跨境电商零售进口监管的现状、问题及完善路径

李华

摘 要：近年来我国跨境电商零售进口交易额逐年增长，成为我国传统贸易的重要补充，对我国贸易格局、国内就业甚至对全球贸易新格局有重要影响。然而，跨境电商零售进口因其具有匿名性、无纸化、即时性等特点，同时受到进口商品数量大、品类多、商品性质难以确认等因素影响，存在诸多监管隐患。在普惠贸易趋势下，面对跨境电商零售进口监管困境，我国需要改变监管区分方式，按货物价值区分监管方式;放宽市场准入门槛，取消交易限额;建立跨境电商零售进口负面清单目录;引入PPP模式完善监管模式;加强国际联合执法合作。

关键词： 跨境电商;零售进口;监管;消费

近年来我国跨境电商零售进口发展迅速，成为传统贸易的重要补充，对内可以推动供给侧改革，优化产业结构;对外可以改善进口结构，缓解国际收支平衡。在2018年的政府工作报告中，将跨境电商发展定义为“坚持对外开放的基本国策”的内容之一。跨境电商零售进口发展迅猛，但我国目前跨境电商零售进口监管体系仍然处于过渡期和探索期，制度下商品市场准入、通关便利性、赋税等监管制度无法适应跨境电商零售进口的蓬勃发展，因此对跨境电商零售进口监管体系改革提出了新的要求。

一、相关研究文献评述

近些年来，随着信息技术的快速发展，电子商务已经成为经济流通和运行的重要形态。跨境电商依托的是互联网等信息技术，网络的虚拟性与交易双方的“不在场”，使得其在运行中存在着一定的风险。因此，加强对跨境电子商务交易过程的监管是必要的。就学界研究看，关于跨境电子商务监管问题已有大量的学术成果。

就国内研究而言，跨境电子商务零售进口的监管主要是集中在技术、政策、制度等几个层面。就技术层面，因跨境电商主要依托于计算机和互联网技术，不同的经营模式，如B2C、C2C的差异，对监管手段的技术需求是不同的。就政策层面而言，税收政策对于监管方式与过程也有较大的影响，税收监管本就是跨境电商监管的一个重要领域，交易过程的征税方式差异会影响监管过程的方式选择。就监管制度层面而言，跨境电商的零售进口业务会受制于我国的贸易自由度，通关效率的高低以及通关方式的不同，对监管的要求也是不同的。因此，加强跨境电子商务零售进口的监管，需要从立法、技术、政策等层面加以完善。

随着中国跨境电商在全球零售市场上的突出表现，关于跨境电商进口的监管问题也引起了外国学者的关注。就技术层面而言，通过计算机和互联网技术来完善贸易供应链，构建单一的跨境电子商务交易窗口是完善其监管的基本方式。从制度层面上看，以阿里巴巴公司天猫国际为代表的跨境电子商务模式正在客观上推动中国跨境电子商务监管体系的不断完善。

综观国内外学者跨境电商零售进口监管的研究，一方面肯定了中国跨境点上零售进口模式、技术与制度的作用，同时也发现了中国在跨境电商零售进口监管过程中存在的种种问题，部分学者提出了各自的解决办法，但未能就监管技术、制度、政策等三个方面进行融合。因此，从技术、政策和制度融合方面完善中国跨境电商零售进口监管是十分必要的，也是值得研究的学术问题。

二、跨境电商零售进口的发展与监管现状

（一）跨境电商零售进口的发展现状

1.跨境电商零售进口交易额增长迅猛。近些年来，我国跨境电商发展迅猛，截至到2019年第一季度，进口交易额达到了18531.11亿元，与2016年相比，增加了6531亿元。跨境电商进口额的增长速度远远超出了传统贸易进口的增长速度，已经成为我国贸易进口的重要组成部分。我国跨境电商进口额的增长离不开跨境点上零售进口的迅猛发展，截至到2019年第一季度，跨境电商零售进口交易额达到了6413.56亿元，与2016年相比，大约增加了一倍。

