地震应急预案处置手册及时刻表编制初步研究

张媛 王金萍 赖俊彦 刘亢 李亦纲

地震应急预案是指事先制定的，在地震即将发生或突然发生时，政府部门和社会采取紧急处置和抢险救灾的行动计划，以有效应对地震灾害并最大程度减轻可能造成的人员伤亡和财产损失。

地震突发灾害事件发生后，国家和地方各级地震应急预案对高效、有序地处置各类地震灾害事件行动起了关键的指导作用。但在地震应急预案为应急处置发挥重要支撑作用的同时，我们也必须看到，地震应急预案在实际应用中仍然存在很多问题。如被长期反映的可操作性差、不好具体实施、处置内容不够具体等。这些问题的产生一方面是由于预案本身的内容确实需要进一步完善，另一方面也是由于地震专项预案的定位不准确所造成的。

近几年，围绕地震预案处置手册和应对时刻表的编制，一些地方省局和研究机构开展了具体的编制和研究工作，其中，处置手册以实际编制为主，如《甘肃省重特大地震灾害应急处置操作手册》《云南省重特大地震灾害应急处置操作手册》。而时刻表则以研究为主，以日本京都大学防灾研究所林春男教授为首席专家的项目组研究的《震灾应急对策时刻表》（简称“时刻表”）最具代表性。这些工作与研究的开展提升了预案可操作性，推进了地震应急预案在实际处置中更好地发挥作用。但是，目前在处置手册编制方面还很不规范，不同省区开展的编制工作在时间节点划分、手册的核心要素、具体内容表述方面还存在很大差距，而且在处置手册和时刻表的结合上还存在很大不足。

针对上述问题，本文提出了在地震应急预案的基础上，编制延伸的地震应急处置手册及时刻表相结合的细化完善与落实方案，并对其编制方法开展了初步研究。

地震应急预案处置手册的编制

（一）编制的目的

近几年，通过对地震应急预案的相关研究结合历次地震实践表明，现行的地震应急专项预案由于部分条款过于原则，对地震应急处置各环节的细节设计不足，和其他相关单位及预案的工作衔接不够紧密，联动性不强。

预案处置手册是对预案规定的应急工作、职能职责的细化，可补充和完善地震应急预案的不足，为震后相关部门高效有序地开展应急处置提供决策支持。同时，预案处置手册可把各项应急工作按时间段、任务分工，以文字、流程图和表格的形式细化表现出来，能提高地震应急预案的可操作性，使得抗震救灾工作实施主体部门与配合支援部门之间的职责分工和相互关系更加清晰。

（二）地震应急预案处置手册的构成

地震应急预案处置手册的主要作用是配合地震应急预案的实施与操作，因此，在构成上以具体的处置要点和处置措施为主，其内容主要包括灾害影响、机构组成以及处置流程，其中处置流程包含了各个重要时间节点的应急处置要点及处置措施。

（三）编制流程和内容

1.灾害影响情况

灾害背景是地震应急预案处置手册编写的基础。在同等地震级别下，由于受灾区域所处地理位置及环境不同、发展程度及规模不同、区域结构及建设情况不同，地震造成的破坏及次生灾害的种类、形式、轻重也不尽相同，而进行应对的处置方式和要点也不同。

以上海市为例，上海市是一座超大城市，是国际经济、金融、贸易、航运、科技创新中心。全市面积6340平方千米，常住人口2418.33万（2017年）。市行政区域内发生4～5级地震或邻近地区（海域）发生6级左右地震波及市区情况下，市内建筑物会有少量破坏，但是由于人员高度集中，交通密度非常大，极易发生由于拥挤踩踏而引发的人员伤亡。同时，由于城市财富高度集中，地震引发的社会混乱及舆论对社会经济也将有所影响。因此，上述地震情况下上海市应以维持社会秩序稳定为主要工作。

而对海西蒙古族藏族自治州而言，由于其位于中国青海省的西部，是青海省下辖的一个自治州，总面积325785平方千米，2016年末全州常住人口51.26万人。全州地广人稀，多农牧区。海西州行政区域内发生4～5级地震或邻近地区发生6级左右地震波及州、市的情况下，造成的建筑物破坏应该不大，但是极有可能发生山体滑坡、滚石等次生灾害，加之该区域地处高原且各地距离较远，在救援、交通方面都会出现极大困难，因此能在最短时间内开展应急处置工作，合理地规划交通路线以及顺利完成物资调度等工作是海西州应急救援工作的重难点。

