基于政府管理视角的河池市生态旅游发展对策研究

□ 韦荣锋

（中共河池市委党校、河池市行政学院，广西 河池 547000）

河池市地处广西西北边陲、云贵高原南麓，喀斯特地貌发育典型，自然生态资源和人文生态资源丰富奇异，是一块全国难得的生态旅游资源富集区，发展生态旅游具有独特优势。经过多年努力，目前河池市发展生态旅游已经具备一定基础，但仍然面临许多问题和挑战。政府是生态旅游发展的引导者、管理者和服务提供者，当前如何从政府管理的视角正确评估河池市生态旅游发展面临的主要挑战，明确加快发展的措施，是一个值得深入研究的重要课题。

一、河池市大力发展生态旅游的先天优势和条件

从资源禀赋来看，河池市具有大力发展生态旅游的先天优势和条件。

其一，河池拥有大量高等级品位的自然生态资源。河池境内东兰、巴马、凤山、大化、都安、天峨、环江、罗城等8县被划为国家重点生态功能区，现有木论、九万山2个国家级自然保护区，有凤山世界地质公园和环江喀斯特世界自然遗产地，有龙滩大峡谷国家森林公园，有都安澄江、东兰坡豪湖、南丹拉希3个国家湿地公园，有凤山岩溶、大化七百弄、宜州水上石林、都安地下河、罗城喀斯特、东兰喀斯特6个国家地质公园。作为我国南方喀斯特地貌的典型代表，河池境内天坑、天窗、洞穴、天生桥、竖井、峰丛、峰林、岩溶洼地等岩溶奇观荟萃，风貌绝伦，可供开发形成诸多高端生态旅游景区。比如，凤山世界地质公园是世界上拥有大型洞穴厅堂数量最多的地质公园，以峰从、洼地、谷地、地下河、洞穴、天窗、天坑、竖井、穿洞、天生桥、岩溶泉等地下、半地下、地面地质遗迹景观为主要特色，被誉为“岩溶之冠，洞穴之城”。凤山三门海是目前世界洞穴协会确认的世界上唯一的水上天坑，旅游观赏价值极高。巴马水晶宫号称“广西第一洞”，被《中国国家地理》列为中国七大最美的旅游洞穴之一。环江喀斯特世界自然遗产地属于亚热带溶岩森林生态系统锥状（峰丛）喀斯特地貌，是世界上喀斯特地貌区幸存连片面积最大、完好性保存最佳、原始性最强的喀斯特林区。大化七百弄是世界上喀斯特高峰丛、深洼地发育最典型的地区，具有“世界自然遗产等级”，有“天下第一弄”之称。都安地下河是世界上已发现的最大地下河体系，有堪称世界第一的地下河天窗群和堪称水中大熊猫活化石的“桃花水母”。天峨喀斯特天生桥是世界上跨度最大的天然石拱桥，气势雄伟，绝景天成。珠江干流、广西母亲河红水河穿过全市6县，可以打造成具有较高品级的沿河生态旅游观光带。

其二，河池拥有大量高等级品位的人文生态资源。河池是全国最有名的长寿之乡之一。2016年8月河池市通过国际人口老龄化长寿化专家委员会认证为世界长寿市，正式成为中国首个地级世界长寿市。同时，凤山县被认证为国际长寿养生基地。目前河池11个县（区）中已有6个县（区）被中国老年学学会评定为“中国长寿之乡”，这是目前为止我国拥有“中国长寿之乡”县份最多的地级市。巴马县作为被国际自然医学会较早认定的长寿之乡，早在20多年前就引起世界关注。巴马命河是世界上唯一形状酷似“命”字的河流，彰显了巴马长寿的自然神奇。河池举世罕见的人口长寿现象，对海内外游客具有强大的吸引力。近年来，河池长寿养生旅游风生水起，在全国率先掀起了长寿养生旅游的热潮。此外，河池还具有壮、瑶、汉、仫佬、毛南等多姿多彩的原生态民族文化和全国知名的红色文化。

