管理极端事件与灾害风险实现可持续发展——联合国减灾30年回顾

温家洪 焦思思 涂家畅

全球频发的自然灾害给人类社会造成了巨大的生命与财产损失。气候变化也在加剧灾情，使自然灾害发生频率更高灾害损失更大，严重阻碍了可持续发展目标的实现。减轻灾害风险已成为国际社会面临的重大共同挑战。

1989年12月，联合国通过了一项极为重要的决议，宣布“国际减轻自然灾害十年（IDNDR）”活动于1990年1月1日开始实施。屈指算来，国际减灾事业风雨兼程而蓬勃发展，已是而立之年。1988年11月，世界气象组织和联合国环境规划署联合成立政府间气候变化专业委员会（Intergovernmental Panel on Climate Change，简称IPCC）。1990年12月，第四十五届联合国大会通过了第45/212号决议，决定成立由联合国全体会员国参加的《联合国气候变化框架公约》政府间谈判委员会，进行有关气候变化问题的国际公约谈判，各方最终于1992年5月在纽约通过了该公约。气候变化减缓与适应的全球行动也已走过了30年的风雨历程。减灾与气候变化适应是国际灾害风险治理的核心主题。了解灾害风险、气候变化与极端事件的影响，回顾30年来国际社会在减灾、应对气候变化与可持续发展的历程，有助于我们面向未来，向《2015—2030年仙台减轻灾害风险框架》（简称《仙台框架》）、《巴黎协定》和《2030年可持续发展议程》确定的目标迈进。

减灾与可持续发展

图1 2013年台风海燕在菲律宾塔克洛班市造成严重灾情

不减轻灾害风险，就无法实现可持续发展。《2015年减轻灾害风险全球评估报告》显示，如果把全球灾害风险的损失均摊至每位适龄工作的人，则每人每年需承担近70美元的损失，或相当于贫困线以下人群两个月的收入。对于那些整天力求生存的人来说，这是一个实实在在的风险。

2018年，EM-DAT国际灾害数据库记录了全球315次自然灾害事件，共造成11804人死亡，超过6800万人受灾，经济损失1317亿美元。与前十年（2008—2017）相比，2018年的灾害数量少于每年平均的348起，死亡人数少于每年的平均数67572人，受灾人数少于每年的平均数1.988亿，与每年平均1667亿美元的经济损失相比，经济损失更低。2018年因灾损失减少的原因是没有发生大规模灾难事件，该年最致命的灾难发生在印度尼西亚，9月份的地震造成了4340人死亡或失踪。相比之下，2008—2017年全球发生的巨灾损失要严重得多。例如，2008年中国的汶川地震，造成的死亡或失踪人数为87150人；2010年海地地震，死亡人数高达222500人；2015/2016年印度干旱，3.3亿人受到影响；2011年东日本大地震和海啸，造成的直接经济损失高达2100亿美元；2013年第30号超强台风“海燕”，造成菲律宾6300人遇难，1062人失踪，经济损失达36.4亿美元（图1）。

EM-DAT并未记录由广布型风险（即发生频率较高但影响较小的风险）造成的许多规模小，但反复发生的灾害。过去十年间，广布型风险在85个中低收入国家和地区造成的损失合计达940亿美元。该类型风险会不断侵蚀发展所需的资产，如房屋、学校、卫生设施、道路和地方基础设施，并且是多数灾害疫情和流离失所的罪魁祸首。然而，由于广布型风险不会造成重大的人员死亡或经济资产的破坏，往往得不到重视。但是，它影响低收入家庭和社区，以及小型企业，使这部分群体暴露于低度和中度的危险中。

气候变化风险与可持续发展

2015—2019年的全球平均气温有望达到有记录以来的最高值。估计目前的全球平均地表温度比工业化前（1850—1900年）高1.1℃。如果以当前的速度继续上升，全球变暖可能在2030—2052年达到1.5℃。受人类活动和自然的共同影响，全球正经历着以变暖为显著特征的气候变化，已经且仍将继续影响人类的生存与发展。人类对气候的干扰越大，则面临的风险就越高，受到的影响也更加广泛和不可逆。气候变化将影响极端天气气候事件的发生频率、强度、空间范围和持续时间，并可导致前所未有的极端事件风险和灾害。

从不可阻挡的海平面加速上升到不稳定的季风活动，以及风暴和热浪的加剧，气候变化风险的表现方式多样。与健康、生计、粮食安全、水供应、人类安全和经济增长相关的气候风险预计都将增加。

热浪是2015—2019年最致命的气象灾害，影响到所有大陆，并创下了许多国家新的温度记录。2018年是森林大火事件极为突出的年份。希腊的阿提卡大火造成约100人死亡，是欧洲近百年记录的最致命的火灾。发生在美国加州北部的森林大火“CampFire”是加州历史上最具破坏性的一次火灾，共造成88人死亡及约165亿美元的巨额损失，是该州自1940年以来死亡人数最多的一次火灾。2019年夏季，北极地区发生了前所未有的野火。仅在六月，这些大火就向大气排放了50兆吨的二氧化碳。这比2010—2018年同月北极大火发生的总和还多。根据世界卫生组织（WHO）的数据和分析，2000—2016年，暴露在热浪事件的人数估计增加了约1.25亿。与1986—2008年的热浪相比，单个热浪事件的平均长度要长0.37天，导致与热相关的疾病或死亡的风险增加。