2.B2C和C2C在跨境电商进口中的市场份额日渐增加。过去几年来，我国跨境电商进口还是以B2B进口模式为主导。但是随着跨进电商零售进口的迅猛发展，B2C及C2C的比重越来越大，从2018年之后B2C和C2C占到整个跨境电商进口份额的61.3%。

3.跨境网购用户规模持续上升。得益于移动工具的普及、跨境电商平台的完善、互联网信息技术发展及物流系统的升级等要素，截至到2019年6月，我国跨境电商零售进口用户规模为8850万人，预计2019年跨境电商零售进口用户规模将会突破1亿人次，逐步成为跨境电商的主要消费群体。

4.跨境电商零售进口结构日渐集中。中國消费者对购买海外商品抱有一些固定性的偏好，其中服饰鞋包的比例高达35%，其次是奶粉，占21%，化妆品消费紧随其后，占比达到18.5%。奢侈品等因价格高昂等原因，交易额相对较少。

5.跨境电商零售进口平台呈现集中化态势。我国跨境电商零售进口平台可分成3个梯次，第一梯队以网易考拉海购（占比21.4%）、天猫国际（占比17.7%）、唯品国际（占比16.1%）以及京东全球购（占比15.2%）为代表，占跨境电商零售进口总额的70.4%。第一梯队平台都是规模较大的电商平台下针对跨境电商进口的分平台，这表明跨境电商零售进口平台存在寡头垄断。第二梯队以聚美极速免税店（占比13.6%）、小红书（占比6.4%）以及洋码头（占比5.3%），这些多为综合性电商平台。第三梯队代表平台有蜜芽、宝宝树（母婴类平台）等电商平台，占比 4.3%，他们多为专业性电商平台。可见，跨境电商零售进口平台呈现集中化态势。

（二）跨境电商零售进口监管现状

1.监管内容较为全面。在跨境电商零售进口种类方面，财政部等11部门2018年联合发布了《跨境电子商务零售进口商品清单（2018年版》，涵盖了食品、化妆品、非处方药品、母婴用品、家用电器、衣物、塑料用品等在内的1321个8位税号的商品，基本上满足了国内消费者对海外产品的需求。该版清单公布后，《财政部等11个部门关于公布跨境电子商务零售进口商品清单的公告（2016年第40号）》和《财政部等13个部门关于公布跨境电子商务零售进口商品清单（第二批）的公告（2016年第47号）》所附的两批清单同时废止。在跨境电商零售进口金额方面，根据2015年国家外汇管理局的规定，跨境电商零售进口的个人单次购买金额上限为5万美元;在跨境电商零售进口对试点市场的冲击方面，监管部门严防监管漏洞，避免试点市场受到价格与税收体系方面的冲击。

2.监管税收政策较为灵活。2016年3月，财政部发布了《关于跨境电子商务零售进口税收政策的通知》（以下简称“税收新政”），新政自2018年4月8号开始实施，新政规定跨境电商零售进口交易单次限额以及年限额，同时在限额内外的税率做了相关安排。从2019年1月1日之后，将进一步提高享受税收优惠政策的商品限额上限，扩大清单范围。跨境电商零售进口税收政策实施代表着我国跨境电商零售进口行业正在面临转型升级，同时对跨境电商零售进口企业也是一个优胜劣汰的过程。

3.监管方式比较多样。我国跨境电商零售进口监管主要分为直购进口监管和网购保税进口监管两种。直购进口是指个人通过跨境电商进行网购，商品通过快递等渠道进境的进口模式。个人需进行网上申报和计税，通过电商服务平台和通关管理系统实现交易，海关将交付信息、支付信息、物流信息与申报信息进行比对，按照货物征税，按个人物品监管，并纳入海关统计。网购保税进口指电商企业将跨境商品以货物申报进入海关特殊监管区域或保税场所，根据境内个人消费者的网购要求，逐批发货。跨境电子商务零售进口商品清单中商品免于向海关提交许可证件;直购商品按照个人物品监管要求执行，网购保税商品“一线”进区时需按货物监管要求执行，“二线”出区时参照个人物品监管要求执行。依法需要执行首次进口许可批件、注册或备案要求的化妆品、婴幼儿配方奶粉、药品、医疗器械、特殊食品（包括保健食品、特殊医学用途配方食品等）等，按照国家相关法律法规的规定执行。