二、河池市大力发展生态旅游面临的现实挑战

（一）对生态旅游缺乏正确认知

生态旅游是一种以自然生态环境为基础，以学习、研究、欣赏、享受自然风景和野生动植物为目的、对环境保护负有责任的旅游活动。发展生态旅游的目的是通过这样的旅游活动促进旅游地经济、社会、生态环境的可持续发展。这是一种对旅游者和旅游开发者素质要求很高的高层次的旅游活动和旅游开发模式，有别于传统的大众旅游和自然旅游模式。然而，由于缺乏有效宣传和引导，截至目前市内人员无论是政府官员、旅游者还是旅游经营者，对生态旅游的内涵和外延还是知之甚少，他们仍把生态旅游简单等同于传统的自然旅游或大众旅游，只强调生态旅游的经济意义，对环境教育、绿色节能、文化保护、社区群众重视不够。

（二）外部同质性竞争压力大

河池市由于特殊的地质地貌、高度的森林覆盖率和神奇的长寿养生条件，发展生态旅游有很多优势和条件。但是，河池要大力发展生态旅游，面临的资源同质化竞争也是比较突出的。从内部来看，河池市下辖11个县区，都属于喀斯特地貌区，有着大量同类生态旅游资源，如喀斯特山岳、山弄、溶洞、天坑、江河、溪流、湖泊、动植物等，部分旅游产品相同或相近。当然，河池市最有力的同质化竞争主要来自于外部，如果开发得不够好，很容易被其他地方的相同旅游产品所淹没或替代。

就目前而言，河池比较具有优势的生态旅游资源和产品集中体现在长寿之乡、地质公园、世界自然遗产地、国家自然保护区、国家森林公园。如就长寿之乡而言，河池市是首个获得认定为“世界长寿之乡”的地级市，河池市巴马瑶族自治县在全球较早享有“长寿之乡”盛名，人口长寿的自然和人文条件可以说是河池市发展生态旅游的拳头性资源。但截止目前，国内获各种不同机构认定为“世界长寿之乡”的地级市或县份就达到12个，这些市县的意图也是借此大力发展长寿生态旅游，对河池构成竞争态势。就地质公园而言，目前全球获认定为世界地质公园的就有140处，我国获认定为世界地质公园的也达到37处；获认定为国家地质公园的就达238处。就世界自然遗产地而言，我国现有世界自然遗产地12项23处，属于喀斯特类型的就有7处，分布在广西、云南、贵州、重庆等省区。可见，河池市发展生态旅游，面临很强的同质性生态旅游资源和产品的竞争性或替代性威胁，不利于争取更多的游客资源。

（三）缺乏高旅游热点辐射带动

河池市生态旅游发展起步较晚，发展规模小，国内外知名度低。实践表明，旅游资源丰富、品位突出而后发展的地区，如果有高旅游热点的辐射带动，能够获得更快更好的发展。如众所周知的北京故宫、八达岭长城、杭州西湖、苏州园林、安徽黄山、三亚海滩等等，有力地辐射了本市其他其他景区景点的开发或者临近城市旅游景区景点的开发，形成了很强的旅游辐射带动效应。而环顾河池周边，目前几乎没有一个在全国有较大知名度和美誉度的旅游热点。广西的桂林山水、北海银滩虽然也在全国具有一定的知名度，可算全国的旅游热点之一，尤其是“桂林山水甲天下”的声誉在国内几乎老少皆知，在国外也有很大知名度。然而桂林和北海距离河池都还比较远，而且桂林和河池同属喀斯特地貌，在旅游吸引上具有很强的可替代性，由于距离较远和交通不便，很难有游客游完桂林之后产生再到河池一游的冲动。

（四）缺乏高发展投入带动

一般而言，高发展需要高投入。河池市生态旅游发展投入不足，主要体现在两方面：一是政府公共投入能力明显微弱。河池是革命老区、少数民族地区，是全国深度贫困地区，经济发展水平不高。由于政府资金投入能力严重不足，使旅游交通基础设施建设、优质旅游行政管理人才引进、对外公益性旅游宣传、生态旅游发展鼓励引导资金投入等都将面临极大的困难，严重制约了生态旅游开发的水平。二是缺乏足够强的大企业投资带动。目前河池市生态旅游开发投入与全区、全国其他很多地区比较，还存在很大的差距。招商引资困难、项目落地难，依然是困扰河池市生态旅游发展的瓶颈所在。由于缺乏一批足够强的企业的投资，不仅限制了河池生态旅游项目的建设层次和水平，也限制了高水平高素质旅游人才的引进。