2017年的大西洋飓风季节是有记录以来最具破坏性的季节之一，仅哈维飓风造成的损失就超过1250亿美元。2018年，热带气旋也特别活跃，是21世纪热带气旋最多的一年。北半球所有盆地热带气旋的活动均高于平均水平。其中，东北太平洋记录了有史以来最大的气旋累积能量值。印度洋热带气旋前所未有地在2019年3—4月份袭击了莫桑比克。

气候变化与极端事件造成的严重破坏与影响，不仅使可持续发展目标的实现遥不可及，而且将侵蚀过去来之不易的发展成果，威胁着社会生存和国民生计。小幅升温的影响会迅速扩大，甚至呈指数增加。在较高的升温（例如3～4℃）情景下，几乎可以肯定的是，我们将跨越临界点，导致生态系统或气候模式不可逆转的变化，这将极大地限制我们的适应能力。

国际综合减灾与可持续发展历程

2015年是降低灾害风险、应对气候变化和可持续发展议程极为重要的一年，因为这一年有三个重要事件发生，即国际社会通过和产生了《2015—2030年仙台降低灾害风险框架》和《可持续发展目标（SDGs）》，以及《巴黎协定》。追溯历史，我们可以了解国际灾害风险治理及其重要的相关进程和脉络。

（一）国际减灾行动框架

1987年，联合国大会第四十二届会议通过决议，明确提出1990—1999年为“国际减轻自然灾害十年（国际减灾十年）”，号召全球及各国政府积极参与并支持这一行动。“国际减灾十年”的主要目标是最大限度地减少因自然灾害造成的生命和财产损失，以及对经济与社会的干扰。1999年，“国际减灾十年”活动发展为“联合国国际减灾战略（United Nations International Strategy for Disaster Reduction，简称UNISDR）”活动，并相应成立UNISDR秘书处，负责联合国成员国之间减轻灾害风险计划和战略的实施，以期进一步加强国际减灾努力。2019年，秘书处更名为联合国减轻灾害风险办公室（The UN Office for Disaster Risk Reduction，简称联合国减灾办公室（UNDRR））。

30年来，降低灾害风险及相关的理念与行动在实践中得到发展（图2），从20世纪90年代关注减少脆弱性、加强应灾能力、应急响应和恢复，到近年来向可持续发展，融合气候变化适应和降低灾害风险，增强灾害韧性转变。这些理念集中体现在联合国举行的三次世界减灾大会，及其通过的相关减灾战略与行动框架中。

图2 1990年以来减灾、应对气候变化与可持续发展历程

1994年在横滨举行的第一届世界减灾大会，通过了具有里程碑意义的《建立更安全世界的横滨战略和行动计划》，重申了减灾十年的重点。它敦促防灾、备灾、预警、恢复，加强地方能力建设，改进应灾机制，并纳入国家政策，以减少灾害的影响。

2005年，在日本兵库县举行的第二届世界减灾大会，对“横滨战略”进行了更新，包括（1）灾害治理和政策；（2）风险识别及其评估和监测；（3）知识管理和灾害教育，（4）有效响应和恢复的准备；（5）提高国家和地方的能力，以增强其韧性，确保减少灾害风险和可持续发展。会议通过了《2005—2015年兵库行动框架（HFA）：建立社区和国家的灾害韧性》。目标是到2015年，将通过降低灾害风险纳入战略和规划过程，促进地方知识、韧性建设和气候适应的积极作用，从而大幅减少灾害造成的人员、社会经济和环境资产损失。该行动框架主要包括一个预期成果，三大战略目标和五项优先行动事项（图3）。

2015年3月，第三届世界减灾大会在日本仙台举行。会议通过了《2015—2030年仙台减轻灾害风险框架》，提出了未来15年内要取得的预期成果，确定了7项定量目标和理解灾害风险、加强灾害风险治理、投资减轻灾害风险和提高韧性、加强备灾以有效应对并在恢复、善后和重建方面做得更好等4个优先行动领域（图4）。该减灾框架的通过翻开了减灾与可持续发展的新篇章。

（二）气候变化风险评估与应对

从1988年起，每隔6至7年，全世界近千名从事气候变化和社会经济与可持续发展各领域的科学家，为决策者提供当前国际科技界对气候系统变化科学最新认知的综合说明，即评估报告，至今已出版5次科学评估报告，14个特别报告，6个技术报告和11个方法学报告。IPCC 5次气候变化评估报告对气候系统变化的科学进展，气候变化对自然系统和社会经济系统的影响，以及限制温室气体排放和减缓气候变化的选择方案开展了卓有成效的评估，获得了丰富的成果。自1990年以来，IPCC历次发布的气候变化评估报告都成为国际社会应对气候变化的权威文件，为《联合国气候变化框架公约》谈判提供科学依据，并成为各国政府制定应对气候变化政策、建立制度和采取行动的重要科学依据。2007年12月，IPCC获得诺贝尔和平奖，以表彰IPCC为保护人类生存的地球做出的贡献。

