对菲律宾总统杜特尔特南海政策的趋势研究

[越南]阮清明

对菲律宾总统杜特尔特南海政策的趋势研究

[越南]阮清明*

自2016年3月杜特尔特上任菲律宾总统以来，他多次表示希望妥善处理南海问题，与中国恢复对话，改进双边关系。菲中关系的改善开辟了一个新的时期和机遇，在当前的经济发展中取得了更为显著的成就。和平对话与合作成为杜特尔特处理南海问题的基本原则。尽管他在某些场合的言论与此自相矛盾，但并不影响杜特尔特政府与中国的外交风向已转为积极合作。

一、新形势下杜特尔特政府的南海政策

2010年阿基诺三世上任后，菲对中的关系由“亲近”转向“克制”，导致菲中关系不断恶化。他的南海政策开启了从温和到激进的模式转变。阿基诺三世时期的南海政策体现了菲律宾在南海主权上的强硬态度和以国家主权和民族主义为先的原则，增加了地区形势的不可预测性。

阿基诺三世的南海政策可以概括为：（1）坚持将菲律宾与中国之间的南海争端向国际仲裁法院提起诉讼。2013年1月，菲律宾单方面提起“南海仲裁案”，因对中国缺乏信任，菲拒绝与中国进行双边谈判。（2）利用域外大国对中国施压。为了与中国在南海对抗，阿基诺三世利用美国以钳制中国，与美国、日本、澳大利亚等大国加强合作。2014年，菲律宾与美国签订加强国防合作协定。在南海形势复杂化的背景下，把本国的南海政策与美国的亚太战略捆绑在一起。（3）在东盟中组建统一战线，以共同反对中国在南海的行动。菲律宾寻求将南海问题纳入东盟的讨论范围，呼吁东盟有关各国共同反对中国。菲单方面提起“南海仲裁案”后，曾要求东盟各国表明立场，还曾试图拉拢越南、文莱和马来西亚等南海主权申索国合力反对中国。总的来说，2012年以来，阿基诺三世激进的南海政策对菲中关系产生了深远的影响。

杜特尔特在总统竞选中，透露出他主张的南海政策将有别于阿基诺三世。杜特尔特的一系列讲话揭示了他在解决菲律宾与中国主权争端，主权和管辖权问题上的执政理念和基本政策理念。具体可归纳为以下5点：

（一）南海主权争端问题并不是菲中关系的全部

近年来，虽然菲中两国在南海问题上遭遇阻碍，但这并不是两国双边关系的全部。菲中关系历史悠久，具有广泛的合作基础。冷战结束后，美济礁事件出现，南海争端成为菲中关系发展的阻碍之一。由于南海主权争端和对某些水域和岛屿管辖权的争议，两国双边关系经常处于紧张状态。尽管如此，除了南海问题外，菲律宾和中国也在逐步加强相关领域的政治交往与务实合作。进入21世纪以来，菲中双边贸易在整体经济中的比重不断提升，经贸合作已成为两国关系的重要组成部分。

2006-2015年，菲中双边贸易总额由234亿美元增至457美元，除2009年受到全球经济危机的影响有所减少外，其他年份均维持稳步增长。2013年，菲中双边贸易总额占菲外贸总额的12.64%，中国成为菲律宾第二大贸易伙伴。菲中经贸关系未明显受到南海问题的影响。例如2012年，菲中关系陷入僵局，而双边进出口贸易总额依然高达363.75亿美元，同比增长11.3%。中国成为菲律宾第三大出口市场和第二大进口市场。2012-2015年期间，尽管菲中关系趋于紧张，但双边贸易仍保持增长。另外两国在基础设施投建和打击毒品犯罪方面仍有很大的合作发展空间。2016年9月，菲前外长佩费克托·亚赛（Perfecto Yasay）出访美国，旨在保护杜特尔特。他认为菲中关系不仅局限于海洋争端，双方共同关注的领域还有经贸投资、旅游等，研究讨论这些问题有助于打开和平解决南海问题的大门。

菲总统府发言人称，杜特尔特希望菲中关系能在南海争端中实现软着陆，希望两国在更广泛的领域开展实质性合作。在两国高层领导人会晤的言论、政府发布的共同宣言和双边会议中多次提到以上诉求。