2.机构组成确定

根据地震应急预案的要求，在不同地震响应级别下，地震应急响应机构的组成情况也不尽相同，主要包括应急响应机构的名称、地点、指挥人员以及参与响应的单位名称，因此在地震应急处置手册编写的过程中一定要按照每个级别的地震来确定应急响应机构的组成。

3.处置流程和任务分析

地震应急预案中对于震后应急处置工作的安排和部署主要以宏观和总体的工作安排为主，对各工作组以及各单位在关键时间点的具体工作安排涉及较少，因此造成震后，尤其是震后初期阶段的地震应急工作出现混乱的情况。

地震应急处置手册主要针对地震应急预案中未涉及或涉及较少的具体工作，将地震应急预案中的各项措施和工作进行拆分和细化，并针对各个工作组进行任务的分解与安排，充分弥补地震应急预案的不足。同时，地震应急处置手册制定的过程中还需和当地相关部门不断沟通，详细了解当地地震应急处置工作及相关单位的实际情况。最后制定处置流程，提取关键的时间点和事件信息，将关键时间点的处置措施提炼出来，使得各单位、各岗位的人员对自己的职能职责以及工作内容更加清晰明了，避免了震后混乱情况的发生。

（1）确定应急期限

地震发生后，由于地震震级、地震烈度、人员伤亡情况的不同会启动不同的应急响应级别，从而震后应急工作期限也不尽相同。

《破坏性地震应急条例》第22条规定: “震后应急期一般为10日；必要时，可以延长20日。”根据国内外学者的研究和讨论，大致可将地震应急期划分为应急启动、紧急救援、过渡性安置3个阶段。其中，应急启动阶段时限一般在震后4～8小时，紧急救援阶段根据实际情况为震后7～10天，而过渡性安置阶段通常持续10～15天。但对于特别重大的地震灾害，应急期限会视情况相对延长。

本文建议在启动地震应急三级响应的情况下，应急期为7天，在启动地震应急二级响应的情况下，应急期为15天，一级响应可在二级的基础上视情况延长，四级响应则可以控制在3天以内。实际编制过程中，还要综合考虑其他因素，例如地震发生的地点属于无人区还是人口密集区域，地震是否会引发严重次生灾害以及现场应急工作是否顺利等等，这些因素对地震应急期限的长短同样有重要影响。

（2）确定重要时间节点

震后应急期内重要时间节点的确定及划分是地震应急处置手册编制的要素之一，贯穿整个应急处置工作。时间节点的划分要以当地地震应急预案为基础，同时要结合当地实际的应急救援工作。

一般情况下，主要的时间节点包括：启动响应、指挥部成立、指挥部会议、新闻发布会以及重要的报告、文稿产出等。图1为上海市较大地震灾害应急工作关键性时间节点划分示意图。

（3）确定应对主体

应对主体是指在地震后承担并开展应急处置工作的部门或单位。在处置手册编写过程中，应对主体主要分为两种形式，即抗震救灾指挥部工作小组和各单位。

通常在抗震救灾指挥部启动的情况下，我们将各工作小组作为应对主体。例如在上海市重大地震灾害应急处置手册中，应对主体为抢险救援与社会治安保障组、避难（险）与生活保障组、医疗与疾控组、工程与设施保障组、震情监测与灾评组、捐赠与对外事务组、新闻信息保障组。关键时间节点的处置要点及措施以各组为单位进行编写。

如遇较轻震情，不启动抗震救灾指挥部，但需要开展应急响应工作时，我们将承担主要应急工作的各单位作为应对主体。例如上海市较大地震灾害应急处置手册中，应对主体为市地震局、市公安局、市交通委、驻沪部队、武警上海市总队、各区县政府等。关键时间节点的处置要点及措施针对各单位展开编写，同时辅助相关单位任务配合要点编写。

（4）明确处置要点及措施

处置要点是在重要时间节点必须开展或完成的重点地震应急处置工作，针对该工作要制定相应的处置措施。处置措施需落实到每个工作小组（或单位），具体工作小组及涉及的单位依据各地地震应急预案规定划分。

在编制各工作小组（或单位）的应急处置措施时，需要对当地实际情况进行充分的现场调研，需要确定以下重要信息：

①当地重要应急工作实际的牵头单位及处置过程。②地震应急工作涉及的相关单位具体的职能职责、应急机构情况以及应急工作流程。③各工作小组、各单位之间协同联动机制及相关情况。④各单位通信联通方式以及通信设施设备情况。⑤当地救灾物资及避难疏散场所管理情况。

