城乡一体化进程中的行政规划：争鸣中走向法治化

□ 孟卧杰

（江苏警官学院，江苏 南京 210012）

行政规划作为“一种新兴的行政方式”［1］，是指行政主体为实现某种具体行政目标而作出的关于某一地区或某一行业之事务的部署与安排。行政规划关乎公民、法人和其他组织的切身利益，极容易引发一系列社会问题，这些问题如果处理不当，将会影响社会安定和总体国家安全战略，直接关系到全面依法治国伟大工程的推进。2014年度《中国法治发展报告》梳理了2000年1月1日到2013年9月30日期间发生在中国境内的群体性事件，数据显示：参与者规模在百人以下的1390起，百人以上的871起，无法判断是否为百人以上的856起［2］。从这些规模性群体事件的比较分析中不难发现，相当部分的群体性事件是由城乡行政规划引发的。随着城市化进程的加快，行政规划部门的规划活动越来越关系到公民权益的保障，有时甚至关系到广大城乡居民的生存，关涉到社会的稳定和发展。

当下，行政规划问题已成为学界关注的热点话题；相应地，有关行政规划问题的相关学术研究也有了长足的进步，取得的成果非常丰富。这些成果的研究范围涉及行政规划的概念内涵、法律性质和属性、形式类别，以及对行政规划的程序控制与司法审查上的可能性，并且总结了行政规划行为运行过程中自由裁量权的法律规制与司法救济的困难和经验，大大丰富和发展了我国行政法学的传统理论。然而，对于行政规划是否属于一项权力，是否应当列入权力清单，是否允许行政相对人寻求行政救济等方面，依然存在较大争议。基于此，笔者试图在法治的框架下对上述问题展开探索，希冀为行政规划法治化的实现提供些许拙见。

一、有关行政规划问题的研究概况

自2005年周佑勇、王青斌合作在《法商研究》发表《论行政规划》一文以来，行政规划问题的研究逐渐成为行政法学界关注的热点之一。以“行政规划”作为主题词，通过学术期刊网（CNKI）查询可以发现，截止到2019年8月底，文献数量为1128篇；期刊类文献768篇，发表在CSSCI期刊有161篇，发表在北大中文核心期刊上的有216篇，合计超过文献总量的33%。相关研究概况及关注的焦点问题可以从以下几个方面来描述：

从研究团体看，以中国社会科学院社会学所、农村发展研究所和中国行政管理学院等主要机构及郭庆珠、莫于川等学者为主要代表，他们主要从行政法学和管理学的角度开展研究，在行政规划的程序控制、概念、司法审查可能性、规划自由裁量权的规制、法律性质和综合研究等方面取得了不少成果。

从研究内容看，有关文献主要涉及行政规划的概念、内涵、范围、类别，法律性质、程序控制、司法审查可能性以及政府对策等各个方面的议题。这些研究注重实证分析，关注农村城镇化进程中若干问题的直接动因、具体特征、危害性及对策思考，并着重探究了农村城镇化进程中依法规划方面存在的问题：如规范城乡规划的法律体系尚待完善；规划制定的透明度不够，缺乏充分有效的公众参与；规划更改随意性强，规划的法律效力不足；规划论证不够审慎，规划内容不够科学等等。

总的来说，学者们对行政规划问题的研究倾注了很大热情，有关行政规划问题的研究已经越来越关注现实的、具体的问题。尤其值得一提的是，部分学者已经开始注意到行政规划相对方在寻求司法救济方面遇到困难，并且就此提出了解决问题的建议。但与此同时，另外一部分学者以行政规划本身属性为研究基础，对行政相对人的影响方式以及能否获得行政救济等方面提出了异议。