（五）生态旅游管理工作滞后

河池市提出发展生态旅游已经有近10年的历史，但生态旅游管理的实践依旧滞后。一是管理体制没有理顺。生态旅游涉及的对象类型多样，分属不同部门管理。比如，森林公园和湿地公园归林业部门管理，地质公园归国土部门管理，自然保护区归环保部门管理，世界自然遗产归住建部门管理，河流湖泊归水利部门管理，风景园林归园林部门管理，生态休闲农业归农业部门管理，等等。部门林立，归口不一，管理分散。而且这些部门的工作重心不在相关生态旅游项目，作为平级机构，旅游部门也难以协调它们。由于没有统一的管理，各个部门设置又有着不同的功能和社会责任，较少地同其他部门沟通、协调，均从自己的利益出发，各自为政，以致难以产生协同的整体效应，一旦发生问题，又相互推诿，客观上造成了生态旅游管理的效率低下[1]。二是缺乏专门的专业规划。目前，河池市还没有出台有关本市生态旅游发展规划。由于缺乏专门规划，发展生态旅游无据可依，使得河池市近年来的生态旅游资源开发一直只是处于大众旅游开发阶段，开发方式较粗放。有的部门在开发生态旅游资源时，缺乏深入的调查研究和全面系统的科学论证、评估与规划，导致盲目建设和开发[2]。

三、加快河池生态旅游发展的政府管理对策

（一）在发展思路上匡正认识

要大力发展生态旅游，必须要着眼于生态旅游的内涵和要求，自觉摒弃把生态旅游内涵泛化、借生态旅游之名不干生态旅游之实、只顾眼前不顾长远、只顾经济效益不顾社会和生态效益以及其他低层次粗放式开发的做法，从思想上牢固树立生态旅游的正确观念。

要注意从以下四个方面匡正大家对生态旅游的认识：一是要在全市范围内加强宣传教育活动。要通过媒体、讲座、墙体广告、街头标语、景区提示语、宣传册等等多种途径，尽可能地宣传生态旅游的理念、知识和信息，树立社会各界对生态旅游的正确认知，自觉抵制破坏生态旅游环境的旅游开发行为和旅游活动。二是要加强旅游专业人才引进特别是生态旅游专业人才引进。要着力引进一批具有宽阔视野、懂得生态旅游、善于经营生态旅游的企业经营管理人才到河池投资兴业，引进一批了解和熟悉生态旅游的专门人才充实到市县两级旅游行政管理队伍之中，切实做到让专业的人管专业的事。三是要加强专业化培训指导。要通过引进师资、外出培训等多种途径，加强对现有与全市生态旅游开发有关的人员，如旅游行政管理人员、企业经营管理人员、导游人员及其他重点景区工作人员进行生态旅游培训，全面提高这些重点人员群对生态旅游的认识。对于重点生态旅游景区景点，要坚持依照资格持证上岗制度，提高生态旅游质量。四是要通过内外结合培养好旅游专门人才。着力办好河池巴马国际养生旅游学校，大量培养好本地需要的旅游专门人才；要加强与河池学院、桂林旅游学院、广西大学、广西民族大学等市内外大学合作，着力培养符合河池生态旅游发展需要的各类人才，以专业的头脑干专业的事情。通过这些措施，切实把全市生态旅游开发回归到生态旅游的本质上来，突出生态旅游开发的环境责任和社会责任，提高全市生态旅游开发的整体水平，促进开发商获利、社区居民受益、生态环境得到有效保护、地方经济社会长足发展。

（二）在宣传营销上做足文章

现代旅游业发展向来重视宣传营销。

一是要明确宣传营销主题和受众。要着力打造“生态长寿地·三姐文化城”的城市品牌形象，并以这个总定位为指导，广泛开展“中国首个地级世界长寿市”“中国生态旅游基地”“世界长寿之乡”“世界地质公园”“世界自然遗产地”“中国最佳生态旅游城市”等主题宣传，使之成为全世界人民向往的生态旅游目的地。在宣传营销对象的选择上，应根据资源开发的程度、游客流量、游客承载量分阶段不断扩大宣传营销规模和不同区域的对象群体。要坚持“立足大西南、主攻粤港澳台、辐射全中国、延伸东南亚、拓展日韩欧美”的总体思路，近期主要拓展广西周边省区市场，中期主要拓展国内其他大中城市特别是华北东北等冬春气候寒冷地区中老年游客市场以及东南亚国家市场，远期再进一步拓展日韩和欧美等发达国家市场，形成全球知名的长寿养生生态旅游目的地。