图3 兵库行动框架要点

图4 仙台减轻灾害风险框架要点

为评估气候变化与极端气候事件间的关系及其对社会可持续发展的影响，IPCC于2012年2月发表了题为《管理极端事件和灾害风险，提升气候变化适应能力》的特别报告。报告指出，极端气候对承灾体造成的破坏程度不仅取决于极端气候本身，还取决于承灾体的暴露度及其脆弱性。当风险出现时，暴露度和脆弱性是影响灾害风险的关键因素。提高承灾体系统的韧性、应对能力和适应能力，可以减小极端和非极端气候对其的影响。在时空尺度上，暴露度和脆弱性是动态变化的，主要受经济、社会、地理、人口数量、文化背景、社会体制和社会环境等因素的影响。该报告还系统阐述了灾害风险管理以及适应气候变化的路径和方法。

2015年12月，巴黎气候变化大会达成了以《巴黎协定》为核心的一系列成果，成为适用于气候变化及其影响的、具有重要历史意义和约束力的国际框架。《巴黎协定》提出了3个目标：一是将全球平均温度上升幅度控制在工业化前水平2℃之内，并力争不超过工业化前水平1.5℃；二是提高适应气候变化不利影响的能力，并以不威胁粮食生产的方式增强气候适应能力和促进温室气体低排放发展；三是使资金流动符合温室气候低排放和气候适应型发展的路径。在适应和减轻气候变化造成的损失损害方面，提出了提高气候变化适应能力，加强韧性和减少对气候变化脆弱性的全球适应目标。在减排方面，明确了国家自主减排的方式，2020年后，所有缔约方将以自主贡献的方式参与全球应对气候变化行动。

(三)减灾与可持续发展目标的实现

2015年9月联合国发展峰会一致通过由联合国大会第六十九届会议提交的决议草案《变革我们的世界：2030年可持续发展议程》。联合国2030议程中的可持续发展目标（SDGs）将取代21世纪初联合国确立的千年发展目标（MDGs）。该议程兼顾了可持续发展的三个方面：经济、社会和环境，是为人类、地球与繁荣制订的行动计划。

议程共包括17个可持续发展目标和169个具体目标。这些发展目标都与灾害风险紧密地相互作用和影响。例如，目标9建设具有韧性的基础设施，目标11建设包容、安全、韧性和可持续的城市与居住区，目标13采取紧急行动应对气候变化及其影响，均直接与减灾降险关联。这169个具体目标中，也有许多涉及降低灾害风险和灾害影响的内容。例如，目标1的具体目标之一，到2030年，增强穷人和弱势群体的灾害韧性，降低其遭受极端天气事件和其他经济、社会、环境与灾害冲击的概率及受影响程度。灾害使发展处于风险中，由灾害造成的损失可能会严重阻碍许多国家实现可持续发展目标。同时，可持续发展目标的实现也将有助于减少人类面对自然灾害的脆弱性，从而极大地减轻灾害风险。

结语

人类而非自然是导致灾害风险与灾害损失的根源。人类如何发展与人类生活的区域，决定了未来灾害风险的高低和为此付出的代价。

30年来我们在加强立法，能力与体制建设，改进备灾和响应（包括预警）方面取得重大进展。但将减轻灾害风险的事业融入社会、经济、城市、环境和基础设施规划与发展方面的进展甚微。因此，难以减少或消除驱动灾害风险的根源，如贫穷，缺乏规划的城市蔓延，治理不善，生态系统退化，以及气候变化及极端天气气候事件的负面影响。

减轻灾害风险，应对气候变化和可持续发展问题相互缠绕交织。减灾在可持续发展和气候变化之间起着重要的桥梁作用，减灾提供了切实的行动和方向，是许多气候变化适应行动的关键。没有减灾，发展的可持续性就无从谈起，因为人们在极端事件冲击中没有得到保护，他们的生计会受到破坏，富裕国家保持经济发展的能力也会受到影响。人类需要超越现有减灾模式，从管理灾害本身转变为管理风险，有效减轻现有风险，避免新风险的积累，以及提升个人和社会的灾害韧性，以应对难以有效降低的残余风险。

我们需要积极行动起来，投身于《仙台框架》确定的四个减灾优先领域，努力实现该框架确立的减少灾害损失的七个目标。同时，还需要切实提高灾害风险治理水平，推进自上而下与自下而上相结合的灾害韧性建设，如制定法规与政策、战略与行动规划，加强体制与机制建设，韧性建设融资与投资，重大项目实施与能力建设等。