浅析日本综合防灾的源流：对策的转变和京都学派的观点

蒋新宇 杨丽娇

引言

日本是自然灾害大国，火山、地震、台风和洪涝等灾害频发。在长期与自然灾害斗争的过程中，日本政府和学界积累了丰富的应对经验和研究成果。从法律制度、组织框架到规划体系、防灾教育再到信息网络、设施建设、财政支持等各个方面，日本以“多难兴邦”的姿态为其他国家的防灾减灾事业提供了极好的经验借鉴。我国也是自然灾害频发的国家，仅2019年上半年，我国就发生了一系列严重的洪涝和地震灾害，以及干旱、风雹、地质、低温冷冻、雪灾和森林草原火灾等多种自然灾害，导致3180.3万人次受灾，直接经济损失763.6亿元。

2017年，中共中央国务院提出“以防为主”“综合减灾”的战略性指导意见。2018年，我国成立应急管理部，全面统筹协调生产事故、自然灾害救援等相关工作。学界也在近些年掀起了“应急管理”“风险管理”“综合防灾”的研究热潮。我国已有许多学者对日本防灾减灾工作进行了研究和介绍。表1从7个维度概括了当前国内学者对日本防灾研究经验和启示的总结。这些总结对完善我国灾害管理体系具有非常积极的作用。尽管如此，多数对日本防灾减灾工作的介绍采用的是“经验—启示”模式，即“日本的防灾减灾工作是这样，我们可以学习”，而极少提及日本防灾减灾工作的源流，即“日本防灾减灾工作为什么是这样，我们为什么可以学习”。基于此本文立足于日本的综合防灾领域，试图从政府防灾对策转变和学界研究思想发展两个方面介绍综合防灾在日本的源流，为深入理解日本当前的防灾对策和学术热点，更好地借鉴日本的经验提供参考。

表1 日本防灾研究经验及启示

日本的防灾对策与自然灾害研究

（一）日本防灾对策的演变

日本的防灾对策演变是事件驱动型的。灾害事件暴露问题，问题驱动研究，通过开展研究工作，一方面可以给出解决问题的对策；另一方面可以沿着科学逻辑，深入问题的本质，并建立相应的理论体系，预测事物发展形势，预期未来对策。2016年，日本内阁府发布防灾白皮书，根据三次重大的灾害事件和一次形势的判断，将日本战后的防灾对策划分为4个历史阶段，即防灾1.0（1959—1994），防灾2.0（1995—2010），防灾3.0（2011—2015）和防灾4.0（2016—）。

防灾1.0的驱动灾害事件是1959年造成5868人死亡或失踪的伊势湾台风灾害。这次灾害暴露了日本在防灾方面缺乏统一的制度和应对机制的问题，促使日本政府针对性地制订了灾害对策基本法和长期的防灾基本规划，设置了中央防灾会议。这一阶段，日本经济高速发展，工程和科学领域取得了长足的进步，解决防灾问题的基本思路是在基本的法律和制度框架下，通过科学技术的进步，持续地改进工程措施。在这些措施的保障下，日本进入了近40年的“平静安全”时期（图1）。

1995年的阪神大地震打破了日本“平静安全”的幻象。阪神大地震造成了6482人死亡或失踪，11.8兆日元经济损失，迫使日本政府和学界直面“低概率巨大自然灾害造成的从系统防灾设计到政府应急管理，再到人民生活重建等整个流程的各种问题”。日本政府和学界认识到，没有绝对安全的工程措施，再高的设计标准，也会有超标的灾害发生。解决灾害问题的关键不止工程的进步、科学的发展，必须要综合考虑灾害与人类社会系统相互作用的整个过程。因此，综合防灾应运而生，一方面，综合防灾整合全过程、多学科、多主体以应对灾害产生的综合问题；另一方面综合防灾也在综合的过程中形成了特有的思维体系和方法论。由此，日本进入防灾2.0阶段。

综合防灾概念的提出，从根本上改变了日本灾害应对与防灾研究的出发点、固有观念乃至研究体制。综合防灾，并不是一蹴而就的，而是在灾害应对过程中不断完善的。从1995年到2010年的16年里，在综合防灾理念的引导下，日本的工程应对措施和非工程应对措施都有很大的发展。然而，2011年的东日本大地震，依然造成22515人死亡或失踪，16.8兆日元经济损失，暴露出日本社会对巨大灾害，复合灾害考虑不足的问题。“单纯技术的界限”被进一步放大，从防灾、减灾到更好重建，从抵御、恢复到社会韧性的综合防灾被进一步强调。工程措施和非工程措施的深度融合（如海啸防潮堤L1，L2设计标准等），各种非工程措施的有效性探讨（如风险沟通、土地规制等）标志着日本进入防灾3.0阶段。日本社会开始更注重防灾措施的深度融合，重视非工程措施的实效。