4.监管流程日渐完善。海关监管经过多年发展，逐步形成了两种基本监管流程，一是“一线”进境监管，二是标准无纸化监管。“一线”进境监管指对跨境电商进口产品进入海关特殊监管区域内的监管，主要是“报关单审核—专业审单—现场接审单—实货查验”。“二线”出区时按照海关总署发布的《关于跨境电子商务零售进出口商品有关监管事宜的公告》要求执行，进而明确了不同市场主体在交易流程中的责任。

三、跨境电商零售进口监管存在的问题

（一）监管政策不够稳定，监管责任分担存在问题

2016年“税收新政”中要求对跨境电商零售进口商品按照“货物”来征收关税、增值税和消费税等。同年5月，海关总署发布通知，从即日起到2017年5月11日的1年过渡期内，在10个试点城市继续按照税收新政实施之前的监管要求进行监管，之后这一政策延续到2018年底。2018年11月28日商务部、发改委、财政部、税务总局、海关总署、市场监督总局联合发布了《关于完善跨境电子商务零售进口监管有关工作的通知》（下称《监管通知》），明确了从2019年1月1日起，跨境电商零售进口商品定义为“个人物品”，不再按照一般贸易来监管。从国家监管政策的演变看，尽管2018年《电子商务法》已经实施，但对跨境电商零售进口的监管政策仍未法定化，部门的规范性文件在这个过程发挥主导作用，使得监管政策不够稳定。此外，《监管通知》尽管明确了各个主体的责任，包括跨境电商企业、跨境电商平台、消费者及政府部门。然而该监管政策要求平台和卖家承担更多的责任，但是平台对于品质、安全等责任尚可以控制，但对重大质量事故、侵权的追溯责任、违禁品销售等是难以控制，从某种意义上看，加重了平台的责任，反而无益于监管体系的完善。

（二）小单化、高频次交易，监管成本高

跨境电商零售进口有广阔的发展潜力，同时消费者购买倾向也尤为强烈。以2018年中国全民狂欢的“双11”购物节为例，中国海关当天共处理报关跨境电商零售进口产品有2850万件，平均每秒大约293件，仅天猫国际当天的营业额就达到了742.31亿元，可以说跨境电商零售进口监管的“读秒时代”。这些狂欢购物节使得订单爆炸式涌入海关，对海关监管效率等是巨大的挑战。跨境电商零售进口频次高，批量小，品类多，在这种小单化、碎片化的进口模式下，如果按照手续复杂、耗时长且费用高的传统检验模式，则将产生高昂的监管成本，难以兼顾贸易便利和贸易安全。

（三）通关环节多龙治水，协同性不足

我国跨境电商零售进口监管制度目前处于探索期，目前监管没有突破对一般货物监管的大框架，成为制約跨境电商零售进口的突出因素。在通关关节，存在多龙治水的情况，税务、质检、海关等部门有各自的监管方式，即便是在相同流程上也存在着不同的监管手段。加上跨境电商所经营的商品大多是海外商场或是卖场中的扫货，部分商品无法拿到正规的产地证明和质检报告单。在通关过程中，各个监管部门对产品的手续材料要求不一样，而部分无法提供材料的商品通关时间较长，影响了交易的效率。此外，由于目前跨境电商零售监管处于试点阶段，特别是通关单制度执行以来，各地对通关单内容的要求不同，致使消费者、商家、跨境电商平台无所适从，部分地区的通关量出现了较大幅度的下降。

