加大已成必然。在补偿标准不可突破和土地征收不可不为的双重压力下，“非正式激励”开始作为乡镇政府、村两委推进征收工作的重要措施。

非正式激励总体上实践丰富，但缺少理论层面的总结提升。为此，本文以浙江P村为实证对象，在以“激励主客体分析、激励因素、激励环境”为内容的激励机制分析基础上，重点聚焦“激励客体诉求是什么”和“激励主体如何实现激励”两个问题。通过深入的调研、观察、访谈开展对该现象的研究，并通过归纳的方法，剖析个案，总结机理特征。

二、概念界定与分析框架

（一）概念界定

激励指的是激发人的行为的心理过程，是通过对人的需求、动机和行为的研究，探讨如何采用高效、公平和简便的规则以促使人们按照特定的行为方式和围绕特定目标进行行动[2]。在个人主义增强的背景下，对“非正式”现象的研究日益增多，以“非正式制度”、“非正式组织”为代表。“非正式制度”是指在长期社会交往过程中逐步形成，并得到社会认可的约定成俗、共同恪守的行为准则[3];“非正式组织”是指以情感、兴趣、爱好和需要为基础，以满足个体的不同需要为纽带，没有正式文件规定的、自发形成的一种开放式的社会技术系统[4]。前者重“社会普遍认可”，后者重“自发开放”。

对“非正式激励”的研究则相对较少，唐啸在对中国环境政策执行的研究中，认为“非正式激励表现为中央政府和上级领导的意图和权威的传递”[5];吴向京认为企业管理中非正式激励是指“没有用规章制度正式规范和固化的激励”[6];任剑涛认为国家治理存在正式制度激励和非正式制度激励，非正式制度激励主要依靠人的道德感、社会习惯、传统与习俗，具有短期性、潜规则和体制外的特点[7]。

正式制度激励的设计往往是基于一般情形坐实的[8]，因此，尽管正式制度激励的效用是最大的，但在因应组织或社会情境变迁的灵活性上总略显滞后。非正式激励作为正式激励的补充，与正式激励相对应，可理解为：“除标准的征收补偿外的、没有用规章制度正式規范和固化的激励”。村民个体的“附加条件”需通过“非正式激励”才有可能得到满足;乡镇政府、村两委通过非正式激励才能推进征收工作，“非正式激励”事实上成为征收各方利益交换的额外渠道。

（二）分析框架

根据激励理论，激励机制包括激励主体、激励客体、激励目标、激励因素及激励环境五个部分。激励主体通过激励因素作用与激励客体，以满足激励客体的期望，实现激励目标。其中，激励环境是指激励主体实施激励因素所依托的客观环境，如经济环境、制度环境等[9]。激励理论中的期望模型认为：“人们对某项工作积极性的高低，取决于他对这种工作能满足其需要的程度及实现可能性大小的评价”[10]。激励机制的构成理论为非正式激励现象分析提供了的一般性的框架，期望理论解释了实现激励目标的核心机理。在此分析框架基础上，本文通过质性研究方法，分析激励机制的组成要素特征，为完整认知土地征收中非正式激励现象的提供基础。

三、研究方法与实证案例概况

（一）研究方法与数据来源

对P村非正式现象的研究，笔者采用参与式观察的方式，参与到P村土地征收工作小组中，经历征收工作从征收动员、意愿摸底、意愿汇总分析、政策处理方案讨论、入户洽谈各过程。以该土地征收项目涉及的349户村民为对象，发放调查问卷共349份，其中有效问卷为340份;此外，就征收工作中的情况访谈镇分管该工作副书记，村两委班子7位成员及20余位被征收农户。

（二）实证案例概况

P村属H镇的镇边村，有农户1715户，共2426人，耕地2050.2亩。2004年始，出于国道项目、集镇工业功能区项目、防洪提项目、新农村建设项目、省级特色小镇建设项目产生的用地需求，P村在其间共进行了6次土地征收，征收工作的激励方式呈阶段性特征：

1. 公共利益导向的道德激励期（2004-2007）

2004年6月，P村开展了320国道项目土地征收工作，从启动到征收结束，历时20天，按9000元/亩的标准补偿完成了380余亩土地征收。第一轮土地征收的顺利实施源于道德激励作用，国道项目被认为是符合公共利益的，受个人利益服从集体利益的道德观激励，村民纷纷响应政府号召，积极配合征地工作。

