基于提高救灾效能为目标的城市社区应急准备工作的思考

贾思萱 陈莉

引言

无数灾难的处置和救援经验告诉我们，当灾难来临时能够拯救你的人一个是你自己，另一个就是你身边的人。因为从救灾效能考虑，救援力量到达灾区的时间长短是影响救援效能的最直接的因素。原则上说：到达灾害现场越早越快相对人员的救出率和救活率就越高。仅以地震应急救援为例，根据科学家对1995年日本阪神地震人员脱困统计分析：

自救 34.9%

家人救出 31.9%

朋友、邻居救出 28.1%

路人救出 2.6%

救援队救出 1.7%

其他 0.9%

以上数据与汶川地震数据相仿。

有关资料显示:

获救时间 救活率

震后 20分 98%

60分 63%

120分 50%

震后2个小时后还无法获救的人员中，窒息死亡人数占死亡人数的58%。人的呼吸心跳一旦停止，30秒后就会昏迷，4～6分钟后脑细胞就会死亡。

事实证明，专业救援队伍的建设是十分必要的，他们是解决灾害现场艰、难、险、重任务的攻坚力量，是国家救援的主力军（图1）。但目前仅依靠救援力量到灾区抢险救灾的观念并不是最科学的做法。应全面提高城市社区应急准备能力和公众的自救互救能力，这是提高城市社区抗灾韧性，降低城市灾害损失和人员伤亡最有效、最直接的举措。

图1 专业救援队伍

城市社区应急准备工作

（一）社区

“社区”是社会学中的一个基本概念。由德国社会学家腾尼斯1881年首先提出。而中文“社区”一词是20世纪30年代由费孝通先生翻译而来的。

《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》指出，社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。目前城市社区的范围，一般是指经过体制改革后做了规范调整的居民委员会辖区。

“社区”简而言之：就是一定地域范围内人们社会生活的共同体。

城市社区可按人口规模分为大都市、中等城市和小城镇社区，也可按功能分为工业社区、商业社区、住宅社区、政治社区、文化教育社区等。目前，我国居民委员会是城市社区中的自治组织，代表着社区居民利益，同时也作为政府委托人承担着大量公共服务性任务。我国城市社区治理还没有从根本上实现社区行政管理与社区自治管理、社区行政管理与社区公共服务的真正分离。同时，由于我国大部分城市社区楼群集中、人口密集、公共安全应对能力较弱，社区成灾的比例和损失均比较高。

（二）城市社区应急准备

城市社区应急准备是指在突发性事件爆发后，为高效有序地开展先期处置工作，减轻突发事件给城市社区带来的居民伤亡和经济损失，而在应急预案、应急资源、应急宣传培训、应急组织机构等方面所做的各种准备。提升城市社区的应急准备能力是城市社区应急工作十分重要的环节。

（三）城市社区应急准备工作的基本内容

城市社区应急准备的研究在我国起步较晚，目前的观点与作法也不够统一和规范，在此先学习借鉴一些国外的有益经验。

1.“有恢复能力的社区”这一理念是由美国学者提出。美国2010—2030年防灾减灾规划战略研究报告《灾害韧弹性——国家的迫切需求》中，将灾害弹性列为防灾减灾工作的主要目标。随后又发布了《国家地震韧弹性：研究、实施与推广》，提出地震灾害弹性和可恢复性的概念。指出可恢复性是指重大地震事件发生后，整个社会系统在较短的时间内恢复到地震发生前的状态。即社区能从灾害中快速恢复，居民生活达到正常状态；强调社区在灾害应急中的基础性作用，利用社区资源自救互救，目标是有效减轻灾害损失，增加政府救援计划的灵活性。

2.“有准备的社区”是由澳大利亚紧急事态管理署提出的。他们结合当地实际提出，社区需要做好应急的人力资源准备，而且要编制完成社区各类突发事件应急预案并要做好与政府层面预案的衔接，有效地发挥基层社区的作用。为此有关方面要求，一定要做好社区预案的演习、演练并适时修改完善；同时强调要做好家庭应急物资准备并定期补充、更新，建立行之有效的家庭应急预案。建立“政府—社区—家庭”一体化的基层应急准备和防御体系。