图1 日本自然灾害历年死亡失踪人数

防灾4.0是日本政府基于气候变化对日本影响的判断提出的。尽管如此，笔者认为，究其综合防灾的思想内核与研究内容，与防灾3.0相比较，防灾4.0没有明显的发展，只是考虑问题的出发点有些变化。如果说前三个阶段是对已经发生的、确定的事件进行的反思，那么4.0阶段就是根据气候变化不确定性所做的预估。防灾4.0的应对体系是在防灾3.0基础上，对“大规模”灾害的“不确定性”的强调：自然灾害存在不确定性，社会经济发展也存在不确定性，而唯一确定的是每个主体需要根据他的自身状况，具体地应对自然灾害。基于此，综合防灾对策需要更多地转向某个人、某一地具体的灾害风险，风险管理的概念也由少数主体的管理转向所有主体的共治。防灾由社会防灾转变为个人备灾。

（二）日本的自然灾害研究

前面对日本防灾对策发展进行了回顾和总结，了解日本自然灾害研究的概况，有助于认识日本防灾对策的发展，同时理解每一阶段日本政府和学界关注的问题。有理由相信，防灾对策发展与防灾研究是密不可分的。为了分析日本自然灾害研究的状况，本文采取了文献分析的方法。首先，以日本具有权威性和代表性的国立国会图书馆为数据源，以“自然灾害”为关键词，搜索基本信息包含“自然灾害”字样的文献。其次，提取每篇文献的标题与发表年份信息。最后，通过词频分析与共起网络分析，探讨各个时间段日本自然灾害研究的主要内容。

本研究共收集1954—2019年发表的关于自然灾害的论文信息26417条，经过程序—人工的反复数据清洗过程，使用其中16423条数据进行分析。提取6228个非重复的关键词，对出现频次大于150次的关键词与发表时间进行共起分析，利用Jaccard方法绘制共起网络，如图2所示。V1—V4分别对应于2016年防灾白皮书划分的防灾1.0—防灾4.0四个时间段。从图中，我们可以得出以下结论：

图2 日本自然灾害研究关键字-时期共起网络

1.自然灾害研究与防灾对策是相辅相成的。日本防灾对策的发展过程也是灾害研究的发展过程。第一阶段的研究重点明显不同于其他阶段。第二、三阶段的自然灾害研究内容互有交叉，但界限也比较清晰。第四阶段的研究重点和第三阶段的研究重点有高度重合。

2.从图2中可以看出，防灾1.0阶段，日本的学界主要关注的是事故、火灾、噪音、污染、环境等社会发展本身产生的问题。这些问题主要源自人类社会经济系统内部，比较容易通过法律、制度以及工程等手段解决。这也是防灾1.0阶段，日本主要的防灾思想是以工程技术为主的原因。

3.从防灾2.0阶段开始，日本对灾害的研究转变为针对来自人类社会经济系统外部的危险性。研究更加关注地震、海啸、台风及其对区域的影响。由于这些大的灾害都不是单纯的工程措施可以应对的，防灾对策也在防灾2.0阶段从以工程措施为主转向综合防灾。

4.防灾3.0和防灾4.0的重点研究内容并没有发生很大的变化。相比于防灾2.0，2011年后的日本防灾研究更关注巨灾、风险、案例等方面。综合防灾的非工程措施部分被进一步加强。

综合防灾学与综合灾害风险管理

日本防灾对策与防灾研究都随着时间不断发展，而这种发展在实际中是如何发生的呢？本文希望通过梳理京都大学防灾研究所（DPRI）的综合防灾学的观点和发展历程，进一步厘清日本防灾和风险管理的演化脉络。如前所述，综合防灾在1995年阪神大地震之前并没有被强调。阪神大地震之前，日本更多关注的是事故、环境污染等问题。这些问题，在不断完善的单一或者简单综合的应对政策和体制下可以得到有效解决。阪神大地震导致的诸多综合性问题，改变了日本学界的研究思路，迫使日本学界和政府将整个社会当成一个系统综合地考虑灾害应对问题。其实，在阪神大地震发生之前，日本京都大学的防灾研究所在讨论未来研究规划的时候就敏锐地意识到，在面对巨大自然灾害时，防灾研究应该从综合的长期的观点出发。1995年阪神大地震推动了这种观点的实施。1996年防灾研究所进行研究体制改革，设立综合防灾研究部门，由此开启了日本综合防灾新进程。

