新中国70年地方政府机构改革研究

霍达丽，于新恒

（1.长春工业大学，吉林 长春 130012；2.中共吉林省委党校、吉林省行政学院，吉林 长春 130012）

新中国70年走过了光辉历程，特别是改革开放40余年，我国在改革、创新中发展壮大，如今中国已成为对世界贡献率最高的国家，并一步步走向现代化强国。回顾新中国70年政府机构改革历程和成就，总结经验，探索在新起点上推进政府机构改革深入发展的路径，建设好人民满意的服务型政府，具有十分重要的意义。

一、新中国70年地方政府机构改革的历程和成就

政府机构改革是国家政治上层建筑的重要组成部分。一个国家的社会经济制度及其发展阶段，决定着一定的行政体制。先进的政府机构必将促进经济和社会的迅猛发展。新中国70年来，我们党和国家一直十分重视中央和地方政府机构改革。早在新中国成立之初，我国就开启了探索性的政府机构改革。在改革开放前的30来年间，先后进行了多次精兵简政的改革。党的十一届三中全会开启了改革开放，作为改革开放重要组成部分的地方政府机构改革如火如荼地开展了起来。回顾新中国70年来政府机构改革的历程，中国共产党在前无古人经验可借鉴的条件下，攻克一个个难关，渡过一道道险滩，取得了世界瞩目的成就。

（一）改革开放前30来年地方政府机构改革的历程和成就

新中国成立后，党和政府为建立和完善结构合理、人员精干、灵活高效的党政机关，进行过多次精兵简政。自1951年到1978年党的十一届三中全会的召开，我国地方政府机构改革大致经历了三个阶段。

1.集中的政府机构改革（1954—1956年）

新中国成立初期，我国经过头几年的国民经济恢复，国家政权体系和机构已形成基本格局并逐步走向成熟。1951年，政务院作出《关于调整机构紧缩编制的决定（草案）》，进行了新中国成立后第一次国家机关的精兵简政工作。1954年年底，开始了第一次大规模的中央和地方政府机构改革。1954年，第一届全国人民代表大会颁布了中国第一部《宪法》，选举了国家主席，成立了国务院，形成了新中国基本的行政体制框架。嗣后，对中央和地方各级机关进行了一次较大规模的精简。中央一级机关的精简包括：（1）在划清业务范围的基础上，调整精简了机构，减少了层次。（2）各级机关根据业务需要，紧缩了编制，明确了新的编制方案。（3）妥善安置精简下来的干部。地方各级机关也进行了精简，专员公署和区公所分别是省、县政府的派出机关，精简比例较大。1956年重新调整中央与地方的权限关系，同年召开的全国体制会议提出：改进国家行政体制的首要步骤，是先划分中央和各省、自治区、直辖市的行政管理职权，并且对地方的行政管理权予以适当扩大，然后再逐步划分省和县、县和乡的行政管理职权。这次改革一直持续到1960年［1］。

2.在和地方分权以及政府部门增减方面进行政府机构改革（1956—1965年）

20世纪50、60年代，在中央和地方政府机构分权以及政府部门增减方面进行了两次较大的改革。（1）1956年到1959年进行了一次机构改革。1956年下半年，中央提出了《关于改进国家行政体制的决议（草案）》。这次改革以中央向地方下放权力为主要内容，通过国务院精简所属工作部门，下放权力，以达到扩大地方自主权的目的。（2）1965年进行了第二次机构改革。这期间，一是先后在中央和地方各级机关进行了两次比较集中的干部精简运动。第一次精简是1960年7月至1961年9月，主要集中在中央一级机关。这次干部精简以事业单位为重点，对行政部门和事业单位同时进行精简。经过一年多的努力，在机构方面，中央各部门司局级机关减少15%，事业单位减少26%；行政机关精简1.6万余人，事业单位精简6.5万余人。第二次精简从1962年2月至1964年，范围包括中央和地方各级机关。经过近两年时间的努力，仅中央国家机关在1961年精简的基础上，又精简了1万人。全国共精简81万人。精简下来的干部大多数充实到基层和生产第一线。二是中央收回50年代后期下放给地方的权力并恢复被撤销的机构，到1965年底，国务院的机构数达到79个，为新中国成立后的第二次高峰。