2. 制度激励绝对主导期（2007-2013）

至2007年Q市土地征收难度已明显增加，8月市政府实行“失地农民保险”政策，激励方式从“道德激励”转向以“失地险”为代表的制度激励。失地险政策较一般居民基本生活保险的优惠体现在直接享受政府1万元/人的财政补助、同样的费用折算能多的年限、一次性补缴款享受银行低息贷款等，受到了农户的普遍欢迎。在“货币补偿+社保补偿”的双向激励下，2009年防洪提项目、2010年工业功能区项目、2010新村建设项目征地工作得以顺利推进。

3. 制度激励衰变，非正式激励递增（2013至今）

至2013年，P村村民失地保险已做到“应保尽保”，而征地价格仍相对较低，原制度激励实效大大降低。同时，农民诉求发生转向，征地“附加条件”如建房审批、历史遗留问题处理等其他补偿等越来越成为农民核心诉求，征地难问题再次显现。在此情形下，乡镇政府、村两委不得不深入农户“做工作”，非正式激励行为递增。

四、非正式激励特征分析

（一）激励主客体分析

1. 激励主体

激励主体有乡镇政府和村两委两类。对乡镇政府而言，征收工作的顺利推进为项目顺利落地提供基础，而项目是吸引投资、拉动地方经济的重要抓手;对主管征收工作的乡镇干部来说，顺利征收不仅是其工作能力的体现，也是擢取政治资本的机会。“农村的工作必须依靠村干部来完成”[11]，村两委作为另一类激励主体，以乡镇政府代理人的身份为土地征收工作的执行者，也是乡镇政府和农户的中间方。对于村两委来说，征收工作即是政治任务也有经济动因。以P村为例，土地征收大大提高了村集体经济收入，以2000元/亩的提留款计算，该轮征收村集体收入近200万元。此外，乡镇政府通过专项工作经费补贴的方式对村干部进行奖励，大大提高了其工作积极性。

2. 激励客体诉求

激励客体主要为对土地拥有承包经营权的农户，根据意愿调查结果（见表1），对于补偿价格，P村农民普遍认为“片区综合价”的政策下并无上调的可能。征地诉求出现转移，首当其冲的是建房诉求，其次为外嫁女的失地保险指标，再次为各种各样村庄历史遗留问题的政策处理。

本文将农户诉求总结为三方面：寻求被限制的利益突破、寻求被拖欠的利益回偿和寻求非均衡的利益增补。

其一，“被限制的利益突破”。指在一定的政策条件下，按标准的筛选程序，原被排除在政策适用的范围内的村民个体要求“特事特办”，开各类“口子”以“挤进”的政策适用范围内，表现为“失地险的突破享受”及“建房的突破享受”两类。

失地险的突破享受：在P村村民失地险基本饱和的前提下，新一轮的土地征用带来了失地险指标大量盈余，与之相对应的是在指标不足的村庄失地险指标正以2万元的单价进行买卖。被征农户普遍要求将失地险指标“转”给其外嫁女，大量外嫁女开始着手回迁户口以进入政策适用范围，并表达出“不同意回迁，土地不征用”的强硬态度。

建房的突破享受：自2014年农村建房政策变更后，P村3年间未审批过一户异地新建住房，3年间建房需求的不断累积，至2017年的开放审批，最终形成了100余户总需求量与45户总供给量的供需失衡。被征收人普遍以土地为砝码，要求“先批房后征地”。

其二，“被拖欠的利益回偿”。指原得到允诺，由于种种原因未兑现的政治允诺，现实表征为三类：政策执行中的“允而未兑”、项目实施中的“占而未偿”和“应办未办”的行政事项。

政策执行中的“允而未兑”主要体现在“三改一拆”政策执行中，为顺利拆除各类违建同时缓解社会矛盾，作出的允诺未兑现。如某村民被拆除搭建建筑时，除100元/平方米的货币补偿外，承诺批准新村建房，而2015年农村建房政策变更后，由于其未满足建房资格，该允诺无法兌现，农户要求退还补偿款，复原被拆除的农房。项目实施中的“占而未偿”，2012年防洪提工程施工与村民的土地纠纷，双方对所占面积存在较大争议，一直搁置未处理。“应办未办”的行政事项，以2003年左右的建房户房产证办理，由于土管部门存档资料的遗失造成土地信息的无法核对确认，以不动产证代替房产证为说辞长期拖延。

