试论《中华人民共和国史志法》立法的必要性

林忠玉

（福建省地方志编纂委员会，福建 福州 350003）

2006年国务院颁发《地方志工作条例》（以下简称“条例”），之后各省、自治区、直辖市及设区市陆续跟进出台相关实施办法，至此地方志事业发展进入一个新阶段，并频结硕果。地方志工作实现从出版一本书，变成一项为党立言的长久事业；从履行一本资料文献出版职责，变成一类综合性法定行政职责；地方历史工作逐步规范并纳入地方志工作范畴；方志资源的开发利用在现代信息传播技术的推动下得到极大丰富和拓展，实现了质的飞跃。《条例》实施十多年来，地方志事业发展到了一个崭新的历史阶段，地方志及其成果的社会影响不断提高。但是，依法治志要进一步得到保障和落实，地方志事业要进一步发展和发挥作用，急需《中华人民共和国史志法》尽快立法并实施。

一、依法治志下地方志事业逐渐走到服务国家发展和建设的舞台中央

2015年8月，国务院办公厅印发了《全国地方志事业发展规划纲要（2015—2020年）》（以下简称《规划纲要》），明确了2015—2020年全国地方志事业发展的总体目标，提出了全面完成第二轮修志规划任务、大力推进综合年鉴工作等十一项主要任务，是国家对全国地方志事业发展的顶层设计。2016年3月，国家“十三五”规划正式发布，明确提出“加强修史修志”。这是首次在国民经济和社会发展五年规划中写明“加强修史修志”的内容，明确将地方志事业作为国家战略实施在文化领域不可或缺的重要一环，纳入“四个全面”战略布局①中国地方志指导小组办公室规划处.《全国地方志事业发展规划纲要（2015—2020年）》颁行一周年取得重大成绩［A］.中国方志网，2016-09-05.。在有法可依的条件下，地方志事业势必取得长足发展。

《条例》实施后，全国地方志系统成果丰硕。据不完全统计，截至2016年底，全国地方志系统已建成1个国家级地方志网站、27个省级地方志网站、1000余个市县级网站，还有百亿级的地情数字化资料蕴含其中；拥有7000多部省市县三级地方志书，2万多部行业志、部门志、军事志、武警志、专题志、乡镇村志。省、市、县三级综合年鉴全部开编，已编纂出版32种800余部省级综合年鉴，338种近5000部地市级综合年鉴，2300多种1万多部县区级综合年鉴，各类专业年鉴近3000种，以及大量的地情文献资料①李培林. 全面推进地方志事业转型升级——在第一次全国地方志工作经验交流会暨2017年全国地方志机构主任工作会议上的讲话［J］.中国地方志，2017（1）.。

《条例》实施后，中国地方志指导小组及其办公室（以下简称“中指组”和“中指办”）面向国家和经济社会发展着力顶层设计和地方志资源开发，依法治志在国家层面成效显著。2016年12月，李培林在第一次全国地方志工作经验交流会上提出“地方志工作要向志、鉴、库、馆、网、用、会、刊、研、史‘十业并举’转型”②李培林. 全面推进地方志事业转型升级——在第一次全国地方志工作经验交流会暨2017年全国地方志机构主任工作会议上的讲话［J］.中国地方志，2017（1）.，明确指出了现在和未来地方志事业的发展方向和行政职责所在。在国家层面，中指组和中指办在全力推进全国两全目标之外，主要在地方志工作开展和规范上制定了众多顶层设计方案，为地方志事业的全面发展作好规划和原则性指导，出台了《全国年鉴事业发展规划（2016—2020年）》《全国地方志信息化发展规划（2016—2020年）》《关于加强全国地方志科研工作的意见》《地方综合年鉴编纂出版规定》等规划和规范性文件。中指组和中指办根据《规划纲要》明确的主要任务，注重和强化顶层设计，推出包括民族地区与经济欠发达地区志书出版资助工程、中国志书精品工程、中国年鉴精品工程、中国名镇志文化工程、中国名村志文化工程、全国地方志“一体两翼”用志工程、全国信息方志与数字方志建设工程、方志馆研究建设及全国地方志专业出版基地建设工程、中国地方志学科建设与人才队伍建设工程、方志文化走向世界工程等全国地方志“十大工程”。“十大工程”实施两年多以来，各项工程均稳步推进，并取得明显成果。特别是在利用现代信息传播技术开发和利用地方志资源上，中指组和中指办以国家利益为导向，以经济社会发展为中心，以服务人民为宗旨，开创中国影像方志、中国名镇志、中国名村志文化工程、“一体两翼”用志工程等创新之举，高度契合习近平总书记在党的十九大报告中提出的“推动中华优秀传统文化创造性转化、创新性发展”，是传统方志文化创造性发展的最直接表现，是地方志工作和成果融入现实和社会主流的积极尝试。

2017年12月，冀祥德在首届中国地情论坛、首届全国名村论坛讲话时指出：“中国地方志‘一体两翼’工程是中国地方志指导小组及其办公室在充分调研的基础上，在开发利用地方志资源方面做出的顶层设计，符合地方志事业的发展要求，是创新之举。实现既梳理地方志事业发展脉络，引领发展方向，拓展方志功能；更充分开发和利用方志资源‘走出去’，直接投身国家建设大舞台，服务经济建设和文化宣传。”③冀祥德在首届中国地情论坛、首届全国名村论坛的讲话［A］.中国方志网，2017-12-29.