3.政府机构改革处于停滞发展阶段（1966—1975年）

1965年以后，国家又进行政府机构改革的探索和一系列有益的尝试。但是，这些工作被“文化大革命”阻断。从1966年开始，在长达10年的时间中，中央及地方政府一直处于一种非正常的变动之中。“文化大革命”开始后，各地纷纷夺权，中央机关也陷入混乱状态，各地党政机关普遍受到冲击，并陷入瘫痪。1970年，国务院的79个部门撤销合并为32个，其中13个还由部队管理，达到新中国成立以来中央政府机构数的最低点，使国家在经济职能和行政管理职能的发挥上出现严重的混乱。1975年，中央决定由邓小平同志主持国务院工作，对工业、交通、文化、教育、科技等系统进行全面整顿。四届人大通过决议，批准国务院恢复建立部、委等52个机构。

总体看，新中国成立后到改革开放前，地方政府机构改革取得了重要进展。一是初步构建了与社会主义国家性质要求相适应的行政管理模式。二是创建了与计划经济体制相适应的行政体制。三是积累了中国政府机构改革的正反两方面经验。这些探索为1978年以后全面改革开放的顺利开展打下了基础。

（二）改革开放40余年地方政府机构改革的历程和成就

改革开放以来，党和政府以极大的自我革命和创新精神，坚定不移推进政府机构改革，经过40年的改革和发展，一种具有中国特色、不同于传统的、新的行政管理体制和机制正在形成。1978年底召开的党的十一届三中全会，开启了中国改革开放和社会主义现代化建设的历史新时期，我国政府机构改革也逐渐进入了新的历史阶段，随着40年的大改革、大开放，地方政府机构改革取得重要突破和重大进展，中国特色社会主义行政体制不断变革与完善。40年来我国地方政府机构改革大体经历了四个阶段。

1.建立适应商品经济发展需要的行政体制，实行精简机构和人员分流（1978—1992年）

1978年底召开的党的十一届三中全会拉开了伟大的改革开放历史序幕。十一届三中全会的召开为政府机构改革指明了方向。1980年8月，邓小平在中央政治局扩大会议上作了题为《党和国家领导制度的改革》的讲话，分析了官僚主义等形形色色特权的危害、产生的原因，论述了政治体制改革的目的、意义、主要内容和必须遵循的原则。这篇文章成为20世纪80年代政治体制改革的指导性文件。1982年，在国务院第一轮机构改革的带动下，全国各级地方政府展开了机构改革。这次改革最主要的是精简了各级领导班子，并开始废除领导干部职务终身制，加快了干部队伍年轻化建设步伐。但这次改革未将政府职能转变作为目标和任务，未能触动高度集中的计划经济管理体制。1988年政府机构改革，首次提出转变职能这个关键，裁减专业管理部门和综合部门内设专业机构，减少专业部门对企业的干预，提高政府宏观调控能力。

2.市场经济发展，需要集中改革政府机构（1993—2002年）

从1993—2002年，我国地方政府机构改革进入了第二个发展阶段，即为了适应建设社会主义市场经济体制而改革政府机构。1992年10月，党的十四大第一次明确提出：“我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，以利于进一步解放和发展生产力。”这就要加快政府职能的转变。这是上层建筑适应经济基础和促进经济发展的大问题。不在这方面取得实质性进展，改革难以深化、社会主义市场经济体制难以建立［2］。在地方政府机构改革的第二个发展阶段，先后开展了三次较大规模的改革。第一次是1993年政府机构改革。为适应市场经济要求，进一步改革计划、投资、财政、金融管理体制，撤并了一些专业经济部门和职能交叉的机构，将一部分专业经济部门转化为经济或服务实体，将综合经济部门的工作重点转到宏观调控上来。第二次是1998年政府机构改革。这次改革在转变政府职能方面迈出很大步伐，实行政府机关与所办经济实体以及直接管理企业的脱钩，同时大幅度裁并政府机构，精简人员编制。第三次是2003年政府机构改革。这次改革着重对国有资产管理、宏观调控、金融监管、流通管理、食品安全和安全生产监管、人口与计划生育等方面的体制进行了调整。这次改革最主要的贡献是提出了简政放权和行政审批制度改革的历史任务，下放了60%多的各种审批权。