其三，“非均衡的利益增补”。非均衡的利益增补主要是指农户对征地补偿方面的质疑，表现在对“应差未差”、“不均衡价格”的不满。

“应差未差”：即对高产地与抛荒地的相同补偿价格的不满。其认为：以2016年柑橘市场行情为例，P村的柑橘种植亩产达到了1.2万元，5年的土地产出即能达到征地补偿金水平，与抛荒地享受无差异的青苗补偿遭到了来自高产户的普遍抵制。

“不均衡价格”：农村中，村民间土地私自买卖的灰色现象普遍存在，H居民以8万元/亩的价格从使用权人手中“买”得土地，而目前的征地价格为6万元/亩。土地私相买卖价格高于政府统一征收的价格，造成了“该渠道获得的土地事实承包户不愿意征收”、“有意向买卖的土地原承包户不愿意征收”的情况。

（二）激励因素分析

农户诉求通过“谈条件”的方式表达，只有在允诺或兑现条件的前提下，才会同意征地，而激励因素或手段就是获取征地同意所运用的措施。本文将土地征收中的激励因素分为“人情型激励”、“允诺型”和“特事特办型”三类。

1. 人情激励

乡村社会聚族而居，在一地居住的人，相互间有着千丝万缕的联系，村干部一定程度上是其姓氏家族在村里的代言人。在这种熟人社会中进行征收动员，讲人情卖面子成为村干部做工作中运用最多的方式。P村干部在征收工作分解中，根据村庄严、王、朱、祝四大姓氏家族的聚居特征，村干部中一个祝姓、三个王姓、两个严姓和一个朱姓各自负责相应片区。从最终呈现出的效果上看，人情激励实效略低，首先土地作为农民最关键资本，以土地为筹码所表达的诉求是其核心诉求，往往不会因为“卖面子”而让步;其次，人情激励和允诺激励往往相互关联，即农户个体“卖”一个人情后，村干部通常作出用其他方式进行补偿的“还”人情允诺，只讲人情而无允诺的激励效力往往较弱。

2. 允诺激励

允诺除伴随人情激励而发生外，两委干部对于合法合规、合情合理，在其能力范围内，又无法当即兑现的诉求往往采取允诺的方式。根据允诺的内容可分为“程序性允诺”与“实体性允诺”，程序性允诺指在特定的期限内完成某项工作，实体性允诺指以实体形式表现出来的奖励。此外，允诺的效力一是取决于农民个体对允诺人信任度高低，二是允诺人的权威性，因此村两委主职干部往往是允诺的主体。总的来说，允诺激励所呈现出的效用也日渐式微，近年来涉农政策密集实施，难免产生纠纷与矛盾，大量“允而未兑”的事件一定程度上造成信用透支。

3. 特事特办激励

前两种激励方式本质上是给予一定的收益预期，而特事特办激励当即实现诉求，是效力最大的激励方式。特事特办是一种处理问题的方法，是对突发的、无法回避的问题，必须采取超越一般常规、较灵活的方式予以处理，是社会管理的需要，也是以人为本的体现[12]。其中，“特事”即为土地征收，征收的目的是服务项目;“特办”体现为“一切为土地征收工作让步”，在P村，具体表现在对被征收人的优先待遇、明贴暗补及重新启动涉及被征收人的、暂搁置的历史遗留问题处理。

其一，“优先待遇”。优先待遇是指被征收人在其他政策性指标分配中，较其他村民有更高的优先级，P村中表现在建房指标分配倾斜、低保户认定倾斜、入党资格倾斜。首先，在P村新村第三期建房指标分配上，在规划的65户农房中，有48个建房资格分配给了被征收户;其次，在低保户资格认定方面，同样情况优先分配给失地户享受;在入党资格审查、批准方面，优先吸收征收合作户。优先待遇作为保障失地户权益的措施，有其存在的合理性。

其二，“明贴暗补”。明贴是对征收存在的普遍纠纷、矛盾进行一定的损失补偿以缓和纠纷，以高产地和抛荒地的差异化补偿为代表。Q市片区综合价政策其已包含青苗补偿费，在解释无效的情况下，P村仍不得不对地上果树再次补偿。最终按果树树龄进行差异化补偿，高龄、中龄、低龄果树分别按150元/株、80元/株和30元/株进行补偿。