《社区应急准备——管理及政策制定者手册》（世界卫生组织（WHO）编制）中强调指出：在社区层面的应急准备必须适合社区的具体情况。需要建立面对重大灾难的信息互联与共享系统；能让更多居民和响应者第一时间投入应急救助行动；建立家庭应急预案，做好家庭应急物资准备并定期补充、更新系统。

（四）城市社区应急准备工作的目标与宗旨

当前随着城市化进程的加速及新能源、新工艺、新材料的广泛应用，使城市灾害事故呈现多样化、复杂化，极易引起次生衍生灾害，产生连锁反应，形成复合灾害。城市社区应急准备工作的目标与宗旨就是让社区不再被动等待救援，而是主动采取措施并降低风险，建立社区应急准备制度，落实好相应的人财物等基础要素，这样就可以在外援到来之前，以社区为单元展开积极有效的应对和处置，在提高救灾效能、降低整体损失方面起到十分重要的作用。

城市社区应急准备的现状与问题

1.城市社区应急准备中行政化倾向较为严重，资金筹措渠道单一。在我国社区建设、社区管理与服务，特别是城市社区应急准备工作中依赖政府行政手段干预的倾向十分突出，政府大包大揽“出现问题就找政府”已成为常态。但我们必须认识到，随着社会经济的发展与进步，在提升人们生活水平的同时，社会的文明程度也要同步提高，人们在解决了温饱之后，在向全面小康迈进的过程中，有更多的企业、公民个人愿意投身公益事业，愿意为社会的发展进步奉献一份爱心。因此，随着社会的进步，我们应在政府的统一领导下，发展社会、市场、社会组织和公民在社会发展和进步中的积极作用。

2.社区应急志愿者队伍建设滞后，社区应急能力薄弱。“5·12”汶川大地震后，我国社区志愿者队伍及人数确实有了较大的增长，但是发展不平衡，存在着地区、地域差距，依托社区建立的、直接为城市应急提供服务的志愿者数量更是不足。同时志愿者队伍人员结构亟须优化，缺乏必要而有效的培训机制和经费保障及激励机制，社区应急能力普遍薄弱。

3.社区应急预案流于形式且可操作性差，演练也不够充分。据统计2003年“非典”之前。我国城镇社区应急预案编制逐步达到了全覆盖，但是预案编制不够规范，缺乏相关的指导性文件和标准，预案修订不及时，演练也不充分，社区应急预案流于形式、可操作性差。

4.社区应急科普教育能力薄弱，居民应急意识淡薄。目前在社区应急知识的普及教育方面，在一些中心城市通过政府购买服务的方式，委托一些培训机构开展社区应急科普工作（图2），确实起到了很好的效果，但是普及面远远不够。原因是缺乏多主体参与社区科普工作的正规渠道。

5.社区综合风险防范能力不足，成灾概率大，灾害损失重。社区应急值守力量不足，预警信息渠道狭窄，应急工作信息报送制度不够健全，风险隐患排查不到位、能力偏低。社区潜在风险高。

做好城市社区应急准备工作的路径与措施

改革开放以来，我们用了40年时间就完成了西方发达国家经历一二百年才完成的城市化进程。但我们也必须清醒地看到，随着经济发展、城市现代化步伐的加速，城市扩张进入快车道，而城市的潜在风险也在不断酝酿、发酵。近些年来，我国相继发生的重大公共安全事故，反映出了我国城市风险管理与经济社会发展及人民群众对安全需要之间的差距。加强风险管理已经成为我国城市管理的重中之重，也是全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴中国梦的迫切需要。人们常说，灾难离我们并不遥远，它常在人们最意想不到的时候就发生了，做好准备是我们最好的选择。在此就做好城市社区应急准备工作的路径与措施谈几点建议。