3.以建设服务型政府为重点，深化政府机构改革（2003—2012年）

从2003年到2012年党的十八大召开前，为我国改革开放后政府机构改革的第三阶段。这个阶段又分为前后两个不同的改革时期。（1）确立了建设服务型政府的目标，注重改革政府和市场的关系。这个时期从2003年到2007年。2002年11月，党的十六大明确提出市场经济条件下，政府的职能主要是“完善政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能。”各级地方政府在机构改革中，开始探索如何从根本上改变政府在资源配置中的主导作用，要在更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用，健全统一、开放、竞争、有序的现代市场体系。（2）以建设服务型政府为重点，加快大部制改革建设。这个时期的改革从党的十七大召开到2012年。党的十七大提出，要“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。”党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》确立了深化政府机构改革的主要任务。十七届二中全会后，政府机构改革的主要任务是实行大部制改革，将原来分工比较细的部门，合并为大部委。通过改革，这个时期初步建立了适应社会主义市场经济体制要求的行政体制。

4.以“放管服”改革为重点，加快政府职能转变（2012—至今）

从2012年党的十八大召开到现在，为改革开放后地方政府机构改革的第四个阶段，这个阶段以“放管服”改革为重点，加快政府职能转变。

2012年党的十八大提出：“深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。深化行政审批制度改革，继续简政放权，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。”明确提出政府机构改革的目标是要建设人民满意的服务型政府。嗣后，党的十八届三中全会又提出：“必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。”在党的十八大精神指引下，浙江、上海、贵州等省市，纷纷开展了以简政放权、转变政府职能为核心的政府机构改革及经济体制改革，逐渐形成了以“放管服”为突破口，以建成“人民满意的服务型政府”为目标的改革路径。我国地方政府改革，逐步步入了以“放管服”改革为重点的新阶段。

2017年11月，党的十九大鲜明提出，“深化机构和行政体制改革”“转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府。”［3］这个时期的改革与以往改革明显不同的是更多地关注党政系统内部的机构、体制改革。强调完善坚持党的全面领导的制度，明确了优化政府机构设置和职能配置、统筹党政军群机构改革、合理设置地方机构、推进机构编制法定化、加强党对深化党和国家机构改革的领导等要求。这充分体现了本次改革的审时度势、高瞻远瞩，充分体现了党和国家机构设置、职能配置的系统性、整体性。

党的十九届三中全会提出，深化党和国家机构改革的目标是，构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系。与以往机构改革相比，此次改革方案具有许多新变化和新特点。在政府机构改革方面，新一届政府在党的十九大精神的指引下，把“放管服”改革作为地方政府职能转变的“先手棋”和“当头炮”，在“放”上下大气力，努力做好简政放权的“减法”；在“管”和“服”上不断创新，努力做好监管的“加法”和服务的“乘法”。2018年5月23日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于深入推进审批服务便民化的指导意见》。2018年6月，李克强总理在全国深化“放管服”改革转变政府职能电视、电话会议上强调，进一步推进“放管服”改革，加快政府职能深刻转变，促进政府治理体系和治理能力现代化，推动经济社会持续健康发展。进一步推进简政放权、放管结合、优化服务、不断提高政府效能，是当前和今后一个时期各级政府必须做好的工作。2019年6月25日，李克强在全国深化“放管服”改革的优化营商环境电视电话会议上强调，把“放管服”改革进一步推向深入，打造市场化法治化国际化营商环境。推动“放管服”改革这场重塑政府和市场关系、刀刃向内的政府自身革命进一步向纵深发展。

这个阶段都以深化“放管服”改革为重点，并贯穿改革的全过程，从而使政府职能转变取得实质性进展，政府组织机构得到调整优化，各级政府和各部门之间的职责关系逐步理顺。由此，改善和优化了经济发展的环境。例如，优化了市场营商环境，初步改变了以行政命令、政策和红头文件推动市场的发展；简政放权成绩斐然，特别是由于简化审批程序，大大降低了制度性交易成本。当然，“放管服”改革还远没有结束，改革尚存在监管“短板”和服务质量不高，体制机制建设尚不够完善等突出问题，仍需要多措并举、坚定不移地持续推进深化改革。

二、新中国70年地方政府机构改革的主要经验与启示

新中国70年地方政府机构改革促进了社会生产力发展和各项事业全面进步，促进了社会主义制度的自我完善和发展，留下的经验极其宝贵。

（一）立足国情，不断推进地方政府机构改革

马克思主义的一条基本原理是生产力决定生产关系，经济基础决定上层建筑。党和国家立足国情，以马克思主义为指导，政府机构改革一直是服从于、服务于经济管理体制和其他领域的改革。经济体制改革深入到哪一步，政府机构改革就跟进到哪一步。改革的目标与经济体制改革的目标任务相适应。历经70年特别是改革开放40余年持续不懈的努力，政府机构改革取得了明显成效。改革开放以来我国社会大局总体稳定，各项事业全面发展，人民生活实现总体小康，特别是在一些重要领域和关键环节取得重大进展，为党和国家事业取得历史性成就、发生历史性变革提供了有力保障。