图3 生命体系统模型（根据Okada 2005）

尽管所有学者都赞同综合防灾的理念，但就“为何综合，何为综合，如何综合”仍然有不同的观点。本文简单总结和介绍日本京都大学具有代表性的综合防灾观点。这些观点一方面表达了日本主流的自然灾害研究者的研究思想，构成了综合防灾学研究的基础，另一方面也在京都大学学者的推动下，对日本政府和社会产生了积极的影响，成为日本防灾对策制定的依据。

日本京都大学防灾研究所的综合防灾学始于龟田弘行教授，经过荻原良巳、冈田宪夫、多多纳裕一等教授的发展，初步形成了一定的框架。其中，龟田教授和荻原教授起到了开创性的作用，而冈田教授奠定了这一脉的研究哲学基础，多多纳教授则将诸多理念性的研究转化为实践性的研究问题。

（一）冈田宪夫的生命体系统模型

综合防灾学并不是包含所有的灾害相关领域，而是换一个角度梳理灾害科学、应用科学以及防灾科学之间的关系。立足于系统的观点，将灾害和防灾融入社会经济系统里面进行考虑。从防灾减灾与社会经济发展相互作用出发，分析问题，进而追溯到防灾学、灾害科学与应用科学寻求解决方案。

冈田宪夫的生命体模型正是要构建一个可供防灾研究立足的系统。首先，这个模型应该是社会经济系统的合理抽象；其次，其描述维度既要反映社会经济系统的特征，又要便于防灾研究的切入；再次，模型的讨论可以和防灾对策结合起来；最后，模型具有可验证性。冈田宪夫认为任何区域、城市或社区都可以看作一个生命体，用命(Survivability)、活(Vitality)及共(Conviviality)三个维度描述。“命”指的是系统的生存能力。“活”指的是系统的生命活力。“共”指的是系统的共存能力。命、活、共构成了生命体三角形的三个顶点，顶点之间的三边表示生命体的紧张或松弛状态，三角形的面积表示生命体的综合生存能力（viability）的临界值。如图3所示，其中（a）表示生命体的紧张状态，即灾害状态；（b）表示生命体的松弛状态，即日常生活状态；（c）表示生命体之间通过“共”节点连接，相互补充。

冈田宪夫用生命体模型描述社会经济系统，类比生命体的“交感神经”与“副交感神经”的交替作用解释系统受灾时和平常时的关系，认为灾害也是系统状态的一部分。他通过“命”这个维度强调系统基本的安全需求，强调基础性的解决方案；通过“活”这个维度强调系统进一步的功能需求，强调进一步的防灾措施；通过“共”这一维度强调系统与系统之间的关系，提出大系统观的灾害对策。

可以看出，冈田宪夫的生命体模型脱胎于马斯洛的需求层次理论，同时综合了系统的系统（system of system）的思想。冈田宪夫用生命体模型对都市进行综合的诊断，研究系统存在的问题和解决途径。笔者认为其核心思想有两点：一是灾害为系统的一种状态，与灾害共存是系统生活的一部分；二是灾害为系统的问题，也是“系统的系统”的问题。

（二）多多纳裕一的综合灾害风险管理

多多纳裕一承接了冈田宪夫的综合防灾学思想，同时将研究问题具体化，其方法论是综合灾害风险管理。他认为如果从解决问题的角度出发，综合是灾害风险管理的必然选择：解决大的灾害问题需要多学科的知识，是谓文理工经法的综合；需要平衡多方面的利益，是谓多利益主体的综合；需要考虑整个流程，是谓灾前灾中灾后的综合；需要使用多种手段，是谓工程措施和非工程措施的综合。当然，一个地区不会仅有一种灾害，是谓多灾害的综合，而问题的根本不在于何为综合，为何综合，而在于如何综合。

冈田宪夫的生命体模型提供了定性分析的概念框架，然而在具体的指标和量化时将存在一定困难。如“命”“活”“共”的衡量，三者的关系的定义等。多多纳裕一将每一个维度转化为具体的研究问题。命，系统脆弱性问题，系统功能的压力—抵抗模式问题，通过脆弱性曲线等进行研究。活，系统恢复力问题，系统功能的抵抗—恢复模式问题，通过恢复力曲线等进行研究。共，系统组织与沟通问题，通过社会网络分析等进行研究。生命体模型的灾时—平时相位也可以回归到“损失—概率”的风险分析，而损失可以结合CGE、IO等经济系统模型，概率则可以连接到GCM模拟、想定地震灾害等危险性模拟模型。多多纳裕一把概念模型转化为数学—物理—经济学模型和模型参数的问题，推动了综合防灾学的具体化。

