新形势下城市综合防灾规划转型的若干思考

王志涛 王晓卓

引言

我国城市综合防灾规划发展改革的历史大背景是我国进入中国特色社会主义新时代，表现为国家对防灾减灾工作的日益重视、城市化发展步入“后半程”，同时我国机构改革稳步推进，应急管理体制机制逐步完善、协调统一的国土空间规划体系正在形成，日益复杂的城市灾害问题与人民对美好生活的向往对城市安全防灾提出更高的要求。

党的十八大以来，党中央、国务院高度重视防灾减灾救灾工作，习近平总书记多次做出重要指示，提出防灾减灾救灾新思想、新论断、新要求。“总体国家安全观”“城市发展，安全第一”的发展理念相继提出，强调要加强城市安全应对能力建设走出一条中国特色国家安全道路。

2017年10月，十九大报告做出中国特色社会主义进入了新时代、我国社会主要矛盾已经转化的重大政治判断，在气候变化多样、灾害系统日益复杂的人居环境下，人民日益增长的美好生活需要对城市安全、社会稳定、人地和谐等方面有了更多、更高的新要求。《国务院机构改革方案》明确组建自然资源部、应急管理部，我国国土空间规划改革与防灾减灾事业进入了一个新时期，综合性、全方位、系统化的城市安全发展体系正在形成。而城市综合防灾规划受国土空间规划体系与应急管理体系共同影响，其规划转型迫在眉睫。

在此背景下，业界部分组织及学者对城市综合防灾规划转型与体系重构进行了探索，顾朝曦提出着力推进体制机制改革，从政策管理层面及顶层设计层面要求落实防灾减灾工作，闪淳昌对新时期防灾减灾与应急管理的新理念展开论述，杨明远基于界壳理论分析研究城市防灾空间，提出层级明晰、目标明确、调度有序的新时代防灾减灾应对策略，王峤等基于城市韧性理念，从管理韧性、社会韧性及经济韧性多个维度提出城市非工程防灾策略。上述研究从灾害管理体制机制、宏观策略及技术方法等层面进行了研究，然而综合防灾规划是一个庞大且复杂的系统，其综合防灾目标的实现是由有效的灾害管理、完备的防灾设施、合理的用地布局等多维因素综合途径来保障的。

本文在我国灾害管理和空间规划体系变革背景下，从空间规划角度出发对城市综合防灾规划体系、空间管控以及相关支撑体系等作进一步探讨。

城市综合防灾规划体系梳理

我国现行的城市综合防灾规划体系庞杂，相关内容众多，从体系范畴角度来看，城市级别的综合防灾规划可分为规划体系内与规划体系外两个层面（图1）。

（一）城市规划体系外的综合防灾规划

规划体系外的综合防灾规划以“综合防灾减灾五年规划”及“总体应急预案”为代表，市级的综合防灾减灾五年规划主要以市级以上综合防灾减灾五年规划及本级国民经济和社会发展五年规划为依据，设定综合防灾规划原则目标，在法律法规建立健全、体制机制完善、重大工程建设及实施保障措施方面提出要求，统筹市域范围内的组织资源、空间资源、人员物资资源等，侧重于政策管理性对策。综合防灾减灾五年规划指导应急预案体系编制，市级总体预案侧重突发公共事件应急运作机制的建立，发挥上下对接、统筹协调、高效有序的组织作用。

（二）城市规划体系内的综合防灾规划

规划体系内的综合防灾规划是对综合防灾管理型对策的落实，属于城市规划和建设领域的指导性规划，包含城市总体规划中的防灾专题部分及综合防灾专项规划，都以城市总体规划为依据并服务于城市规划。

1.城市综合防灾专题

《城市规划编制办法》规定城市防灾工程为城市总体规划编制的强制性内容。2013年住房和城乡建设部发布的《关于规范国务院审批城市总体规划上报成果的规定》(暂行)进一步明确城市总体规划的综合防灾减灾专题部分应明确各城市灾害防御目标，提出防灾设施规划原则及建设布局要求，并明确城市综合防灾规划建设的原则性内容，即综合防灾专题部分为城市总体规划成果的组成部分。尤其近几年来，城市综合防灾专题作为城市总体规划中的专题越来越受到重视，如北京市城市总体规划及各区总体规划中均将综合防灾专题作为其系列专题之一。

2.城市综合防灾专项规划

城市综合防灾专项规划以城市总体规划为依据，与城市道路交通系统规划、城市绿地系统规划等专项规划相平行，与总体规划的防灾专题内容相衔接。《城市综合防灾标准》（GB/T 51327）规定了城市综合防灾专项规划的技术要求，主要包括城市全方位的综合防灾评估，优化城市用地和防灾设施布局，合理安排应急保障基础设施、应急服务设施及灾害防御设施并提出建设要求。