（二）逐步形成了顶层设计与基层探索互动的机制

随着我国地方政府机构改革探索的逐步深入，逐渐形成了顶层设计与基层探索互动机制。特别是以习近平同志为核心的党中央将顶层设计与基层探索互动作为推动全面深化改革的重要工作方法。一部中国地方政府机构改革史，也是政府机构改革顶层设计和基层探索互动演进的历史。我国政府机构改革既具有顶层设计的特点，又具有与基层探索互动的特点。我国政府机构改革每隔五年，都由中国共产党和中国政府进行一次顶层设计，制定出总体方案，按照方案由上到下逐步推进。在总体方案出台之前，往往要在一定范围内，先搞一些试点，取得一定经验后才在面上推广。例如，2013年以来，中央全面深化改革领导小组在各领域部署开展了一系列重大改革试点，为顶层设计探索了一批可复制可推广的经验。自由贸易试验区、国家监察体制改革试点、全面创新改革试点、司法体制改革试点等等［4］。通过顶层设计和基层探索相结合，全面深化改革各项决策部署进展顺利。形成了一大批改革理论成果、制度成果，有力地促进了政府机构改革向纵深发展。

（三）行政体制改革确立了以人民为中心的改革取向，回应人民的期待

随着地方政府机构改革的不断深入开展，人民诉求不断成为政府改革的核心驱动。在改革之初，地方政府机构改革基本上处于上级政府计划性改革的状态，属于非回应性改革。从1994年开始，在政府工作报告中提出要加强“人民政府”建设。到21世纪初，把“人民诉求”，为民谋利作为政府工作人员的基本准则，把建设服务型政府作为行政体制改革的目标［5］。中国各级地方政府逐步由管制型政府向服务型政府转变。政府确立了以人民为中心的改革取向。正如习近平总书记所指出：“广大人民群众共享改革发展成果，是社会主义的本质要求，是我们党坚持全心全意为人民服务根本宗旨的重要体现。”“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标”。改革开放40年来，中国政府机构改革的重要内容就是对“以人民为中心”改革取向的不断确认、强化和发展，充分尊重人民群众的主体地位和首创精神，着力解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。

（四）转变政府职能是深化地方政府机构改革的关键

回顾我国政府机构改革70年的历程，不难发现，党和国家总结了改革前30来年的正反经验，从党的十一届三中全会开始，一直把转变政府职能作为政府机构改革的重要内容。但对政府职能内涵的认识，对转变政府职能地位的认识，以及如何转变政府职能，等等，则是随着改革的不断深入而不断深化。从而使我国政府职能的重心逐渐转移到服务上来。进入新时代，我国进一步加大了转变政府职能的力度，继续深化简政放权，优化公共服务。

党的十一届三中全会后，全党工作重心转移到经济建设上来，政府的工作重心自然要转移到经济管理上来。然而，真正使用“转变职能”一词，是在党的十三大报告中正式提出来的。报告中讲，“这次改革要以政府转变职能为核心”，明确了政府机构改革的核心任务。1988年提出“转变政府职能是机构改革的关键”，提高了转变政府职能的重要地位。到了2002年党的十六大更明确地界定了政府职能是：经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。即在注重政府经济管理职能的同时，也开始强调政府在社会管理和公共服务方面的职能，进一步扩展了政府职能的内涵。党的十八大在总结改革开放30多年经验的基础上，对政府职能转变提出了新的更明确的要求：要“深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”。党的十九届三中全会又对如何优化政府机构和职能配置进行了更明确的界定。我们党随着政府机构改革的不断推进逐步加深了对政府职能转变的理性认识，而且明确了进一步转变政府职能的方向，从而提高了地方政府推进机构改革，转变政府职能的自觉性。党的十八大明确地提出要按照建立中国特色社会主义行政体制目标来推进政府职能转变。2018年颁布的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》提出要形成职责明确、依法行政的政府治理体系，完善和发展中国特色社会主义制度。为我国政府机构改革的未来发展提供了方向指引。结合我国政府职能转变的总体目标和实际，今后一段时期内转变政府职能的思路应是：围绕完善和发展中国特色社会主义制度，以“放管服”为重要抓手，以深化行政审批制度改革为突破口，坚持简政放权，明确政府、市场、社会各自的职责权限，尤其是从制度上保证使市场在资源配置中起决定性作用，保证政府职能为维护市场发展环境、促进社会公平正义服务，最终推进国家治理现代化［6］。