（四）贸易便利和贸易安全难以兼顾

1.碎片化、小单化的贸易容易引致走私违法风险。主要表现在以下两个方面：其一， 有的市场主体通过拼箱或者拆单（借跨境电商渠道“化整为零”）走私的手段偷税逃税。其二，存在伪报、虚报及瞒报商品信息等问题，而虚拟化交易给海关税收取证增加了困难。

2.跨境电商零售进口可能产生侵犯知识产权的风险。进口环节的知识产权侵权案件显为增长趋势。2018年进口环节的知识产权侵权案件比2017年在数量上增长15.59%，在价值上增长124.84%。因此我国跨境电商零售进口面临的知识产权风险问题严重。根据2019年3月海关总署发布的《2018 年中国海关知识产权保护状况》表明，2018年海关查获的侵权商品主要是以消费品为主，商品种类主要有箱包、手表、服装、鞋帽、烟酒等产品。相比2017年，涉及侵权的原料药、化肥类商品数量有大幅增加。

四、跨境电商零售进口监管的完善路径

（一）改变监管区分方式，按货物价值区分监管方式

如前所述，我国在“一般货物”和“个人物品”进口的监管模式、通关流程、税收制度方面有所差异。基于我国跨境电商监管现状而言，海关对企业的小单进出口通常是按一般贸易监管，比如海关的“9610”的出口监管模式就是将小单的出口贸易“分送集报”，即接近于一般贸易进行监管，将小单出口进行发货备案，最后形成大报关单并按“一般贸易”申报。“税收新政”的本意也是将跨境电商零售进口的保税备货按一般贸易实施监管。但政策实施之后，消费者及行业的反应比较大，在一定程度上影响了贸易的便利性。不难看出，我国监管主体对跨境电商零售进口的监管徘徊在“一般贸易”和“个人行邮”之间。然而普惠贸易下，以货物和个人物品区别监管的方式逐渐行不通，联合国在电商报告中提出低值货物免税（De Minimis Threshold）的监管措施对于低值货物完全免税，低值货物的界限定在800美元，欧洲在150欧元以下进口免增值税，这种区分监管的方式值得我国借鉴，自然人和法人一样有申请报关资质，采取低值货物和高值货物区别监管的方式。

（二）放宽市场准入门槛，取消交易限额

在目前跨境电商零售进口监管方面，进口主体首先需要获得进口资质即进口“通关单”， 而通关单获取需要一些复杂的流程、手续，也需要更加严格的检查和检疫程序，这些措施对进口市场设置了较高的进入门槛，将进口限制在一些特定能力的市场主体，使得普通的进口主体或自然人很难直接进入进口市场。同时，在“监管通知”的规定中，对跨境电商零售进口个人消费者的购买上限有所提升，单笔由2000元提升到5000元，年消费额从2万元提升到2.6万元。尽管如此，也难以阻止部分个人消费者“借用”甚至“盗取”额度的做法，这个限额在一定程度上让很多消费者扰乱了正常的跨境电商零售进口秩序。政府对跨境电商零售进口的限制金额做法，虽然初衷是使跨境电商零售进口税收制度与一般货物进口统一，保障消费者的大部分需求，在实际执行很难实际掌控“借用”或“盗取”额度。因此，目前跨境电商零售进口急需放宽进口主体的准入门槛，使得自然人有资格获得进口资质，同时取消个体消费者跨境电商零售进口税收优惠单次和年总限额，激活跨境电商零售进口市场主体的活力。

（三）建立跨境电商零售进口负面清单目录

“负面清单”最先开始运用在投资领域方面，贸易国双方签订投资协议，将不能投资的领域作为“负面清单”单独列出来，负面清单包括“禁止类”、“限制类”等条目。在跨境电商零售进口中，随着居民生活水平的提高和我国外贸的不断发展，“正面清单”将不能满足消费者的需求，因此我们可以借鉴投资领域的“负面清单”制度，凡是不属于“负面清单”中的条目均是可以零售进口的。