暗补是针对征收中存在的个别纠纷，有其客观合理性，而又易引发他人不满，以对高于征收价格“买”得土地的被征收人暗补和个别土地面积纠纷户暗补为表现。对于前者，补足其差价部分;对于后者，往往部分补偿，各做让步。

其三，“重启搁置”。重启搁置是指重新启动涉及被征收人的被搁置处理的历史遗留问题，具体表现在“应偿未偿”、“占而未偿”、“应办未办”三类问题。源于农村整治政策执行和项目占地的社会纠纷得以重新启动政策处理程序，历史遗留问题的妥善解决，促进被征收人切身利益的实现，大大促进了土地征收工作的推进。

（三）非正式激励的环境基础

非正式激励的环境基础有两层含义，一是促使征收方选择此方式的动因，二是保障此方式实行的基础。

1. 非正式激励选择动因：结构变动与需求倒逼

根据“推拉理论”，造成行为改变的原因无外乎原不利因素的推力和新有利因素的拉力，就非正式激励来说，产生的推力包括农民对乡镇政府政治信任弱化，即对征收是从“公共利益”出发的怀疑导致土地征收失去民意基础，工作难度增加;其次正式制度激励无法适应诉求的快速变动，激励效用降低，迫使征收者寻找新的激励方式。拉力主要为非正式激励在解决征地纠纷中起着润滑剂的效用。

第一，原基础丧失：农民对乡镇政府政治信任的弱化。政治信任是公民个体或群体对政治行为者、政府、政党、政治制度和政治系统的一种心理和态度[13]。根据实地调查，P村村民对乡镇政府政治信任的弱化主要在于“应兑未兑”的政治承诺和历史遗留问题的长期搁置，如原征收的土地未按当初规划实施，原承诺能带来巨大经济效益的项目流为房地产项目等事件引发群众对政府征地用于“公共利益”的普遍质疑。此外，一些赔偿纠纷、工作过失等也在不断损害者政府公信力。导致群众不断握紧手中的“砝码”，在切身享受到实实在在的“优惠”后才让步，大大提高了政策的施行成本。

第二，原激励失效：正式制度激励无法适应诉求的快速变动。正式制度激励，即土地征收补偿政策，通过制度化的方式确定土地征收补偿标准，P村正式制度激励的效力从2013年开始衰减。正式制度激励是基于一般情形坐实的，随着个体诉求不断多样化，正式制度激励有限的经济补偿无法覆盖、替代被征收人的其他诉求。在农民收入增长迅速的当下，因土地征收所获的经济补偿对农民来说已经不再是“巨款”，征收的经济动因衰减;反之，农民更愿意为其他关乎其切身需求的事务埋单，如建房审批、历史遗留问题处理。其源于农民个体的特征化诉求难以用正式激励进行一般化、普适性的方式处理，必须深入农民内部，就各自的诉求进行具体协商、甄别与再平衡。

第三，新需求倒逼：项目急就章背景下乡鎮政府的被动妥协。项目作为吸引投资、拉动经济增长的重要方式，对乡镇政府的意义重大，“大干快上”成为各级政府抓项目落实的基调。以H镇的省级特色小镇创建为例，创建总时限为5年，省发改部门以投资量进行考核，以5年共完成50亿元的总投资为门槛。土地征收作为政府招商引资的前置工作，面临着巨大的时间压力，“一切为土地征收让路”成为一定时间段内的主导思想。对H镇政府来说，时间成为了最宝贵的要素，“一刻也耽搁不起”成为征收方的共识。在此情形下，H镇政府、村两委对被征收人的所提条件“能满足尽量满足”。

2. 非正式激励可实施的制度机制、社会规则双基础

保障非正式激励实现的基础在于乡镇政府和村两委能在多大程度上调动社会资源，其来源于两个方面，一是合理的制度机制，二是乡村社会内在规则。

合理的制度机制表现为：政策红利的基层分配权、征收执行的余量安排和政策处理的隐性窗口期，其在一定程度上放开了村两委的“手脚”，为其与农户的协商谈判创造空间。社会内在规则表现为乡土人情社会中的“关系规则”，通过“欠人情”或“卖面子”的方式，使农户在征地中“搁置”诉求，并在日后的社会事务中主动“还人情”以弥补其征地损失。