二、行政规划的相关属性及受司法审查的理论争议

（一）作为行政行为依据的行政规划：计划还是行政活动众说纷纭

建构性法治视域下的中国，行政规划权的运行与社会公众的生活密切相关，正如有的学者所说，“现代行政正由依法律行政演变为依规划行政”［3］。然而，目前“行政规划”尚属一个学理概念，包括《城乡规划法》在内的现行法律体系并没有使用“行政规划”这一术语。正因为如此，对于“行政规划”的概念和内涵，学者们从不同角度作出的界定亦有所不同。

学界对行政规划的概念大致可以概括为三种。第一种观点认为行政规划就是“行政计划”。比较有代表性的有姜明安、文正邦等学者，“行政规划，也称行政计划，是指行政主体在实施公共事业及其他活动之前，首先综合地提出有关行政目标，事先制定出规划蓝图，以作为具体的行政目标，并进一步制定为实现该综合性目标所必需的各种政策性大纲的活动”［4］，“行政规划，即行政计划，是行政主体在其法定职权范围内，为在未来一定时期内达到特定行政目标，实现特定公共利益，与行政相对人沟通协商以安排和部署关于某一区域或某一行业的事务，采取与此有关的方法、步骤或措施，对涉及各方当事人均具有法律效力的一种行政行为。”［5］第二种观点认为，行政规划即“设计和规划”，如应松年、陈新民、孟鸿志等学者主张行政规划是行政主体为实现特定的行政目标，对未来一定时期内准备采取的方法、步骤和措施，按照一定的程序作出的具有约束力的某种设计与规划［6］。行政规划是“行政机关为了在未来一定期间内达到特定行政目的，或实现某种行政理想，就采行之步骤与方法所为规划与设计之行为”［7］。第三种观点认为，行政规划是“行政机关的一种行政活动”。如学者章剑生等人认为，“行政规划是指行政机关在利用土地、空间或者其他资源实施公共事业前，就实现行政目标的方式、步骤、条件等要素作出系统筹划的一种行政活动［8］。”杨建顺介绍了日本学者及其它一些国家的行政法学学者有关行政规划的概念，“行政规划，是指行政厅在实施公共事业及其他活动之前，首先要综合地提示有关行政目标，事前制定出规划蓝图作为具体的行政目标，并进一步制定为实现该综合性目标所必须的各项政策性大纲的活动。”［9］

可见，我国行政法学界，对于行政机关日渐膨胀的“规划活动”可以归纳为“计划”“设计”抑或是“行为”，多采用了“搁置争议”的方式。如在行政规划方面研究成果最多的学者郭庆珠，在其发表的十多篇相关论文中，都没有纠结于“行政规划”的概念，转而开始把重点转向“行政规划的性质”研究。可见，对于“行政规划”的概念和内涵之界定，从理论建构和学科完善的需要来看，有待学界继续关注并取得实质性突破。

（二）作为行政行为的行政规划权运行活动：其法律性质的界定并不统一

行政规划活动的法律性质决定了行政规划行为的法律效力、程序以及对其予以救济的可能性和救济方式，故行政规划的法律性质可以称作是“研究行政规划问题的逻辑起点”，因而也是任何一位研究行政规划问题的学者无法回避的课题。

随着行政法治化的发展和需要，学界开始把行政规划作为“一种行政行为”加以研究。正如学者翁岳生先生所言，“行政规划己成为行政机关达成行政任务所常见的一种行政行为之类型，……行政规划之种类功能繁多，涉及人民权益者亦所在多有，什么样内容的行政规划属于何种类型行政行为以及其所生法律效果，行政规划之结构及其法制化之建立己成为近期行政法学研究重要之课题”［10］。对此，学界争议很大。主要有以下几种观点：其一，“抽象行政行为说”，又称“立法行为说”。这种观点认为行政规划是公共行政活动的一种，是行政立法行为；“立法者（也包括制定行政法规、规章者）进行计划或决定一计划时［11］，这种“计划”应当作为一种公共行政活动理解，换言之“计划”就是行政立法行为的一种形式。在我国的行政法学教材一般也将行政规划的性质界定为行政立法或者准立法。其二是“政策性行为说”。这种观点认为，行政规划的策划与决定，具有鲜明的的政策性角色，应该从行政过程论的角度把握行政规划的特征［4］254。其三，“具体行政行为说”。这种观点主张，行政规划属于“依职权行政行为”，任何行政主体的行为都必须是合法的，通过国家法律、法规的直接设定，或者通过有关行政机关对它的依法授予，故制定的行政规划也具有法律效力，属于行政行为主体依法履行自己职权。其四，“分别归类说”。这种观点认为，不同的行政规划具有不同的法律性质，应具体区分不同的行政规划并分别考量。其五，“特别行为说”。这种观点则认为，行政规划是一种特别行为，并且现有法律体系尚不足以明确行政规划的法律性质。