2018年2月在中国-菲律宾南海问题双边磋商机制（BCM）第二次会议上，双方再次澄清南海争端不代表中菲关系的全部。BCM为菲中提供了一个平台，供双方坐在谈判桌上处理南海问题的分歧，就每个利益问题交换意见。但中国多次强调BCM虽然不是一个高级别的机制，但具有逻辑合理性，是与有关各国共同解决南海争端的唯一途径。

从两次会议举办的情况可看出，中国决心使其成功。随着菲中关系的进一步缓和，杜特尔特政府不仅将“南海仲裁案”的裁决抛到一边，还在2017年菲律宾担任东盟轮值主席国期间试图淡化东盟关于南海争端的各项共同宣言。他还不停地称赞中国，通过获得中国的贷款和援助，将马尼拉推入北京的政治和经济影响圈。这是杜特尔特时期菲中关系的动向。

（二）和平谈判与不制造战争为首选

在和平谈判与战争之间，杜特尔特必然将选择和平谈判。他多次强调战争不是出路，同时表达了对战争的厌恶。菲律宾随时准备与中国开展对话而非宣战。他任命菲律宾前总统拉莫斯（Fidel Ramos）作为特派员出访中国，表明菲律宾认为与中国开展直接对话是首选。在国家安全委员会会议上，菲政府未对前总统拉莫斯提出其他具体的要求，只提出“不要与中国对抗”的基本观点。2017年11月12日，杜特尔特在东盟贸易与投资峰会上再一次提出，南海问题最好可以搁置争议，因为没有谁可以承受得起这场战争。他还说：“菲中双边关系中，我们应维护和平，我只想与中国做生意，因为菲律宾需要钱。”在泰国曼谷，他对侨胞说：“菲律宾的经济将因为中国而得到改善。此前菲律宾非常亲美而疏远中国，却导致菲律宾的农产品无法出口中国。”

一方面，杜特尔特深知菲律宾没有实力对抗中国，因为菲律宾军事力量薄弱，若与中国发生军事冲突，情况可能更加糟糕。菲前外长佩费克托·亚赛坦率承认，在任何战斗中，菲律宾的军队和装备都无法与中国对抗。这也是杜特尔特总统决定不参加美国在南海的联合巡逻的原因之一。

另一方面，杜特尔特清楚美国将不会因为菲律宾的利益而在南海对中国宣战。菲前任政府一直试图将其在南海申索的岛屿和岛礁主权纳入《美菲安全条约》，要求美国确保其安全，但美国没有明确回应。一旦因为南海问题与中国发生正面冲突，杜特尔特不确定《美菲安保条约》是否能够帮助菲律宾。根据《美菲共同防御条约（1951年）》，当一国受到威胁时，条约内各国都将采取行动应对威胁。但菲长期以来一直质疑美国届时是否会出手相救。美国对中国“非理性”的南海主张和菲律宾在南海的主权问题未正式表明立场。杜特尔特曾质问美国驻菲律宾大使菲利普·戈登伯格（Philip Goldberg）：美国会不会站在菲律宾这边？菲利普·戈登伯格答复“只有菲遭受袭击的时候才能回答这个问题”。杜特尔特对美大使的回答和冷漠态度十分不满。

（三）寻求双边谈判，但不排除多边努力

杜特尔特在首份国家公报中表示，菲律宾希望与有共同利益和关切的国家保持双边和多边磋商、对话。这与阿基诺三世主张的只有多边会谈才符合菲律宾利益的立场完全不同。

杜特尔特向中国驻菲律宾大使赵鉴华传达了愿与中国进行双边会谈的意愿。在与美国的菲律宾侨胞代表会面时，菲外长佩费克托·亚赛（Perfecto Yasay）表示菲律宾正主动通过外交渠道筹备与中国进行无条件双边会谈，研究讨论解决南海问题。同时，菲律宾也不会放弃国际多边会谈，利用多边会谈的机会讨论南海问题，试图用“南海仲裁案”赢得更多的支持，以此对中国施加舆论压力。