“负面清单”管理代替“正面清单”管理实施方面，海关可以列出管制或者禁止的表单，对在表单内涉及到的跨境电商企业进行统一管理，海关和检疫机构通过对接实现信息共享，对订单和运单点的信息进行统一跟踪，并对关键流程实施管控，以方便对监管主体实施检疫、税收查验等，相关的制度模式可以借鉴上海自贸区“负面清单”的做法。遵照海关等相关监管主体的政策法规，将管制或禁止商品品类纳入“负面清单”中。

（四）引入PPP模式，完善监管方式

PPP（Public-Private-Partnership）是公私合作模式，该模式鼓励私人企业、民营资本和政府的三方合作。在PPP模式下，各方主体之间是伙伴关系，利益共享且风险共担。将PPP引入跨境电商零售进口贸易监管中即表示政府与跨境电商零售进口相关主体合作，政府与跨境电商、物流公司等可以通过合同建立契约关系，比如监管部门与跨境电商平台、物流平台等相关平台合作，使得监管部门能够及时获取商品信息，在交易主体、监管主体和消费者之间实现信息共享，由此可以大大提升监管的效率。

鉴于平台对于贸易的一手数据更加了解，平台可以把分类贸易数据给相关监管机构。同时政府可以利用外贸综合服务平台分解一些政府职能，比如单据申报等。通过外贸服务平台进行信息化管理，跨境电商平台可以与海关、税务、质检等系统连接，从而提高工作效率，加快通关速度，提高通关效率。

另外，物流在跨境电商零售进口的作用越来越大，甚至成为决定跨境电商零售进口成败的决定因素。政府可以在物流领域和物流快递公司合作，加大投入建设物流基础设施，使物流系统在跨境电商零售进口的发展中发挥更大作用。

（五）加强国际合作，适度联合执法

跨境电商零售进口的发展涉及到不同国家之间电商平台、物流系统、信息系统，因此， 要更好的推动我国跨境电商零售进口发展，需要加强与商品出口国家之间的合作，特别是与这些国家海关之间的合作。2017年9月，中国海关与金砖国家海关签订《金砖国家海关合作战略框架》，明确金砖国家海关之间进行跨境电商进出口监管合作，在跨境电商零售进口的监管方面，要求建立建立数字海关，加强信息的共享和交流并实施《金砖国家单一窗口合作》，在进口通关流程上做到无缝连接，加快通关速度，推动贸易便利化发展。此外，中国海关还应该和贸易伙伴国在跨境电商零售进口领域开展联合执法，一方面有利于提高跨境电商通关效率，另一方面有利于风险的防控，兼顾贸易便利和贸易安全。

五、结论

近年來我国跨境电商零售进口交易额激增，在我国外贸格局中的作用越来越重要。宏观层面，B2C在进口电商市场中所占的比重越来越大，跨境电商零售进口商品来源国日益广泛;行业层面，跨境电商零售进口用户规模持续增长，跨境电商零售进口平台呈现集中化态势。

目前，我国跨境电商零售进口正处于过渡期阶段，过渡期阶段将持续到2019年，政策延长利好跨境电商零售进口的发展，有利于国内企业根据国内外形势变化，对内部机制进行调整。但跨境电商零售进口的监管仍然存在诸多问题。商品性质难以界定，监管方式面临瓶颈;小单化、高频次交易，监管成本高;通关环节问题突出;兼顾贸易便利和贸易安全愈发困难;境外消费、私人代购，国外网站消费等带来贸易统计困难。

面对跨境电商零售进口监管体制的不足，我国改变监管区分方式，按货物价值区分监管方式;放宽市场准入门槛，取消交易限额;建立跨境电商零售进口负面清单目录;引入PPP模式完善监管方式;加强国际合作，适度联合执法。

跨境电商零售进口监管体制的完善，对内将推动我国消费升级，满足消费者对国际商品的需求，优化国内产业结构，促进物流、仓储、电子商务等相关产业发展，增加就业;对外能够为全球跨境电商提供了范例，有助于形成良好的全球电商生态布局。

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