二是要创新机制加大宣传营销投入。旅游宣传营销具有公共性和外溢性，河池市由于地处大石山区招商引资较困难，因此在宣传营销中突出政府的投入主导作用是十分必要的。面对市外特别是其他省区的大额投入与激烈竞争，今后市县两级财政还需要逐年加大这方面的投入，形成逐年增长的投入机制。

三是要采取更加有效的宣传营销策略。宣传营销活动中要强化整体策划和包装，着力完善政府主导、企业主体、部门配合、区域联动的宣传营销工作机制。要主动加强与国际国内旅游组织、旅游客源地行业主管部门、主要旅行商、新闻媒体和中介机构的联系，建立和发展旅游营销联盟，实现区域大联合，共同培育生态旅游大市场，克服自身能力财力短板。要建立广播、电视、短信、多媒体等传统渠道和互联网、微博、微信等新媒体渠道相融合的全媒体信息传播机制，深入统筹举办“一县一节”文化旅游节庆活动和各类生态旅游研讨会，主动参加国内外举办的旅游博览会、旅游交易会、旅游专题推介会等各种旅游推介活动，全方位多层面推广河池生态旅游。要加大运用市内媒介开展宣传营销力度，着力督促河池日报社、河池电视台、河池广播电台等本市新闻单位不间断开辟本市旅游宣传专栏（专题），充分运用本市机场、主要车站、城市出入口和重要的公共场所投放旅游公益形象广告，运用市县两级政府网站和旅游发展委员会网站持续开展本市县生态旅游资源、生态旅游产品、生态旅游活动的图片文字或视频宣传，减少宣传营销成本。四是要建立宣传营销工作长效机制。切实将旅游宣传营销纳入市县两级政府的年度工作计划，列入相关领导年度和任期工作绩效问责和考核。同时，市县两级旅游发展委员会要设立专门的旅游宣传营销工作机构，确保旅游宣传营销工作长效开展。

（三）在招商引资上下硬功夫

河池市生态旅游发展落后，不是因为资源优势不突出，而是因为旅游发展投入明显不足，特别是招商引资困难，缺乏足够强的大企业投资带动，旅游招商引资工作还需要长期下更大的功夫。

首先是要突出抓好生态旅游招商引资项目库建设。项目是有目的地招商引资的基础，项目库的开发是开展招商引资的前期工作。要严格落实党政“一把手”负责制，实行“一个项目、一名领导、一个班子、一套措施、一抓到底”的工作机制，促进项目的招商引资工作落到实处。

其次是要大力营造亲商爱商的招商引资软环境，打造比其他地区更优质的营商环境。一是要下决心优化政务环境。进一步加大“放管服”改革力度，变被动服务为主动服务，降低制度性交易成本，增强到河池投资兴业企业的获得感。二是要出实招改善政策环境，强化财政、税收、土地等优惠措施，完善相关政策落实机制，保证到河池投资生态旅游企业切切实实获得应得利益。三是要挥重拳打造信用环境。诚信是金，政府诚信是社会信用的“定盘星”，也是招商引资的金字招牌[3]，杜绝“新官不理旧政”等情况的发生。

再次是要突出重点招大商引强商。2017年以来，河池市先后引进了新奥集团、太平洋建设集团等强优投资企业到河池投资开发生态旅游产业，预计总投资达600多亿元。如果这些项目能够全部落地的话必将有力带动河池市生态旅游产业的发展，形成巨大的发展效应。今后，河池市生态旅游招商引资应当进一步在招大商引强商上下功夫，推动河池生态旅游项目的高水平开发。