“南海仲裁案”判决后，菲律宾马上呼吁东盟出台相关文件宣布支持“仲裁庭”的裁决。在第49届东盟外长会议上，菲律宾四处游说东盟各国在南海问题上统一立场，支持“南海仲裁案”的结果。而今，菲律宾已悄然减少在国际多边会谈上提及南海问题，防止引起与中国的正面冲突，避免对两国正式对话产生不利影响。2016年在老挝举办的东盟峰会上没有提及“南海仲裁案”，菲律宾的态度大转变起了决定性作用。东盟前秘书长王景荣表示，菲律宾作为“南海仲裁案”的起诉方，他们不主动提起这件事，其他国家当然很难再挑起这个话题来讨论。

菲律宾担任东盟轮值主席后，重点是促进与中国就南海行为准则（COC）进行磋商，以及促进菲律宾与东盟之间的磋商机制，未利用东盟的多边机制向中国施压。目前，菲政府已明确提出将重点关注COC谈判，努力推动这一协定。

（四）要理智地捍卫“南海仲裁案”的结果，这是菲中开展对话的前提和基础

杜特尔特多次强调，在实际行动中菲律宾应尽量保持慎重和克制，努力避免影响菲中关系正常化的行为。“南海仲裁案”裁决后，菲前外长佩费克托·亚赛拒绝了中国外长王毅关于让菲律宾放弃裁决结果以开展对话的建议，称裁决结果符合菲律宾的宪法和利益。2016年7月19日佩费克托·亚赛称，因中方提出“不提及南海仲裁案结果”的条件，菲拒绝与中国开展涉及南海主权争端的相关谈话。

在首份国家公报中，杜特尔特表示支持和尊重仲裁庭的裁决，并视此为和平解决南海争端的重要推动力。他曾向美国国务卿克里承诺，菲律宾与中国的领土争端谈判都将以仲裁庭的裁决为基础。这是杜特尔特首次明确南海问题的态度和立场，他解释“菲将采取独立的政策，而非必须遵循美国的外交政策。但这并不是疏远与美国的关系。我不会疏远与美国的外交关系。”

在迄今为止的一系列活动中，杜特尔特政府坚持认为菲中之间的对话和谈判必须在“南海仲裁案”裁决的框架下进行，同时也表达了与中国开展双边对话的期望。杜特尔特甚至对中国驻菲律宾大使表达了他不会立即敦促中国遵守仲裁庭决定的意思。可以看出，菲不再以“南海仲裁案”要挟中国以对中国施加更多压力，避免影响改善与中国的关系。

实际上，菲政府并不寄希望于“南海仲裁案”裁决结果能产生什么实际的效应。菲外长佩费克托·亚赛称，“仲裁庭”的裁决也无法赋予菲驱逐中国离开争议区域的权利，裁决没有强制执行力，所以中菲加强接触才是当务之急。

（五）搁置争议，与中国共同开发南海

随着中菲关系正常化，搁置争议，与中国共享南海资源成为杜特尔特政府南海政策的主题。目前菲政府对南海问题双边谈判持开放态度，旨在与中国共同开发南海，把对南海的主权主张转化为现实利益。

杜特尔特政府特别顾问、菲律宾前总统菲德尔·拉莫斯建议，菲中可在寻求共识的基础上，搁置争议，共同开发南海，如在黄岩岛附近海域进行渔业作业。

杜特尔特任命前总统菲德尔·拉莫斯为特别顾问，旨在与中国“破冰”。前总统菲德尔·拉莫斯与杜特尔特有着良好的关系，是杜特尔特制定国策的高级顾问。拉莫斯被认为是菲律宾最负盛名的总统之一，他于1997年使菲律宾安全度过亚洲金融危机，被比作“菲律宾的李光耀”。其中最关键的是，拉莫斯在处理1995年与中国的美济礁冲突中富有经验。

对于菲律宾来说，虽然仲裁庭的裁决对菲有利，但菲仍需考虑与中国共同开发南沙海域礼乐盆地油气资源。但这并不等同于表示菲律宾在黄岩岛主权上有所退让，菲坚持共同开发南海资源必须遵守菲律宾法律和国际法。