《条例》及《规划纲要》实施后，地方各级政府特别是省级政府及时出台配套政策和规定，依法治志得到有序和稳步推进。2006年《条例》颁布后，20多个省、自治区、直辖市陆续出台相应实施办法，使得地方志工作第一次从国家和省级层面有了明确的行政法规保障。10多年来，全国上下普遍形成了依法治志的工作模式，各级政府和地方志机构已经认识到开展地方志工作是法律和国家的要求，是各级政府必须承担和完成的行政职责。当前全国地方志事业正处于全面推进和完成两全目标的关键阶段，国务院办公厅颁布的《规划纲要》正在各地得到较好执行，省、市、县三级地方政府都十分重视地方志工作，二轮修志和三级综合年鉴开编工作成为必须完成的行政职责。部分地方政府已将两全目标列入“十三五”规划或政府年度重点工作内容，特别是在年鉴编纂领域体现得更为明显。据中指办不完全统计，截至2018年3月，省级地方志机构出台有关地方综合年鉴的地方性文件51份。各地政府和地方志机构积极主动制定各类规范性文件，做到有法可依、有法必依。总之，《条例》颁布13年和《规划纲要》实施3年来，地方志机构实现在法律框架下依法修志和依法治志，地方志事业实现了有法可依、有法必依的发展格局。

二、从《条例》到《中华人民共和国史志法》是地方志事业发展的历史必然选择

作为中华人民共和国成立以来地方志工作的第一部行政法规，《条例》因其制定的历史阶段和功能定位的局限，制约着地方志事业的进一步发展。2018年4月，中指组秘书长冀祥德指出：“在中国特色社会主义进入新时代以后，随着党和国家各项改革的深入推进，地方志事业面临新的机遇和挑战，《条例》作为一部行政法规，已经不能适应依法治国、依法治志的要求。基于地方志事业转型升级的现实需要，从助力中华民族伟大复兴，推动社会主义文化强国建设，维护国家安全，反对历史虚无主义，为党和国家管好史志的高度出发，迫切需要制订一部《中华人民共和国史志法》，把为党立言、为国存史、为民修志依法落到实处，为地方志事业发展提供坚强的法律保障。”①冀祥德.在全国地方志系统行政管理干部培训班暨福建方志与地情文献人才培养专修班开班式上的讲话［A］.2018-04-19.

法律是由全国人大及其常委会制定和通过的规范性文件，其效力仅次于宪法。从一般意义上来说，中国法律可以分为宪法及宪法相关法、民商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法七大类。《中华人民共和国史志法》应该属于行政法。行政法是指行政主体在行使行政职权和接受行政法制监督过程中而与行政相对人、行政法制监督主体之间发生的各种关系，以及行政主体内部发生的各种关系的法律的总称。是包含行政权力设定和授予、行政权力行使和监督行政权力，以及对违法行使行政权力产生的后果救济的法律②刑亮.行政法学［M］.北京：中共中央党校出版社，2016:7.。行政法规是以国务院名义制定和颁布的，国务院为领导和管理国家各项行政工作，根据宪法和法律，并且按照《行政法规制定程序条例》的规定而制定的政治、经济、教育、科技、文化、外事、劳动、工商等各类法规的总称，其表现形式为“条例”“规定”“办法”，效力上低于法律，从属于法律和宪法③刑亮.行政法学［M］.北京：中共中央党校出版社，2016:10.。

《中华人民共和国史志法》在主体内容上应该包含志鉴编纂、方志馆建设、地方史编写和方志资源开发利用等地方志事业主体方面的权利设定和权限规范，地方志工作行政权力的行使和监督，地方志工作行政相对人、行政法制监督主体之间发生的各种关系，以及地方志机构行政主体内部的各种关系。首先，要突出地方志事业的范畴和可能拓展的范围，特别是新增的地方史编写和方志资源开发利用，为未来地方志事业范畴的拓展和发展提供足够的容纳范围。其次，要强化对各级政府组成部门等地方志工作中的次主体和社会组织、公民等地方志工作行政相对人的约束、监督和处罚，树立“为党立言、为国存史、为民修志”的权威。再次，将地方志工作纳入国民经济和社会发展规划、各级政府工作任务之中，做到认识到位、领导到位、机构到位、编制到位、经费到位、设施到位、规划到位、工作到位的“一纳入，八到位”，明确写入《中华人民共和国史志法》，在法律上保障和强化地方志机构的行政地位，明晰法律要求。