（三）对于行政规划行为的法律救济问题：应否纳入司法审查很难达成共识

由于行政规划行为性质的界定有分歧，对于行政规划行为能否进行司法审查也存在不同看法。

持行政规划属于“抽象行政行为”“行政立法行为”“行政政策行为”等观点的学者认为，行政规划的对象不是特定公民、法人或者其他组织，因此不能纳入司法审查范围。与此相反，主张将行政规划纳入“具体行政行为”的学者则认为，行政规划行为纳入司法审查符合行政法治化的要求，并且从多个角度论证了将行政规划纳入司法审查的可行性。他们认为，我国《城乡规划法》第50条明确规定了“因修改给利害关系人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿”，实际上表明立法已经认可了规划及其变更可以产生直接的法律效果，即其影响和限制可以产生具体的实益，而不再是一种未来的抽象可能性［12］，因此行政规划实际上已经满足了诉讼争议成熟性要求，否则《城乡规划法》中的“损失与补偿”都无法成立。如郭庆珠在其《行政规划的司法审查研究——与王青斌博士商榷》一文中提到两点：行政规划的内容，即设定的权利义务，是未来的，不具有现实性，但是强制性规划内容会对相对人的现实权益造成强烈的影响或限制，足以导致现实权利义务的改变或现实权益的恶化，这种现实影响或限制作用是强制性规划整体目的的一部分，是为了实现规划的后续事实行为奠定基础，行政机关有通过规划产生现实影响或限制效果的意图；法律“明确规定”行政规划确定的方式及法律效果非行政规划可诉的前提条件，从而增加了行政规划司法审查的可能性［13］。

然而，对于后一种观点，尽管对行政规划应当接受司法审查达成共识，但对审查的范围和程度存在争议。王青斌教授认为：审查范围主要限于以下两个方面：一是合法与否的审查。即主体合法、权限合法、内容合法、程序合法。二是对裁量权滥用的审查。行政主体在行政规划确定过程中的裁量权主要表现为其享有高度的利益衡量权。在利益衡量的过程中，行政主体应遵守一定的限度，应遵守“均衡原则”对于行政主体滥用裁量权的，法院只能判决撤销，要求行政主体重新作出决定。”［14］而有学者虽然认同对行政规划需要进行司法审查，但认为只能就行政规划的合法性问题为限，至于行政规划裁量权涉及的合理性问题则不应当纳入司法审查范围。

三、行政规划问题纳入法治化研究体系的时代意蕴

在全面依法治国、建设法治国家的时代背景下，城乡一体化进程中的行政规划权的运行和法治化的程度将直接影响到国家治理能力和治理体系的现代化，甚至关系到总体国家安全问题。因而，行政规划问题纳入法治化研究体系，在加快城市发展的过程中，在建设法治政府、推进依法行政的过程中，具有强烈的时代意义、理论价值和实践价值。