目前，中菲主要在以下两个领域与中国共同开发南海资源。第一是渔业资源，黄岩岛的渔业资源是杜特尔特重点关心的领域，菲律宾希望本国渔民能回到此海域捕鱼。此前杜特尔特访华时，曾表示将向中国政府申请批准菲律宾渔民赴黄岩岛附近海域捕鱼，以此作为搁置争议共同开发南海的条件。随着中菲关系重回正常轨道，菲律宾渔民已得到允许在黄岩岛附近海域捕鱼。第二是油气资源，菲对寻求与中国合作共同开发南海持积极态度。

菲律宾现任外长阿兰·卡亚塔诺2017年8月证实，杜特尔特已批准菲律宾与中国在南海上进行联合勘探。2017年11月，中菲政府共同发布联合声明，明确提出双方愿探讨包括在海洋油气勘探和开发等其他可能的海上合作领域开展合作的方式。2018年2月，中菲双方决定在“中国-菲律宾南海问题双边磋商机制第二次会议”（简称BCM）框架下启动渔业、油气、海洋研究、环保和政治安全等技术工作组。杜特尔特认为，这将使中菲从均声称拥有南海主权的敌对状态转变成为具有战略意义的共同合作开发者。这个解决方案更优于与中国发生战争。

尽管双方仍处于共同勘探南海资源的阶段，尚未讨论共同开发的问题，但菲律宾坚持认为与中国合作开发的两个区域属于本国的专属经济区。中菲双方正积极推进谈判，寻求符合两国法律的解决方案。

二、杜特尔特政府调整南海政策的原因

杜特尔特政府选择了不同于前任政府的外交路线，在南海问题上体现出对中国的友好是由多个因素共同作用的结果。这不仅与杜特尔特个人的执政理念直接相关，而且是在比较历史与现实的基础上进行的选择，最大化地维护了菲律宾的国家利益。

（一）“仲裁庭”的裁决短期内无法为菲律宾带来切实的利益，但长远来看则不一定

阿基诺三世的外交路线为“亲美反华”，将菲律宾的国家利益与美国的亚太战略联系在一起，把中国诉诸于国际仲裁庭，激化了中菲之间的南海争端矛盾。这使得中菲两国的政治互信受到严重影响，双边外交关系降至冰点。尽管仲裁庭裁决菲律宾胜诉，但是由于中国反对裁决结果，菲律宾也无法实施裁决结果，菲的战略意图并未得到实现。因此，绝对的“亲美反华”并不可行。

反之，“南海仲裁案”导致中菲关系降至冰点时，中菲各领域的合作均受到消极影响，如中国发布赴菲律宾旅游预警、执行菲律宾水果进口禁令等。杜特尔特对前总统阿基诺三世向国际仲裁庭提交南海主权争端的诉讼表示担忧，他公开宣布自己的亲华立场，并表示不相信可以通过国际仲裁庭解决南海问题。

另外，美国将南海问题视为“重返亚太”战略的重要支点，菲律宾为其中重要的一环。当“仲裁庭”尚未作出裁决时，美国极力宣传仲裁结果的积极意义，表达对菲律宾的强烈支持。仲裁结果出台后，美国一再声明“仲裁庭”的裁决具有法律约束力，要求菲律宾和中国遵守裁决。事实上，美国是南海问题中受益最多的一方。基于这个问题，美国不仅提高了自身涉足南海的程度，还试图利用国际规则和法律约束中国，美国在中美海上竞争的优势地位得到增强。

菲律宾是美国重返亚太战略的同盟，但并没有给菲律宾带来实际利益。杜特尔特政府在南海问题上表现出温和而谨慎的态度，实际上是对抗前任政府政策的调整，将菲律宾的国家利益置于首位。若“南海仲裁案”的裁决为菲律宾带来切实的利益，杜特尔特对待裁决结果的态度将大不一样。杜特尔特对国家利益的认识和评估是其制定南海政策的决定性因素。

（二）菲律宾反美趋势和独立意识逐渐强烈

西方国家干预菲律宾选举、批评菲人权和指责杜特尔特政府向毒品犯罪开战，这些均起了反作用，反而进一步刺激了杜特尔特的独立自主意识。杜特尔特指责美国驻菲律宾大使因干涉菲内政引发外交风波。在菲律宾进行大选期间，美国驻菲律宾大使菲利普·戈登伯格曾以人权问题指责杜特尔特。杜特尔特对此十分不满，指责他干涉菲内政，甚至在当选总统后宣称要断绝与美国的关系。