（四）在用活政策上下大力气

河池市属老、少、边、山、穷地区，河池市生态旅游产业发展能够同时享受到革命老区振兴、少数民族地区发展、贫困地区扶贫开发等多重国家扶持政策。比如在革命老区振兴方面，2015年3月，国家发展改革委就发布了《左右江革命老区振兴规划》（2015-2025年），明确河池市作为右江革命老区的重点城市，能够在生态环保型有色金属产业示范基地、茧丝绸产业基地、长寿养生旅游目的地、生态环保健康产业城、交通基础设施等方面建设能获得国家大力支持，促进河池革命老区振兴。在少数民族地区发展方面，河池市内有巴马、都安、大化等三个瑶族自治县和环江、罗城等全国唯一的毛南族自治县和仫佬族自治县，少数民族人口超过85%，河池在基础设施建设、产业发展、财政税收、教育卫生、政治参与等各个方面能够享有党和国家赋予的各项民族区域自治政策和其他少数民族地区发展政策。在扶贫开发方面，河池作为全国典型的深度贫困地区，作为全国脱贫攻坚的主战场之一，长期以来得到党和国家扶贫开发政策扶持。另外，河池市属于国家划定的西部大开发地区，享有国家规定的西部大开发政策。最近几年，国家和广西自治区层面均相继出台了一系列支持生态旅游发展的政策性文件，甚至直接部署了河池要重点打造哪些生态旅游线路，发展哪些生态旅游产品。政策支持来自多个系统多个层面，支持的力度和强度前所未有。河池市应当加强对以上各类政策的运用研究，为争取到更多的资金、政策、人才支持河池生态旅游业发展服务。同时，要充分利用国家赋予的地方立法权和民族区域自治权，制定出台本地生态旅游发展的政策和法规，促进全市生态旅游快速健康发展。

（五）在组织管理上强化保障

发展生态旅游是一项系统工程，需要政府在组织管理上强化保障。

一是要加强组织领导工作。要充分发挥市县两级党委和政府对旅游产业的组织领导作用，将发挥资源优势加快河池生态旅游发展列入重要工作日程。要在河池市旅游产业发展指导委员会的领导下，实行旅游工作“政府一把手”工程，形成主要领导负总责、亲自抓，班子成员具体抓的工作机制。建议在河池市旅游发展委员会下设立生态旅游发展指导科，推动河池市生态旅游更好发展。

二是要理顺行政管理体制。生态旅游是一项综合性活动，涉及诸多部门和领域[4]。在传统的部门管理模式下，生态旅游资源的管理权被归属到多个政府部门，可谓政出多门，势必造成生态旅游管理的分散与混乱，而且部门之间因管理角度的不同常会发生分歧[5]。因此，理顺管理体制非常关键。建议参照2018年中央和国家机关机构改革做法，统一将自然保护区、地质公园、世界自然遗产地、森林公园的管理划归林业部门管理。要在上级党委政府和旅游产业发展指导委员会的领导下，充分发挥旅游发展委员会统筹协调和旅游管理的职能，形成对生态旅游统一领导、统一规划、统一管理、统一协调的综合管理体制。要在旅游发展委员会的牵头下，加强各有关部门之间的联动与合作，推动资源整合和产业融合，打造良好的投资和发展环境，形成一体化的生态旅游发展管理机制。生态旅游景区的管理，实行所有权和经营权分离的原则，引进具有特许经营权的国有、集体或私营企业来经营管理。

三是要制定生态旅游规划。没有规划，开发便无章可循。当务之急是要在全市旅游业发展规划的指导下，根据生态旅游的内涵、理念、原则和要求，根据全市生态旅游资源的分布、特点和开发前景，制定明晰的生态旅游发展专项规划，指导全市的生态旅游开发。

四是推进生态旅游立法。建议河池市立法部门加快制定出台《河池市生态旅游资源开发管理办法》，对河池市生态旅游开发中的旅游区审批和划定、旅游产品开发、资源补偿费用的收取和运用、景区动植物保护、社区群众参与、相关方权利义务和责任、基础设施建设、政策优惠、过程管理和监督、环境和社会影响评估、违规处罚等等作出明确具体的规定，促进生态旅游可持续开展。

五是加强生态旅游监管。生态旅游是一种对生态环境保护和社区群众参与有特殊要求的旅游活动。政府相关部门要切实履行好监督管理职能，加强日常监督管理，保证生态旅游区生产经营企业依法依规开展生产经营活动。要充分发挥各级媒体和广大群众的有效监督作用，形成全方位的监督管理机制。要加强与相关技术部门、环保部门、科研机构通力合作，在生态旅游区建立生态环境检测系统，加强生态环境综合执法，确保生态环境不受破坏。