在对当地应急工作情况进行充分调研后，对各时间节点的应急处置工作进行编写，工作内容应明确、具体，尽量避免职责不清、混乱的情况出现。图2为上海市重大地震灾害应急处置手册编制情况（部分）。

图1 上海市较大地震灾害应急工作关键性时间节点划分示意图

图2 上海市重大地震灾害应急处置手册编制情况（部分）

地震应急时刻表的设计与编制

“时刻表”的概念来源于中国地震局和日本国际协力事业机构（JICA）共同开展的 “中日合作地震紧急救援能力强化项目”。该项目震灾应急对策时刻表由设定地震、时间进程、达成目标、应急处置业务、行动计划和应对主体6部分组成。在一定程度上实现了各业务相联动的、与灾情时间推移相对应的进程管理，提高了地方政府的地震灾害应急能力。但是由于表格相关信息较多，比较复杂，又没有相关配套参考手册，因此使用起来有一定的难度。

为进一步增强地震应急处置手册的实际可操作性，本文建议编制与地震应急操作手册相配套的，更为完善与简化的地震应急时刻表。时刻表是以地震灾害应急处置手册为基础，将地震后关键的时间节点与重点的应急工作提炼出来，使震后应急工作流程和任务更加清晰、明确，是地震灾害应急处置手册的表格化，也为地震灾害应急处置手册提供了时间框架，二者相辅相成，互为支撑。

（一）地震应急时刻表的要素

地震应急时刻表是在特定地震灾害情况下，将地震应急预案涵盖应对主体的各项震后应急处置工作按重要程度进行提炼排列后，依照设定时间节点划分而形成的震后应急处置工作流程表。包含了时间节点、应急处置业务、应对主体3部分。图3为海西州地震应急时刻表结构示例。

（二）地震应急时刻表的作用

地震应急时刻表是将地震应急处置工作以时间轴的形式表现出来，进一步简化地震应急处置手册，突出相关单位的具体重点任务。主要作用如下：

图3 海西州地震应急时刻表结构示例

（1）将地震灾害应急处置手册时刻表化，突出关键时间节点以及该时间节点的重点应急处置工作，使得震后应急处置工作流程更加明确，最大程度避免震后应急初期混乱情况发生。

（2）将地震应急处置手册中各单位的相关任务进一步的细化与简化，并根据各项任务的重要及紧急程度进行排序，既明确了各单位工作职责及任务，避免职责交叉造成的工作重复，也使地震应急各节点的重要任务一目了然。

（3）地震应急时刻表中各单位在明确自身工作任务的情况下，可以同时快速、清晰了解其他单位工作任务及应急处置措施，既可以在工作中进行有针对性的沟通与协调，又可以促进各单位间的联动机制的调整与完善。

（三）地震应急时刻表的编制

1.应急期限与关键时间节点的编制

地震应急时刻表是地震灾害应急处置手册的表格化，因此地震应急时刻表的应急期限与关键时间节点应与地震灾害应急处置手册完全一致。

2.应对主体

为了使地震应急时刻表更具实际操作性，其应对主体需要在地震应急处置手册的基础上进一步细化，详细到地震应急预案中划分的震后应急工作小组中的各单位。

3.处置要点及措施

地震应急时刻表虽然是处置手册的表格化，但是在处置要点的确定上需要更加的精练、详细，要重点突出该单位在关键时间节点的最紧急、最主要的工作，同时要根据各项工作的重要程度进行排序。在处置要点及措施的编写过程中需做到以下几点：

（1）详细查看应对主体中各单位的地震应急预案或其他突发事件应对预案，了解各单位在突发事件应对过程中的职能职责、工作流程以及相关设施设备情况。

（2）对应急工作中起到牵头作用或者应急处置任务比较重要的单位进行实地走访调研，了解该单位在突发事件应急处置工作中实际的工作状况及流程。

（3）对各单位之间的应急联动情况开展多方面调研。

（4）在地震应急时刻表完成后需再次向各单位进行确认，对地震应急时刻表中的相关处置措施进行修改与完善。

地震应急时刻表完成之后可作为震后应急工作流程指南用于震后应急工作，尤其适用于震后应急工作初期阶段，但同时需要注意的是，随着国家政策、相关突发事件预案以及各单位职能职责的不断改变，需不断地对该时刻表进行更新与完善。

地震应急预案处置手册及时刻表的检验

地震应急预案处置手册及配套地震应急时刻表编制完成后，对其实用性、适用性的检验是必不可少的工作环节，然而由于地震是小概率事件，因此通过演练的方式完成地震应急处置手册及时刻表的检验是最便捷、有效的方法。