杜特尔特表示，菲律宾将遵循独立自主的外交政策，不允许任何国家以任何方式干预其内政。2017年东盟外长会议期间，美、日、澳三国发布联合声明，敦促中国和菲律宾遵守“仲裁庭”的裁决。菲外长阿兰·卡亚塔诺发出警告称，菲律宾是主权独立的国家，不允许他国对菲律宾发号施令。由此可看出独立自主是杜特尔特外交政策的显著特点。他承认了西方国家对菲政府扫毒行动的批评导致菲律宾外交政策发生变化。美国和欧盟欲与菲律宾签订一份不平等条约，导致杜特尔特的不满并调整外交政策。他对西方国家喊话“不要以为我们是一群白痴”，并威胁要驱逐涉嫌干涉菲内政的联合国和欧盟各国大使。2017年10月12日，杜特尔特公开表示“各国大使应立即吸取教训，否则明天我们就可立刻减少外交渠道。各位外交官有可能在24小时内会被驱逐出境。”

2017年在联合国人权理事会上，西方国家及组织抨击菲国内的扫毒行动，威胁要将菲律宾赶出联合国人权理事会，引发菲政府的强烈不满。自杜特尔特上台以来，他一直在推动大力打击毒品犯罪行动。美国、欧盟和一些国际组织认为菲律宾的扫毒行动中存在“法外杀戮行为”，多次敦促菲方在执法过程中“遵守人权义务”，甚至意图弹劾总统杜特尔特。西方过家的这些行为彻底激怒了杜特尔特，2018年3月，菲律宾宣布决定退出国际刑事法庭。当时国际刑事法庭正在对杜特尔特是否在打击毒品犯罪方面侵犯人权问题进行调查。

西方的指责和中国的支持形成了鲜明的对比。对西方国家的不满导致杜特尔特更加愿意出台与阿基诺三世执政时期相悖的外交政策，以取得中美之间的平衡。因此杜特尔特必须改变现状，首先必须确定要以国家利益为基础，奉行独立自主的外交政策，特别是面对美国等西方国家时；另一方面，必须设法改善与中国的关系，以弥补菲律宾外交政策的不足。

（三）菲律宾在经济领域对中国的需求

阿基诺三世执政时期，菲律宾经济在东南亚国家中遥遥领先。据菲律宾国家统计数据，2010-2015年期间菲律宾经济年均增速为6.2%。2015年菲国内生产总值增速在亚洲仅排在印度、中国和越南之后。尽管如此，阿基诺三世时期的经济增长并未给菲律宾人民带来实际的利益，国内贫富差距依然严峻。民生水平、基础设施建设、就业机会的城乡差距巨大，引起占总人口绝大多数的低收入人群的不满。此外，菲律宾人民长期受到政府腐败、社会秩序混乱等问题的困扰。杜特尔特抓住以上痛点，并承诺将用“铁腕”治理国家，从而赢得大选。

菲希望通过发展与中国的关系，加强菲律宾的经贸发展，利用中国“一带一路”倡议带来的机遇，促进菲律宾的建设。杜特尔特政府发布了10项社会经济事务，包括加强基础设施建设，吸引投资资本等。一方面，中国拥有雄厚的资金和专业的技术，有助于菲律宾解决这些问题，而其他国家缺乏相应的保障。2018年4月杜特尔特访华时提出，应加强与中国的联系，因为中国随时愿意投资菲律宾。

另外，菲律宾打击国内毒品犯罪面临外国舆论的巨大压力，美国和欧盟对此强烈谴责，中国则表示理解和支持。由此来看，为了履行杜特尔特的竞选承诺，包括改善基础设施、增强双边贸易、促进旅游业和就业、减贫和提供更大范围的社会服务，中国是菲律宾的最优选择。杜特尔特曾多次在公开场合表示希望得到中国的帮助以发展本国经济。为了得到中国的援助，他还夸赞中国是负责任的大国，在发展本国的同时也没有忘记帮助其他贫穷落后的国家。在帮助非洲和东南亚各国的发展中，中国做出了巨大的贡献。