多多纳裕一的综合灾害风险研究的核心是准确的灾害风险评估，而灾害风险评估的核心是构建灾害风险曲线。如图4所示，风险曲线的纵坐标是损失的超越概率，来源于灾害科学对危险性的评估；横坐标是损失值，来源于经济学的损失模型的计算。风险曲线的不确定性考虑需要统计学的支撑，而风险曲线的左右移动则对应着工程、信息、规划、行政、经济、社会等多学科的对策。此外，一地多灾、一灾多地可以用空间的风险曲线进行考虑。多多纳裕一希望通过风险曲线将多灾种、多情景、损失、概率整合起来，以寻求多主体、多措施的解决方案。

（三）其他学者的思想

前面冈田宪夫的综合防灾学框架是系统性的，其出发点是衡量复杂系统整体的状态，是系统之系统的大综合。这种大综合更像一幅研究的蓝图，目的是形成一种综合防灾的共识。多多纳裕一用风险管理的方法论解构了冈田宪夫的综合防灾框架，把这种共识深入到具体的研究领域。

更多的京都大学防灾研究所学者们在这种共识下，结合自己的专业领域，完善着小系统的综合。失守克也教授从社会学、心理学的角度对防灾教育、个人避难进行研究。他认为灾害研究归根结底要落到个人的行动，对“个人”研究的积累是研究“综合”的最好方式。畑山满则教授把信息系统和信息流转放在首位，认为系统之所以综合在一起，是因为信息的连接作用。梶谷雄义教授强调经济系统模拟中结果的检验和参数的校正，反对不能验证的综合模型。

综合防灾的思想从研究到实践，已经成为了京都大学防灾研究所核心理念之一，影响到研究者、政策制定者和居民。如中北英一教授等领衔的气象水文灾害研究部门，从2007年延续到2021年的“革新—创生—统合”文部科学省系列气候变化项目，便力图贯通气候变化模拟—灾害影响评估—决策对策制定，综合衡量气候变化对日本产生的影响。大阪市的寝屋川流域也在综合防灾思想的指导下，实施了全面的综合治水对策。数百个社区志愿成为研究区，跟随京都大学的研究者实践综合防灾的思想。

图4 以灾害风险曲线为核心的综合灾害风险管理（根据Jiang and Tatano，2019）

日本综合防灾近年的发展

（一）京都大学综合防灾学的发展

2006年，荻原良巳、冈田宪夫和多多纳裕一共同编著出版了《综合防灾学之路》一书，总结了1995年至2005年，京都大学防灾研究所综合防灾部门众多研究者对综合防灾学的思考与工作。该书以综合防灾为视角，介绍了防灾信息论、防灾规划论、防灾环境论和防灾行动论，是第一本以“综合防灾学”作为标题的灾害类图书，也是目前为止唯一的一本。多年来，尽管很多学者一直从事综合防灾方面的研究，但作为一门学问，综合防灾学未建立完整的核心体系。正如多多纳裕一所说：“京都大学防灾研究所，有水文学家、气象学家、地震学家、经济学家，心理学家……，什么学家都有，就是没有‘防灾学家’”。灾害的范围太大，防灾的意义也太广，综合防灾学还需要不断探索。为了区别于水文、气象、地震等专门的研究领域，2006年，京都大学综合防灾研究部门改称为社会防灾研究部门。但防灾研究所的注释却修改为“与自然灾害相关的综合防灾学研究机构。”

表2 2011年以来日本灾害研究热词

（二）日本的综合防灾研究

与综合防灾学学科建立困难相比，综合防灾的理念在日本的普及则非常迅速。如前所述，1995年的阪神大地震后，日本学界和政府都认识到解决重大自然灾害问题，必须通过综合防灾的方法和手段。从那时开始，日本灾害学的研究便不仅限于环境、气象、水文、地震原理、工程技术等领域，而且深度涉及社会、经济、信息、教育等各个方面。2011年的东日本大地震进一步深化了各领域在防灾方面的融合研究。表2列出了2011年以来，日本自然灾害研究的热点词汇，可以看出，诸如被害（损失）、リスク（风险）、社会、信息、复兴、债务、支援、避难、保险、对策等富有综合防灾色彩的词汇已成为研究的主流。

此外，综合灾害风险管理也得到了极大的发展。图5显示了风险这个词从1954年至2019年的词频变化。可以看出，在2000年之前，自然灾害领域的研究，风险提及得很少。尽管20世纪90年代的联合国减灾十年已经提出灾害风险的概念。日本真正开展自然灾害风险研究是从冈田宪夫、多多纳裕一等将综合灾害风险管理作为综合防灾的方法论应用开始的。随着对气候变化以及自然灾害不确定性的关注，灾害风险的研究已成为日本灾害研究的重要领域。