（一）行政规划问题研究的理论维度审视

第一，填补中国当前行政法治建设进程中“权力清单”问题的阙如。

国务院《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》明确要求：各级政府及其所属工作部门，对自己所掌握和行使的每一项公共权力，需要逐条逐项展开合法性、合理性和必要性审查，明确每一项行政职权设定的法律依据并列入清单对外公布；凡是没有法律依据的行政职权一律取消。在全面深化改革与全面推进依法治国的新时代条件下，行政权的全面有效规制需要从法治视角分析；当前行政法治化已经从立法调控、执法治理、司法技术等向度展开制度设计［15］，行政规划行为也不能“特殊化”。

作为重要行政手段的“行政规划”在现代社会生活中的作用日益重要，但必须在法治的轨道上，因此需要加强对行政规划行为的法律控制。“经过改革开放30年持续不断的行政法治建设，我国依法行政的面貌实现了历史性跨越”［16］。但是，行政法治化进程中，仍存在种种问题，例如：价值目标出现错位，公共权力趋向异化；行政立法的制度建设不够完善；政府角色和职能的调整和转变不到位；行政程序重视程度不足；行政监督机制约束疲软等。

行政规划法治化问题的研究，弥补了中国当前行政法治建设进程中“权力清单”问题的疏漏和阙如，丰富和完善了行政法治化的理论。行政只有走向法治化，才能使他与传统社会的行政管理区分开来，才能改变权力运行的主观随意性，从而在不同法关系主体间的利益冲突方面恪守公正、维护公共利益。概言之，行政规划作为当下政府高效实现公共事物管理职能有效路径的必然兴起，其自由裁量性和相当的强制力，极大地影响了行政相对人的权益，自然为行政法治化增添了新的难题。在解决这些难题的同时，也将极大地丰富和完善行政法治化理论。

第二，弥补中国行政法学基本理论中行政行为问题的疏漏。

行政行为这一概念最早由法国学者创立，应大陆法系行政诉讼制度而产生，用以指称“以法律的形式说明行政主体的活动行为”；后经德国学者改造以后被日本学者接受，我国行政法学界又经日本将此该概念引入。但此后，学界争议始终没有平息，甚至有学者，如胡建淼等人主张用“行政决定”代替“行政行为”。直到今天，学界关于行政行为的构成要件有很多种说法，包括主体要件、主观要件、客观要件、程序要件、行政权力要件、法律效果要件和形式要件等。

行政规划性质的研究，无论是具体行政行为还是抽象行为，都无法完全定性行政规划。传统理论认为，行政规划的抽象性较为明显，还是需要转化为具体的行政行为才能实现其效果，相对人也只能针对后续具体行政行为寻求法律救济。也就是说只有针对具体行政行为性质的行政规划，行政相对人才能够按照法律规定的解决争议的方式予以解决，诸如行政复议、行政诉讼、行政赔偿或补偿等；而对于属于抽象行政行为的行政规划则束手无策。针对上述情况，“对于构成具体行政行为的行政规划，应该纳入行政复议或诉讼的受案范围，将规划争议提前化解，而不必等到后续行为发生而致损失扩大时才针对后续行政行为着手解决，从而更有效保障相对人的权益”［17］。从行政主体决定行政行为性质这一点出发来看，行政规划的主体非常广泛，所以不能简单说是立法行为，因为有的政策法规并不是立法机关制定，故可见单一的理论定性是无法很好地界定行政规划。具体区分这一方法是一种突破，可以解决质疑困惑，可到底如何区分，标准是什么，仍然需要讨论商榷。值得关注的是，以行政相对人权益保障为衡量标准，将行政规划纳入法治化研究体系，则有助于对行政行为问题研究的进一步拓展与深入。

第三，检视和重构中国行政法学中的行政救济基本理论。

行政救济，是作为行政相对人的公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为侵犯自己的合法权益，依法向特定的机关提出，请求改正与补救的行政法律制度，包括行政复议、行政诉讼和行政赔偿等。我国的行政救济制度已建立并实施近40年，随着社会和经济建设的发展，在很多方面可能需要随着实践的发展与时俱进。目前，完善我国行政救济理论，主要从行政复议与行政诉讼着手，研究焦点在于“受理范围”。围绕这一问题，学者们对于“抽象行政行为是否可诉”“对适用的法律的审查”“提出诉讼或复议的主体要求”等进行讨论。