因此，杜特尔特欲淡化“南海仲裁案”恢复与中国对话，并表示可以与中国共同解决争端，以此从中国获得更多的利益。在南海问题上，菲律宾采取获得捕捞权，搁置主权争议的策略。自2016年10月杜特尔特访华以来，中菲经贸合作项目进展迅速。至今菲律宾已获得中国超240亿美元的投资，投资领域涵盖贸易、能源、农业、信息、质检、旅游、禁毒、金融、海军和基础设施等。另外，中菲两国经贸协商机制——中菲联合经济贸易委员会已恢复运行，两国还正式签署了“中菲六年经贸合作发展规划”。目前，中国已成为菲律宾最大的贸易伙伴。

三、杜特尔特政府搁置南海问题的原因

杜特尔特政府的对华政策和南海政策都将产生历史性的影响，对挽救中菲关系和解决南海争端将产生积极影响。但杜特尔特政府的南海政策可能无法顺利实施，将可能面临国内外诸多因素的影响。

杜特尔特政府不希望因为对中国妥协而受到国内的批评，2016年“南海仲裁案”裁决后，杜特尔特政府的主要观点是冷静处理，不要挑衅中国以缓和紧张局势。但菲国内依然存在对中国强硬的声音，杜特尔特政府面临着巨大的国内压力。菲律宾最高法院首席法官卡皮奥（Carpio）坚持认为黄岩岛位于菲的专属经济区内，要求菲在争议水域巡逻并反对中国在这一海域活动；他还称菲宪法要求政府应保护其专属经济区，菲政府与中国签署协议共同开发专属经济区属违宪。杜特尔特关于中国历来从未侵略过菲律宾的言论是在“廉价卖国”。持同样反对声音的还有菲最高检察院院长何塞·卡利达（Calida）。

杜特尔特两次访华后，虽然取得一系列经贸合作的成果，但国内依然反对声音不断。第一次访华签订的经济合作协议已开始遭遇阻碍。反对派参议员丽玛（Sen. Leila M. de Lima）以该协议将对菲的外交、军事和经济产生影响为由提出调查该协议的要求。杜特尔特第二次访华后，他又呼吁菲参议院调查中国与菲律宾签署的贷款协议，检查协议的内容是否会使菲陷入严重的债务危机或迫使菲放弃某些主权。另外，还有多名菲律宾自由党议员希望调查杜特尔特政府与中国签订的包括涉及南海开发等方面的协议。他们认为杜特尔特加强与中国和俄国的关系存在很多风险，将有损菲律宾在南海争议区域的主权。

可以看出，菲律宾国内对杜特尔特政府施加的压力主要是担心菲律宾在南海主权上对中国做出妥协退让。但杜特尔特依然努力维护与中国的友谊，并采取强有力的方式来应对国内压力。

内政和外交密不可分，这是导致杜特尔特在南海问题上出现矛盾言论的原因。

国际上，杜特尔特还须面对来自美国、日本和澳大利亚的压力。杜特尔特的外交策略体现了“大国平衡”的方向，除了与中国保持密切的关系外，还需要和美、日、澳、印度等国家保持良好的关系。目前，菲律宾政府的亲华与南海政策的调整损害了美、日、印度等国的战略利益，必然导致这些国家的激烈反对。在这些域外大国的推动下，南海问题已从地区问题演变为全球热点问题。美国和日本既是菲律宾重要的盟友与合作伙伴，也是菲律宾主要的贸易伙伴和援助国。一旦中菲重启双边谈判，则意味着美国和日本在菲律宾投资的战略资源不再为美日带来利益。“南海仲裁案”的裁决结果支持菲律宾的立场，在此背景下菲律宾却选择与中国重启双边对话，这当然与美日的战略预想不一致。正如菲律宾国内学者所言，若中菲重启双边对话，则可能增强其他东盟各国与中国的合作意愿，美国可能因此失去干涉该地区事务的理由。杜特尔特对美国的“冷漠”态度使得美国实现在亚太地区的目标变得更加困难和复杂。为了确保其战略利益，美日等国将不断涉足和制造南海问题，给菲律宾的南海政策制造外部压力。特朗普上台后，积极邀请杜特尔特于2017年11月访问美国，但杜特尔特以准备访问俄罗斯、以色列等国为由拒绝。