图5 1954年至2019年风险词频变化

（三）日本综合防灾的方向

既然综合灾害风险管理已经成为综合防灾的主流方法论，那么综合灾害风险管理理论、方法与应用的研究将会是综合防灾研究的重点。基于对日本综合灾害风险管理的理解，笔者认为日本的综合防灾研究将会呈现以下几个方向：

1.日本的灾害对策基本上是从两个方面入手：第一，是假定极限灾害的角度，即通过模拟、分析构建一段时间内，日本某地区可能遭受的最大程度的灾害情景。基于该情景研究“如果发生这样的灾害，那么社会、政府、个人如何应对”。如日本学界和政府对“东京直下地震”“南海地震”的想定。假定自然灾害思路的进一步合理化，科学化将是日本灾害研究的一个长久话题；第二，2011年的东日本大地震使得人们认识到，总有“假定外”的自然灾害发生。那么如何应对“假定外”的自然灾害就是一个急需解决的问题。综合灾害风险管理为应对“假定外”的自然灾害提供了解决框架。加强综合灾害风险管理研究是日本灾害研究的持续发展方向。

2.风险评估是综合灾害风险管理的基础，对灾害风险管理的重视，必将加强灾害风险曲线的研究。虽然风险曲线构建的方法框架已经被提出，但诸多研究问题仍没得到很好的解决。比如概率分析中的一地多灾联合发生概率问题，损失计算中的灾害波及效应问题，风险曲线构建过程中的二次不确定性衡量的问题等。

3.综合灾害风险管理模式将从risk management（风险管理）到risk governance（风险共治）。随着气候变化的影响，自然灾害的不确定性越发得到重视。即便方法进步，有限主体参与的risk management模式也很难解决复合不确定性的灾害问题。在自然灾害和社会发展的不确定性下，唯一确定的就是每个主体需要根据他的自身状况，具体地应对自然灾害。实现多主体共治的risk governance将会是自然灾害不确定性下，实现“不后悔”决策的必然选择。

4.从“集总”的风险到“分布式”的风险。实现风险共治（risk governance）的前提是每个主体都知道自己面临的风险，实现有效的risk governance的前提是每个主体不仅知道自己的风险，而且也知道别人面临的风险。因此，风险评估将更多地转向某地区、某网格、某个主体，评估所谓的“地先安全度”（我这里风险怎么样）。危险性、脆弱性和暴露性的时间—空间相关性，将是分布式风险评估需要解决的问题。

日本综合防灾研究的启示

尽管日本的综合防灾和综合灾害风险管理是在其自身特有的自然、社会、经济、文化背景下产生和发展的，但笔者认为以下几个方面值得我们深入思考。

（一）综合与专门的关系

“防灾研究所没有防灾学家”，这是京都大学防灾研究所对综合与专门最好的解释。在综合防灾领域，研究者需要将“综合”当作一种共识，而研究则专攻一个点。综合为基本思想，专门为研究的入口。就像一个房子，你可以全面观察这个房子，但是你必须从一个门进入。这种理念一方面将消除综合防灾“大而空”的综合通病，另一方面也可以避免学科之间的激烈竞争。专门是解决综合的主体问题，而综合是解决专门的关系问题。

（二）问题导向的研究出发点

“如果从问题出发，综合防灾将会是理所应当的事情”。日本的学界将解决问题作为综合防灾研究的出发点，通过具体问题考虑“何为综合，为何综合，如何综合”，是一种归纳性的科学逻辑。尽管在这种科学逻辑下，综合防灾学的学科体系、理论框架很难一蹴而就地建立，但每一次问题的解决都会是这门学科的一次“证据积累”，可以预见，不远的未来综合防灾学将会在证据累计足够的条件下发生质的变化。

（三）系统之系统的学科思维

综合防灾的一个重要的特征是研究者并不单纯地把灾害问题看作灾害问题。每一个灾害问题都孕育在一个地区特有的自然、经济、文化、社会背景当中。灾害问题是自然—社会—经济系统的问题。比如，预防地震强化房屋，从理工学的角度看，可能只是技术上的改进，而从综合防灾角度，其还会涉及室内空间规划、生活方式转变，预算花费与安全需要的平衡、相关法规的遵守等。综合防灾交叉诸多领域，每一个领域又有其独特的系统性。系统之系统是综合防灾最重要的学科思维。