（五）增强政府机构改革的系统性、整体性、协同性

凡是重大改革都是牵一发而动全身，需要整体联动、协调推进。正如习近平总书记所指出：“改革开放是一个系统工程，必须坚持全面改革，在各项改革协同配合中推进。”在政府机构改革乃至全面深化改革中，我们党和国家注重增强改革的系统性、整体性、协同性，是近年来在全面深化改革中取得重大突破的经验所在。实践经验表明，改革进入深水区、攻坚期，更要注重运用整体观指导政府机构改革，更要注重运用系统方法论科学指导、推进政府改革发展，更要注重政策协调、整体效果，以及各项改革之间的协同联动程度。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央大刀阔斧、全面发力，统筹推进各领域重大改革，1500多项改革举措有序有力有效落实，重要领域和关键环节改革取得突破性进展，主要领域改革主体框架基本确立。党的十九大把“更加注重改革的系统性、整体性、协同性”写入党章。注重改革的系统性、整体性、协同性，是继续推进地方政府机构改革深入开展，打赢全面深化改革攻坚战的重要方法。

（六）政府机构改革要以制度驱动为主，以政策驱动为辅

我国地方政府机构改革必须以制度驱动为主，以政策驱动为辅，这样，才能获得稳定的、持久的动力。习近平总书记曾指出：“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性、长期性。”所谓制度指对人类社会较长时段交往合作秩序理性、系统的设计，其核心是宪法与法律。而政策则具有明显的时限性、灵活性、不断调整的动态性等特点［5］。在改革初期及以后的一段时间里，我国政府机构改革之所以会出现精简、膨胀、再精简、再膨胀的怪圈，就是由于当时的改革是以政策驱动为主，制度驱动为辅所导致的。政府机构改革的成果只有上升到制度层面，才能对政府行为产生刚性的、持续的约束力。在地方政府机构改革中，政策驱动虽然有其特殊的优越性，能够迅速地适应经济社会的变化，克服理性官僚制的保守，及时将决策付诸实施。但是从总体上看，政策的驱动需不断削弱，让制度驱动起主导作用。

（七）坚持党的全面领导是推进地方政府机构改革深入发展的根本保证

改革开放是决定当代中国命运的关键抉择。我们今天取得的一切辉煌成就靠的是改革开放。政府机构改革是改革开放的重要组成部分。政府机构改革处于经济体制改革和政治体制改革的接合部，既与经济体制改革相互联系、相互促进，又是政治体制改革的重要内容，是合理配置党的执政资源的基础性工作，是上层建筑适应经济基础的必然要求，贯穿我国改革开放和社会主义现代化建设的全过程。

党的全面领导是推进政府机构改革乃至全面改革深入发展的根本保证。政府机构改革是在党的领导下进行的。改革的方向和各项重大措施都是按照中央关于经济社会发展的重大决策和战略部署确定的，充分保证和发挥了党的领导在改革发展稳定中的主导作用。新中国70年每一次地方政府机构改革，都是在党中央的统一部署下，在地方各级党委的直接领导下把改革一步步推向前进的。

当前，加强党对深化机构改革的领导，就要进一步巩固机构改革的成果，推进国家治理体系和治理能力现代化。正如习近平总书记最近在深化党和国家机构改革总结会议上所指出的：“要以坚持和加强党的全面领导为统领，以推进党和国家机构职能优化协同高效为着力点，把机构职责调整优化同健全完善制度机制有机统一起来，继续巩固机构改革成果。”［7］实践证明，只有把加强党对一切工作的领导贯穿于改革各方面和全过程，从组织机构上发挥党的领导这个最大政治优势，不断优化党和国家机构设置和职能配置，才能提高党把方向、谋大局、定政策、促改革的能力和定力，提高国家治理能力和治理水平，确保党长期执政和国家长治久安。

总之，新中国70年我们党根据我国的国情，不断深化对政府机构改革规律的认识，取得了一系列重大成果，走出了一条中国特色社会主义行政体制改革道路。我们要乘势而上，集中力量突破重要领域和关键环节改革，在实现国家治理体系和治理能力现代化上迈出更加坚实的步伐。