（一）做好城市社区应急准备工作的途径

做好城市社区应急准备在预防突发事件中有着十分重要的基础性作用。世界卫生组织（WHO）建议：

一是从政府层面应加强相应政策的制定与引导；

二是以城市社区为单元做好风险评估，既包括传统的风险，也包括非传统风险；

三是结合城市社区的脆弱性分析，做好应急事件的预防，编制应急计划并组织落实；

四是加强对社区居民的安全教育与培训，提升居民的应急意识和能力；

五是有关部门和社会相关组织应加强对社区应急准备工作落实情况的监督与检查。

（二）做好城市社区应急准备工作的措施建议

1.建立健全社区应急管理体系

建立健全社区应急管理法制——解决该谁干的问题；构建社区应急管理的组织体系——解决谁来干的问题；建立实用高效的社区应急机制——隐患排查机制、应急协作机制、决策指挥机制、应急保障机制；编制修订有实际操作性的应急预案——解决好预案的实用性问题。

2.构建好社区应急管理组织体系

在这方面必须坚持政府、社会和社区三者协作共治的原则。即政府应在政策引导、法律法规编制、财政资金支持方面予以倾斜；社会可在为社区提供技术、智力服务，资源支撑，参与协作共治方面提供支持；社区在政府和社会的共同支持下，更应主动作为，发挥好基层社区的组织协调作用，抓好各项工作落实并持续改进，使城市社区变得更加安全、和谐、稳定。社区应急管理的三角协作模型如图3所示。

图3 社区应急管理三角协作模型

同时根据社区管理工作需要，建立社区应急管理组织机构，加强应急值守。社区应急管理基本组织机构如图4所示。

图4 社区应急管理基本组织机构图

3.广开渠道筹措资金，克服纯行政化倾向

公共安全管理的主体包括政府、企业、单位和个人；公共安全管理的客体包括生命、健康、财产，安全；公共安全涉及千家万户，因此在社区应急管理资金筹措方面应本着大家的事大家办的原则，广开门路筹集资金。根据一些地方的做法，可建立社区应急管理基金池（图5），充分发挥和调动好政府、社会、企业、个人和国际捐赠等多元渠道作用，解决好社区应急管理资金不足和纯政府化倾向问题。

4.做好社区应急准备工作，提升社区安全保障能力

传统的社区应急准备能力主要是指应急物资和应急人员准备状况与程度，随着信息技术的发展和智慧城市建设，应急网络准备也已成为城市社区应急准备的重要组成部分。

图6 社会救援力量

图5 社区应急管理基金池

本文所提的物质准备不仅是应急的物资，还指与社区防灾减灾救灾相关的广义的物质基础。因此，社区应急物质准备能力应包括：

一是风险防控能力。应对社区内基础设施、生命线工程、生活保障设施等进行风险评估，对薄弱环节要加以整改和防护，以降低社区风险。以地震灾害防控为例，社区建筑是否达到抗震设防要求；社区避难场所建设是否达到规范要求，地径标识是否安装到位；私建乱建建构筑物是否堵塞救援和疏散通道等。

二是建立社区应急安全委员会和防灾救灾物资储备机制。社区应有一定量的备灾物资和救治药品及简易救助工具的储备。驻社区单位应建立救援联动机制，并定期开展应急避险、应急救援培训与演练（图6）。

三是组建社区应急志愿者队伍。动员社区居民，特别是有一定专长的人员，积极参加社区志愿者组织，建立志愿者队伍章程和管理机构，并通过政府购买服务的方式对相关人员进行专业救援技能和防灾减灾科普知识方面的培训，提高人员素质，提高基层社区的应急处置效率与处置能力。

四是城市社区应急管理信息化代表了未来城市社区应急管理发展的主流方向。应急网络能使物质、人员、组织机构有效地连动起来，提高社区的应急反应能力。社区应急网络建设应考虑：应急物质来源协调系统、应急人员调配协调系统、政府决策信息共享系统、媒体信息披露系统、应急心理援助系统，真正实现上下联动。

结语

本文从提高救灾效能出发，对做好城市社区应急准备工作进行了研究与分析，指出了目前城市社区应急准备中存在的问题与不足，分析产生的原因；提出了提升城市社区应急准备能力的路径和措施，在我国加速城市化建设的进程中，有针对性地做好相应的应急准备工作，对提高城市社区的防灾减灾救灾能力有一定的借鉴和指导意义。