三、信息传播技术下地方志事业的发展需要完备的法律支撑和保障

移动互联时代的信息传播模式和公众接受信息的方式已经发生了根本性变化，传统专题式、沉浸式深阅读正为浏览式、“碎”“浅”“漫”式即时阅读和直观接受模式所取代。2018年4月，习近平总书记在给福州举办的首届数字中国建设峰会发来的贺信中指出：“当今世界，信息技术创新日新月异，数字化、网络化、智能化深入发展，在推动经济社会发展、促进国家治理体系和治理能力现代化、满足人民日益增长的美好生活需要方面发挥着越来越重要的作用。”①习近平致信祝贺首届数字中国建设峰会开幕［A］.福建日报微信公众号，2018-04-22.习近平的寄语充分说明了信息化时代信息传播技术和数据资产的重要性。信息传播新技术的发展和未来的普及，是方志资源新模式传播的技术支持和保障，通过信息传播新技术手段再造方志资源的表现形式，以方志资源数字化为基础，建立和实现大数据的利用，实现光、声、电、现代影像和各类艺术化的表现手段在方志资源开发中的充分利用。

《条例》颁布以来，特别是2015年《规划纲要》实施以来，全国地方志事业在以围绕中心、服务大局为基点的方志资源开发利用上迎来了“方志速度”。但现代信息传播有着繁多的技术表现模式和丰富的终端类型，使得方志资源开发频繁遇到政策性问题和法律风险，束缚了方志资源开发利用的速度和拓展的深度。作为行政法规的《条例》不真正具备对地方志主体之外的相对对象和事物的约束力，只有制定法律级别的《中华人民共和国史志法》，以法律来规范和促进方志资源开发利用，拓展方志资源开发的深度和广度，将方志资源与社会公众喜好的艺术化和影像化的表现形式相结合，才更容易走入寻常百姓家。地方志内容博大精深、涵盖广泛，社会发展的每个阶段、社会行业的每个门类都可以得到忠实记录。中指组和中指办实施的“十大工程”和中国影像方志、“一体两翼”用志工程，是利用现代信息传播技术创新性地开发和拓展地方志资源的成功典范。方志馆以声、光、电等各种高科技手段展现区域发展脉络和地情史料，亦是方志内容分享方式社会化的重要表现。

2017年1月，中国地方志指导小组在海南海口举办“南海主权与地方志论坛”。2017年4月，中国地方志指导小组办公室与中央电视台合作开摄《中国影像志》。2017年9月，福建在全国率先启动《中国影像志·福建名镇》暨《八闽历史文化名镇名村影像志》拍摄。2017年9月和2018年4月，由福建省地方志编纂委员会主办的“与历史同行·喜迎十九大‘方志之夜’”、“与历史同行·方志进校园”文艺晚会在福建福州和宁德上演，创造性地实现了以舞台艺术表现手法让写在方志典籍里的知识活起来，融时代性、艺术性、观赏性于一体，充分展示了地方志与中华优秀传统文化和地域文化之间的深厚渊源。2018年4月，全国地方志系统宁德培训基地暨福建地方志培训基地在宁德揭牌成立，并设立全国首个高校方志文献中心，将作为地方志收藏、陈列、展示的重要窗口，并将以此为平台，在全国率先启动方志机构与高校数字资源联通共享建设。这是全国地方志系统围绕国家重大发展战略、服务中心工作、开发和利用方志资源的重要举措，是新时期地方志内容呈现形式的变革创新和拓展延伸。

方志资源的开发和呈现方式必须适应社会主动变革，以法律来保障和规范地方志机构在方志资源开发利用和拓展方面的权责，在法律许可的范围内主动作为、积极创新，实现方志资源获取方式的数字化、推送方式的智能化、分享方式的社会化，实现方志资源和文化成为主流文化的传播和接受方式，让方志文化真正“活”起来、“立”起来。

总之，法是国之重器，完备的法律规范体系是依法治国的基础和保障。没有全面依法治国，国家生活和社会生活就不能有序运行，就难以实现社会和谐稳定。制定和实施《中华人民共和国史志法》，是中国全面深化改革和进入中国特色社会主义新时代的时代需要，是信息化时代传播技术发展的需要，是地方志事业转型升级和创新发展的现实需要，是地方志复兴和发展中国优秀传统文化、建设社会主义文化强国以及为党和国家管好史志的历史需要，也是社会和人民的需要。