演练的形式多种多样，其中以实战演练和桌面演练最为常见。这两种形式的演练各有利弊，实战演练最为贴近实际，能够让参与者投入到灾害场景之中，真实体验灾害发生后的各个环节工作开展的情况，从而寻找问题所在，并加以完善。但是由于地震灾害的复杂性，无法在实战演练中展示所有灾害场景，因此造成了应对处置工作有一定的局限性，另外，实战演练涉及的人员较多，组织起来耗时长、难度大，从而导致了实战演练开展的频度极低。相对实战演练来说，桌面演练更易于组织开展，对环境和设备的要求也较低，因此开展的频度相对较高，但是目前大部分的桌面演练主要以按照地震应急预案流程演练和按照预先编制脚本后念稿的方式为主，无法体现地震灾害的突发性以及应急工作的紧迫感。

针对上述问题，本文采用基于在线平台的、带有一定竞技性质的互联网+地震应急桌面演练新模式来开展地震应急桌面演练。

（一）互联网+演练平台

本文提到的互联网+演练平台是一个基于云在线应急演练平台，可以为应急桌面演练提供零部署、即开即用的实时应急演练服务。演练脚本根据演练的地域、类型、参演人群专门编写，针对性和实用性强。具有实时性、多元化、临场感强以及具备科学评估环节的功能和特点。目前，该模式的应急桌面演练已经在青海省、江苏省、广州市、徐州市以及海西州等多个省、市近二十余个地区成功开展。

（二）应急桌面演练优势

基于互联网的应急桌面演练模式结合了传统应急桌面演练以及实战演练的优势，在组织上更加省时省力，在方案的设计上更加灵活多样，由于带有一定的竞技性质又比传统的桌面演练更加贴近实战，同时该模式的桌面演练可以进行全过程的记录、评估，大大增强了演练的实效性。采用该模式桌面演练具有以下几点优势：

（1）地震应急处置手册及时刻表的时间节点较多，在演练过程中需要精确的时间控制以及完整的演练记录，采用人工方法误差较大。该演练平台可以准确地定时推送各阶段、各时间节点的演练信息，同时将参演人员应对内容全部记录，在省时省力的同时，完善了演练的整体控制及信息记录等各项工作。

（2）采用基于互联网的桌面演练平台开展桌面演练，重点工作主要是演练前期的方案设计、脚本编写等工作，一旦脚本完成输入演练系统，演练平台将按照演练的设计方案自动推进演练，仅需1～2名人员控制即可，因此大大减少了演练辅助人员。

（3）采用该种模式开展桌面演练可以进行实时有效的评估工作，不仅可以进行演练的整体评估，还可以针对地震应急处置手册及时刻表的每一个时间节点、每一个应急响应措施开展评估工作，同时所有的评估内容可全部详细记录，用于后期对地震应急处置手册及时刻表的修改、完善工作。

成果应用与推广

地震应急预案是地震应急救援工作的指导性文件，与震后人员伤亡及经济损失情况息息相关，不断提高地震应急预案的可操作性是地震应急救援重要工作之一。地震应急处置手册及时刻表的提出，为提高地震应急预案的可操作性开辟了一条新思路，但是如何使地震应急处置手册及时刻表在编制过程中更切合实际，在展现形式上更适合地震应急工作，在使用上更方便高效，仍然是我们需要不断探索的问题。

本项目主要完成了地震应急处置手册及时刻表的初步研究工作，提出了编制的方法、方案以及对其进行检验和完善的途径。该项目成果成功应用在上海市地震应急处置手册的编写工作中，根据处置手册及时刻表的相关内容设计实施了上海市地震应急桌面演练，得到上海市各防震减灾联席单位的一致好评。另外，该项目成果在青海省海西州的地震信息化工作中得到了应用，依据青海省海西州地震应急时刻表的设计理念及方案，海西州开发了地震应急预案管理系统及智能化预案执行系统，该系统依据地震应急时刻表关键时间节点可自动定时完成相关信息的推送工作，目前已投入使用。

随着国家应急管理部的组建，我国突发事件应对工作进入了一个新的发展阶段，应急预案与演练也成为了各级应急管理部门的重点工作之一。随着信息化技术的不断发展，以互联网、大数据为基础，借助各类电子化信息平台，也将会不断地对地震应急处置手册和时刻表进行优化及完善，使得地震应急处置手册及时刻表在编制过程中更切合实际，在展现形式上更适合地震应急工作，在使用上也更加方便高效。