3.单灾种的防灾规划

图1 现行城市综合防灾规划体系

图2 消防人员在检查化肥厂爆炸中被毁的公寓大楼

城市抗震防灾规划、防洪规划、消防规划、地质灾害防治规划等单灾种防灾规划开展比较广泛，但由于各类专项规划的管理主体不同，规划要素不统一，专业性较强，各专项规划自成体系，缺乏有机协调，在应对城市发展复杂性和城市灾害不确定性时带有明显局限性。各灾种可能产生的耦合效应、次生效应等不能充分体现。城市设防标准的确定、用地安全布局、防灾设施布局等规划内容具有重叠性，规划重复、规划矛盾等现象频频出现，造成不必要的浪费，增大了规划统筹管理的难度。

城市综合防灾规划体系存在的问题

（一）防灾减灾救灾权责不清

如上文所述，综合防灾规划通过用地安全布局、防灾设施布局等空间型举措减少并减轻城市灾害的影响，应急管理体系通过监测平台及时发出预警信号，迅速启动应急机制。但在实际实施中，防灾减灾救灾衔接不充分的问题一直困扰着综合防灾减灾体系的良好运行。灾前预防、灾时响应、灾后救援缺乏有效衔接机制，灾害风险治理长期以来的“九龙治水”局面一方面造成资源和信息难以共享，另一方面也造成治理盲区。如2013年4月17日，位于美国得克萨斯州韦斯特市的化肥厂发生爆炸事故。该化肥厂建于1961年，随着城市的发展，由于缺乏规划控制导致其周边的土地进行了开发，修建居民区、老年公寓及学校等，并且化肥厂与周围用地缺乏有效隔离。幸运的是，爆炸发生时学校已经放学，且周边的老年公寓第一时间启动了应急响应，有效地减轻了伤亡情况（图2）。

（二）规划被动性、后置性突出

长期以来，综合防灾减灾工作不同程度存在重视灾后救援而不够关注日常减灾的情况，造成城市综合防灾规划处于事后、末端、补救的局面。防灾规划编制往往落后于总体规划及其他专项规划，成为空间规划体系中的薄弱环节。这一方面是防灾规划编制的综合性、复杂性所致，利益关系复杂，冗长的资料收集、规划协调过程降低了规划编制的效率。另一方面是对防灾减灾规划的重视程度不足所致，目前的城市综合防灾规划编制机构并无太多发言权与协调力，导致对城市安全防灾要素的管理管控、空间布局安排不够全面深入。

究其根本原因，首先是被动的编制目的，城市综合防灾规划的编制往往是创建“人居城市”“安全城市”的现实需要，而非立足于城市综合防灾规划本身对人民生命财产安全及人居环境稳定的长远影响；其次是被动的规划层次，如上文所述，总体规划作为上位规划、其他专项规划作为平行规划与城市综合防灾规划产生联系，城市综合防灾规划在城市用地布局、空间分布等确定前提下进行编制，处于被动适应地位，对总体规划的反馈机制尚未形成、影响较弱，与其他平行规划的协调难度大。

（三）规划编制内容不明

城市防灾规划本质目标是减轻灾害风险，减少灾害损失，规划的主要举措是调配资源，但城市综合防灾规划的技术方法、实施机制、反馈机制并不明晰。各地在具体规划编制实践中编制形式、内容、深度不一，造成规划成果缺乏技术依据、规划落地缺乏操作手段等问题。现有的城市综合防灾专项规划侧重工程性的管制措施，更像是单灾种防灾规划的信息整合，缺少综合灾害风险评估内容，而空间类的综合规划举措相对较弱，实施保障机制与动态反馈机制更是匮乏。

城市综合防灾规划转型思考

（一）坚持新时期综合防灾理念

灾害风险管理和综合减灾理念是国家治理理念的重要组成，新时期的综合防灾规划必须树立并践行新理念，坚持总体国家安全观，坚持以人民为中心，正确处理人和自然的关系、正确处理综合防灾工作与经济社会发展的关系，贯彻“两个坚持、三个转变”的新时期防灾减灾新理念，把防灾减灾救灾作为保障和改善民生、实现紧急社会可持续发展的重要保障。

在新时代城市综合防灾面临新要求、亟须新举措的情况下，我国自然资源部与应急管理部应运而生，相比以往灾害治理不协调、规划底图不统一的传统灾害管理体系，机构改革有助于推进我国综合防灾减灾体系多部门、多规划的统筹与协同，有助于提升综合防灾工作的效力与效益。

（二）理顺规划关系

从灾害发生时序角度出发，灾前预防准备阶段侧重预防阶段的风险辨识、评价与控制，利用空间规划手段合理布局城市防灾资源，调整用地安全结构，灾时响应阶段启动应急预案，统筹应急力量和物资储备，统一调度救灾及灾后重建行动。