2014年11月修改的《行政诉讼法》已于2015年5月1日起施行。这是《行政诉讼法》自1990年正式实施20多年以来的首次重大修改。行政诉讼标的从过去的“具体行政行为”变更为“行政行为”，这里的“行政行为”既包括传统意义上的积极作为、消极不作为，也包括行政事实行为以及行政相对人与行政机关签订、履行行政协议或者行政合同的行为。2014年修改以后的《行政诉讼法》第十二条列举的行政诉讼受案范围，也拓展了很多，比以前更加广泛、更加具体，也更加明确，使得审查对象有了进一步的扩大。但是对于申请主体和申请方式，要求仍是相当严格，强调了申请主体需有利害关系，且只能对规范性文件提起附带性审查。然而，由于对于“行政规划”的一些相关问题的研究仍然在通往理想的途中，是否属于“行政行为”？是否属于“具体行政行为”？是否纳入“行政复议和行政诉讼的范围”？事实上，各级政府及其工作部门，基于本地城乡一体化建设的需要做出的一系列规划行动，并没有纳入法治化的轨道，也没有列入行政救济的范围之中。

因此，基于建立健全对利害关系人权利的保障和救济制度这一现代行政法治的基本要求，对行政规划法治化问题的研究，正好契合了我国行政救济制度的完善，对于检视和重构行政救济理论有十分重大的意义。

（二）行政规划问题研究的实践维度

随着工业化、城镇化进程加快和民众环保和维权意识的增强，城乡一体化中的行政规划法治化问题工作并没有与经济发展同步；相反在很多城市和一些领域，由于城镇化中的行政规划法治化水平不高、没有坚持科学民主决策、不符合宪法精神和法定程序、违反公开原则、缺乏有效监督和约束机制、行政问责制也没有在这一领域落实导致社会矛盾不断增加，群体性事件时有发生。法治框架下推进行政规划问题研究的展开至少具备以下几个方面的实践意义。

第一，检讨当下政府部门行政行为的误区。

城乡一体化进程中的行政规划，无论是拘束性规划还是非拘束性规划，都广泛影响着我们的生活。有学者已经试图从各地城乡一体化进程中由于行政规划权运行导致的群体性事件入手，梳理引发高度关注的、因行政规划权的运行引发的群体事件，并从群体性事件反思我国地方政府的回应策略、应对方式、处置机制等等，这些将有助于检讨当下政府部门行政行为的误区。

法治讲究法律至上、注重权力规制、重视权利保障，只有将行政规划行为纳入法治视角进行审视，才能发现并检讨当前政府行政规划存在的误区。这些“误区”包括：一是行政规划的价值目标出现错位，仍然坚持秩序、效率优先，以至于忽略了公民权利本位的时代要求。二是政府角色的转换和职能的调整仍然不够深入，需要全面深化改革。政府在履行职能从事公务管理的过程中，“越位、缺位、错位”的问题依然相当严重，政府干预经济和社会生活的权力现象仍然难以杜绝；那些旨在约束政府权力干预的法律，比如《行政许可法》等法律规范，在贯彻、执行上步履蹒跚、困难重重，前景不容乐观。除此之外，国家行政管理仍然以管制为主，服务弱化，投入不足，公共产品分配不公，公共服务体制式微。三是行政程序重视程度不足，制度建设薄弱。“重实体，轻程序”的现象并未从根本上得到改善。四是行政执法队伍的执法素质和执法水平有待提高。无论法律制定的有多么完善，还是要靠执法才能真正实现其公平、正义的价值。