美日仍在与中国竞争以争取菲律宾，但他们的对手其实不是中国，而是菲律宾。2016年7月底，美国国务卿克里访菲律宾，与杜特尔特讨论《美菲防卫协议》的有效性，同时向菲提供了3000多万美元的援助。杜特尔特向克里承诺，与中国的任何对话都将以“南海仲裁案”的裁决为基础。随后，日本外务大臣岸野文雄也访问了菲律宾。同期，菲律宾前总统拉莫斯赴香港启动中菲关系“破冰”之旅。在此关键时期，日本外长访菲的任务显然是为了阻止中菲关系正常化。在前往菲律宾前，日本外长公开宣布他计划与菲律宾合作，敦促中国接受“仲裁庭”的裁决。美日陆续派出外长访问菲律宾，意图使杜特尔特政府改变亲华立场，坚持以“仲裁庭”的裁决为前提与中国开展对话。

杜特尔特政府对“仲裁庭”的裁决采取实用型策略。裁决内容对菲律宾有利的、可巩固杜特尔特政权的，菲律宾就推进执行，但也可能搁置。菲律宾执行这一裁决，可能是因为美日等盟国和国内舆论的推动。此前，国内舆论曾促使菲国防部部长登上中业岛“巡视”。搁置，可能是因为这一诉讼并非由杜特尔特政府发起。杜特尔特推行具有实用性的中庸路线，利用“南海仲裁案”作为筹码与中国讨价还价，试图获得更多的利益。“南海仲裁案”裁决后，中菲均表达了开展政治对话的愿望，但两国的根本立场没有改变。菲律宾表示，必须以裁决的结果作为双方开展对话的基础和底线。在清楚中国不会同意裁决结果的情况下，菲律宾仍要求中国遵守裁决，其真正的目的是欲在其他方面赢得中国更多的让步。

目前的局面是由菲律宾单方面造成的。“南海仲裁案”和黄岩岛事件均是由菲律宾故意制造的，导致了其渔民无法在黄岩岛附近海域捕鱼。菲律宾的目的是与中国谈判以使渔民重返黄岩岛附近海域捕鱼，若中国同意，则视为中国遵守了“仲裁庭”的裁决。在菲律宾渔民可以回到黄岩岛附近水域捕鱼后，菲律宾驻华大使罗马纳（Romana）称，虽然中国没有承认，但实际上已经执行了“仲裁庭”的裁决。中国方面则表示，共享南海渔业资源与中国的核心利益无关，中国允许菲律宾渔民在黄岩岛附近海域捕鱼也与“南海仲裁案”无关。

杜特尔特政府暂时搁置“南海仲裁案”只是为了巩固中菲经济和外交关系，这并不意味着菲律宾放弃南海主权申索，而是将经济和主权问题分离。杜特尔特宣布将就“南海仲裁案”举办一次会谈。2018年7月25日，菲律宾现任外长阿兰·卡亚塔诺称，与中国在南海共同勘探和开采油气将可保证菲律宾的能源供应，菲律宾没有单独开展这些活动的技术和财力，中国、马来西亚和越南具有更多的优势，菲律宾不可坐以待毙。因此，只要菲律宾没有完全否认“仲裁庭”的裁决，这项裁决将永远成为菲律宾要挟中国的一张“王牌”。一旦杜特尔特亮出这张牌，中菲关系就将受到损害。杜特尔特使用这张“王牌”的程度将成为影响菲南海政策的关键因素。

四、杜特尔特政府的南海政策展望

杜特尔特政府的南海政策受到国内政治环境和外交的影响，随着形势的变化，这些环境也将发生改变，对菲律宾的南海政策产生直接影响。

（一）杜特尔特的执政风险

随着杜特尔特将外交重心转移到中国，菲律宾国内的一些政治势力越来越不满。菲国内多次传出推翻杜特尔特政府的消息，副总统莱妮·罗布雷多（Lenny Robredo）、副总统候选人博伯·巴科思（Bongbong Barcos）、金融家乔治·索罗斯（George Soros）等均卷入其中。无论这些消息是否属实，2001年菲律宾前总统约瑟夫·埃杰西多·埃斯特拉达被迫下台的教训仍历历在目。另有消息称，菲律宾毒贩曾秘密联系伊斯兰国组织（IS）暗杀杜特尔特，他已多次遭遇炸弹袭击威胁。2018年8月14日，在菲律宾马拉卡南宫进行的演讲中，杜特尔特警告中国在争议水域中不应采取过激行为，中国在南海非法造岛并控制人造岛周边海域的领空是错误的。杜特尔特此举可能引发中国不满并影响中菲经贸关系。这些都将成为杜特尔特执政的风险。