1.与国土空间规划的关系

2019年5月，《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》发布，明确了“五级三类”的规划层级与规划内容（图3），同时还规定国土空间规划是详细规划的依据、相关专项规划的基础；相关专项规划要互相协同，与详细规划做好衔接。对于市一级的国土空间规划体系来说，市级总体规划是本级各项规划编制的依据与基础，具有一定战略指导性，对城市综合防灾专项规划在内的各专项规划具有指导约束性。由于城市综合防灾规划对城市用地布局、基础设施配置有一定的安全防灾需求，应建立其与城市国土空间规划的反馈机制，在科学判别城市灾害风险、评估城市承灾潜力的基础上，对城市用地安全布局提出反馈建议（图4）。

2.与其他专项规划的关系

城市综合防灾专项规划一方面承接总体规划的防灾要求及防灾专题的原则性引导，一方面应与其他平行的专项规划形成良好的积极沟通、相互配合关系，达到信息资源的互联互通。基于平灾结合、存量发展的综合防灾要求，城市综合防灾规划的应急通道、避难场地、生命线系统等内容与城市道路交通系统规划、城市绿地系统规划、市政工程系统规划等均有重叠性，这就要求规划之间及时反馈，在安全保障的前提下调整规划，减少规划矛盾、规划重复等现象的发生。

3.与单灾种防灾业务规划的关系

图3 国土空间规划体系

图4 城市综合防灾规划在国土空间规划体系中的定位

城市综合防灾专项规划对各单灾种防灾业务规划有统筹协调、原则引导的作用，但并不是单灾种规划的简单叠加。单灾种防灾规划在风险分析的基础上确定相应的灾害区划、用地适宜性划分、设防标准、工程防御设施布局、重点保障对象等内容，城市综合防灾规划则综合平衡各单灾种规划，在城市面临的众多灾害类型中判断城市受灾可能性，在灾害风险耦合分析的基础上，考虑城市发展的需求，进行城市用地安全及防灾要素的空间布局。

（三）明确规划编制要求

城市综合防灾规划的编制要体现防灾过程的综合性、灾害研究的综合性以及规划编制的条理性。

1.防灾过程的综合性

新时期的综合防灾规划新理念要求规划编制工作做到以防为主，防抗避救相结合，着眼全局、考虑长远，全面提高综合防灾工作的整体效能。城市综合防灾规划应当是预防的、主动的、前置的规划，提出灾前的避灾、防灾和备灾的物质空间规划，明确灾时应急救灾预案要求及灾后的修复维护组织策略，降低灾害风险，减轻灾害损失。进一步增强忧患意识、责任意识，从源头上主动排查、评估和整治灾害风险，从而有效减轻灾害损失。

2.灾害研究的综合性

传统的城市灾害管理侧重城市自然灾害研究，随着城市社会经济的发展，诸如工业生产事故、安全卫生事故等也逐渐受到重视，但城市安全体系的管理范畴一直没有定论。2014年中央国家安全委员会提出的“总体国家安全观”，既有传统安全要素，也包括了非传统安全要素，既考虑了自然安全风险要素，也考虑了人为安全风险要素，既考虑了内部安全，也考虑了外部安全，将城市灾害防治上升到全要素风险治理层面。而各灾害风险产生机制与影响效应各有不同，城市综合防灾规划应重视灾害之间的耦连效应，利用灾害类型与分布数据、历史灾害监测数据等进行灾害风险评测，科学认知规划区内的灾害禀赋，甄别国土空间开发面临的主要资源环境风险类型。

3.规划编制的条理性

城市综合防灾规划编制要为城市防灾减灾工作厘清底图、明确目标、查找问题、提出对策，做到底图有维度、目标有高度、问题有深度、对策有力度。城市综合防灾规划应梳理整合规划范围内的防灾资源，整体认知城市综合防灾现状，汇总整理灾害信息，形成全面科学、客观有效的防灾工作底图，从规划源头感知并量化评价城市建设活动与城市灾害之间的关联影响，辨识资源环境风险在空间上的分异，追寻引发资源环境风险的原因，在此基础上确立与城市发展相适应的防灾目标体系，探析城市存在的灾害风险及防灾工作短板，提出具有针对性、操作性的规划解决方案与应对策略。规划完成后的城市综合防灾规划应纳入同级国土空间基础信息平台，叠加到国土空间规划“一张图”上。

结语

综合防灾减灾工作必须要适应时代发展的内在要求，城市综合防灾规划是国土空间规划体系及应急管理体系的重要组成部分，对于预防城市灾害、减轻灾害风险、改善人居环境具有重大意义。城市综合防灾规划应从源头上对城市灾害环境进行顶层设计，科学分析、准确把握城市灾害环境及防灾减灾工作中存在的短板，统筹规划、研判提出灾害治理对策及措施，促进人与自然和谐相处、良性互动、持续发展。