第二，完善行政规划权运行中的公众参与机制。

通过剖析成功案例，总结符合法治精神的公众参与行政规划的个案，能够为完善行政规划权运行中的公众参与机制提供建议。厦门PX事件，无疑是公众参与的成功案例：厦门PX项目本来是按照法定程序审批通过的合法项目，且在经由2007年3月政协1号提案将其“事件化”之前该项目已经正式动工。在该项目成为公共事件之后，政府逐渐采取一种积极回应的姿态，启动了公众参与程序，市民也逐渐从极其愤怒、“散步”抗议到和平理性地行使自己的参与权利。公众参与的最终结果是项目迁址及政府赔偿投资方，这可以说是一种双赢的结果。

完善行政规划权运行中的公众有效参与，需要落实法治保障制度，包括公众参与的基础性、程序性与支持性三个方面的配套制度，其中信息公开和利益组织化两个基础性制度属于第一层次；程序性制度属于第二层次，要围绕着公众参与的平台、途径和渠道，立法和决策过程的公开以及参与的程度、标准和具体步骤等方面进行制度建设；此外政府对公众评论和意见需要补强“回应机制”，规范行政官规划主题的自由裁量权以及完善公众参与的法律责任与救济制度；第三层次的支持性制度主要包括：对弱势群体的参与支援、专家咨询制度、公众参与和技术的结合，特别是互联网平台的利用、完善公益代表制度［18］。

第三，建构与完善行政规划法律制度体系。

城乡一体化建设进程中，资源配置需要高效而且合理、资源效用需要实现最大化，行政规划俨然成为现代国家的一种重要行政方式；然而，社会转型期过程中，由于行政规划法律制度建设的滞后，信息公开、公众参与、监督机制、主体职责、救济体制方面不可避免地存在大量问题，一系列矛盾不能及时解决，大量群体性事件涌现；我国行政规划现有法律制度分散不统一，涉及的规划类型众多，同时存在“不同类型的规划衔接不畅”和“公权力控制与私权利保障不足”两方面的缺陷，前者引起程序层面的规划冲突，后者引发实体层面的规划冲突。［19］

在法治框架下，亟需建构与完善的行政规划法律制度体系包括：确定行政规划的调整范围，明确行政规划的机构设置，规范规划的编制和审批工作；完善行政规划信息公开机制、公众参与机制、监督机制、责任机制以及救济机制。

余 论

行政法治经历了从自由法治国向社会法治国的演变。从宪法学的视野来审视当前法治发展进程中的行政规划活动，应当“引入公民参与和民意表达理论”，建立信息公开制度、听证制度、专家论证制度等，并结合时代背景，利用互联网渠道等，畅通民意表达机制，并透视现象背后深刻的社会背景［21］；从实际效果来看，政府在城乡行政规划决策过程中满足了公众参与城乡行政规划的意愿，公众由此感到自身的权利和尊严受到了尊重，在内心获得满足感的同时，也对城乡行政规划产生认同感［22］。从法治体系建构的角度，需要从立法、行政和司法实践方面入手，提高行政规划问题研究的针对性和应用性，梳理法治化进程中行政规划面临的最紧迫的问题及其实质，探讨行政规划法治化问题的要素、结构、特征、价值、功能、环境、动力以及主要的路径；对行政规划的法治化研究路径则可以借鉴行政过程论的研究成果，以行政规划立法、规划程序、规划实施和规划救济为线索来研究行政规划的法治化问题。

随着“总体国家安全观”的提出，有关国家法治建设的研究都应当积极回应新时代的要求。在实行全面依法治国的新时代背景下，面对政治、经济、社会的快速发展，有关行政规划问题的研究还需要坚持法治原则，坚持以总体国家安全观为指导，通过科学民主立法、严格文明执法、公正公平司法、全民自觉守法，深化并拓展行政法治化的研究领域，直面和回应风险社会面临的各种治理难题。