（二）美国的策略

南海是美国开展海上自由航行、挑战中国海洋主权、与中国进行海上对峙的关键区域。而菲律宾是美国传统的盟友，是美国涉足南海事务的一颗重要“棋子”。随着亚太地区在美国全球战略中的地位提升，美国可能以维持现有的优势为首选，即使杜特尔特不断对美发出强势声明，威胁停止与美国进行联合军演及重审美菲两国协议，美国虽然不满，但仍保持克制。美国对此解释为，杜特尔特的威胁言论并未具体实施，美国将继续与菲律宾保持特殊关系。自特朗普上台以来，印度洋-太平洋战略仍在制定中。为了在这一地区产生更大的影响，美国提出“亚太稳定倡议”，计划在5年内向亚太地区投入80亿美元，加强美军在该地区的存在，包括向亚太地区部署军队和战舰。由于特朗普执政策略的不可预测性，美菲关系或中美关系都将可能进入调整期，国际上多个双边关系体也将进入不可预测的时期。在不久的将来，这将成为新常态。这些变化都将对菲律宾的南海政策产生直接的影响。

（三）中-美-菲三边关系的影响

随着中国建设海洋强国战略的推进，中国在南海的影响力和军事存在不断增强，这引起美、日、澳、印度等国和其他南海主权申索国的警惕和担忧。南海问题与地区海洋秩序交织在一起，使南海问题的性质已发生深刻变化，从海洋主权争端演变为地区安全和大国战略竞争。菲律宾的南海政策发展趋势离不开这些因素，中-美-菲三边关系也将进入新的周期。

对于中国而言，中菲关系和美菲关系的预测应切实可行，维护地区和平与稳定，特别是维护南海的航空和航海自由。一方面，杜特尔特政府在南海问题上的对华友好缓解了中菲关系的紧张局势。但菲律宾并没有完全放弃坚持“仲裁庭”的裁决，也没有放弃对南海部分岛屿和岛礁主权的申索，中菲之间依然存在南海主权争端。另一方面，杜特尔特上台后美菲关系面临困境，但由于历史原因和盟国关系，美国的影响力在菲律宾根深蒂固，杜特尔特很难从根本上改变美菲关系。中国不能指望利用菲律宾来抵抗美国或打破美菲同盟，这样既不切实际也十分艰险。一旦美国认为中菲关系损害了美国的利益，则可能对三边关系产生危害。

五、结论

杜特尔特政府调整南海政策的主张为改善中菲关系、管控南海局势提供了难得的机遇，特别是有助于减轻国际舆论对中国对待“南海仲裁案”政策的指责。然而，一旦杜特尔特政府遭遇政治失败，他所执行的对华友好政策可能会被完全否定。若杜特尔特目前的政策继续实施，中菲关系将有望在他任职期间得到改善和维持。

因此，中国将牢牢把握机遇期，努力维持目前在南海的有利地位。作者对目前菲律宾的南海政策和相关的国际政治趋势进行了研究，并作出预判，具体如下：

首先，从中菲关系来看，一方面中菲双方继续落实两国领导人取得的重要共识，切实履行两国签署的合作协议，用事实证明两国的务实合作为菲律宾带来了积极的成果。另一方面，中国将继续鼓励菲律宾搁置南海争议，同时继续坚定坚持以下“四不”政策：不接受、不参与、不承认、不执行“南海仲裁案”的裁决结果，坚决反对菲律宾以此结果作为先决条件的谈判。

第二，从东盟与中国关系层面来看，双方将继续立足于稳步推进“南海行为准则”（COC）的谈判磋商，同时从每次COC的磋商谈判中预测南海局势和各方态度，促进中国、东盟、菲律宾和越南之间的积极互动。

（原载越南国际研究网http://nghiencuuquocte.org，2019年3月）

广西民族大学东盟学院助理研究员 卢矜灵 译

*作者阮清明，博士，就职于越南海警司令部。