国土空间规划的“法定图则”制度构造初探

杨 勐

海南大学，海南 海口 570100

国土空间规划法律制度，是目前国土空间规划体系改革的重点工作领域。体系化的法律制度构建，诸多制度的基本原则，需要通过“法定图则”的法律概念，在总体制度设计上，抽象出最基本的法律规范内容。另一层意义上，法定图则是对“一张图”由政策向法律制度层面过度的路径。在当前的规划制度体系内，各地区的规范对“法定图则”的构建程度和用语表述都有所差异。除深圳市直接采用法定图则进行制度构建外，其它地方规范更多是采用规范性条款进行设置，这种规定称之为“准法定图则”。本文通过对法定图则的起源、功能构造和准法定图则规则的观察，论证法定图则在制度构上的优势。

一、法定图则的起源与功能构造

(一)法定图则的起源

法定图则(Statutory plan)，最早的概念来源于区划理论。区域的划分理论，在全球、国家或地区范围内，根据其地域差异性划分成不同区域，有自然区划、经济区划、部门地理区划、综合区划等。在以欧美绿党为首进行的绿色运动中，出现了一种人文社会要素与自然要素进行区划的管理方法，一般看作法定图则较早的理论雏形。在法定图则的制度理念进入中国的过程中，依照中国语境的理解和逻辑习惯进行构造，形成了在香港和深圳现在正在使用的法定图则制度概念。

(二)深圳市的“法定图则”制度构造

法定图则最早作为制定性规范的出现，是《深圳市城市规划条例》。在该条例中，深圳市以法定图则为核心，构建了深圳的城市规划体系。构建的措施，是在《深圳市城市规划条例》里面，将“法定图则”作为条例第四章的标题进行设置。当下我们研究法定图则，对其进行法律制度上的结构化构造的意义已经不仅局限于对城市形态要素层面的规划。当前国土空间规划制度建设的背景下，规划机制体系性构造和保持民主性、科学性规划决策的矛盾问题的协调被提升到规划法律制度构建的最高问题层次。

(三)法定图则的制度功能构造

法定图则原是规划学上的一个技术性词语，但出现与使用时间并不长。最初诞生之目的是为整合各个规划制度之间，因技术复杂、时序混乱、规划行动不协调产生规划冲突的问题。改革开放后，我国规划制度是逐步建立各个单独规划制度体系，产生的问题就是规划体系林立，各个体系之间缺乏协调。在当前诸多地方性的规划改革试点中，许多地方规范开始将法定图则规范化，作为地方试点的规范加以运用。诸多的法定图则的地方性规范表述中，深圳市直接在规范语言上采用法定图则作为构建规划制度的核心，制定了民主、科学决策参与机制、信息采集和意见征询机制、规划的沟通机制。

深圳市以法定图则为核心，建立了平衡规划决策的科学性与民主性的城市规划参与机制。根据条例，深圳市城市规划委员会及依照法律定图则的要求，专门在深圳市城市规划委员会下设置的法定图则委员会，作为法定图则规定审批机构。其组成人员有专门主管和管理深圳市城市规划的政府人员、专业性问题调查研究的专家学者、利益相关的社会人士等各方的参与人代表，以确保法定图则的规范制定、审批是在公众参与专业化论证下共同作出的，共同保障法定图则下规划活动决策制度的民主性与科学性。

深圳市以法定图则为核心，构造了规划的信息采集制度，与规划信息公开制度与规划民主性的沟通机制。深圳市在确立法定图则后早期的编制调查活动中，多是采取主动调研的方式。目前，除主动调研的方式外，深圳市的各个街道和社区组织也称为深圳城市规划的信息采点，尽可能将各方的意见信息放进法定图则规定的决策框架中。并规定了统一的法定图则草案完成后，要向社会公众进行公示。公示期间任何社会公众或者单位组织都可以以法定图则规定形式，向市规划委员会提出意见或建议。

二、地方法规中的准法定图则规范

准法定图则规范制度，主要的行为模式是具有无差别的信息采集规范、信息共享性的交流对接规范，并以信息采集机制和信息共享交流机制为基础，构建规划程序的决策参与机制，但是在规范用语上并没有直接使用“法定图则”这一用语进行表述的规范制度。准法定图则制度规范的特征是两项机制的结合，跨部门的信息交流共享，及各方规划程序主体的参与机制。在地方性的法规中，对于这种准法定图则的用语表述也有所差别，以确立了类似的准法定图则规范的北京市和上海市的城乡、城市规划条例为例。

北京市在《北京市城乡规划条例》第10条，将信息采集、信息交流共享对接机制使用一个条款的规范表述，在采集、交流内容上用明确的语言进行列举式的表述。在条例第10条，规定规划主管部门之间，及和中央及国家机关之间的信息共享机制。规划程序的决策参与机制方面，条例分别在第12条的第二、三款规定了社会公众对规划制定、实施、修改和监督的提议权，和可以向有关主管机关查询相关信息的请求权。条例第13条，设置了多元主体参与机制的原则性表述，和主管部门对公众参与提议采纳的信息反馈义务机制。

上海市的准法定图则规范，主要规定在《上海市城市规划条例》。该规划条例第11条规定息共享和交流机制，在有关部门之间建立规划管理信息系统以实现部门间的信息共享。对相比于上海，北京市的准法定图则规范更加全面。若从一般视角来看，很难将上海市的规范与法定图则的制度进行关联，而只是将其视为一般的信息交流规范。但《上海城市规划条例》①比《北京市城乡规划条例》②早了24年，甚至在深圳市的城市规划条例也尚未颁布。从此意义上看，《上海市城市规划条例》准法定图则规范的设置在当时具有相当的前瞻性。

三、“多规合一”与“一张图”的法定图则构造

国土空间规划活动中的不确定性和整体规划体系内的谈判成本，是规划制度的体系性与民主性矛盾问题产生根源，也是利用法定图则降低信息沟通成本的重要目标。对于规划中的不确定性因素，如果我们知道其存在，可以事先通过制定和完善的民主性程序规范，来降低规划活动中的不确定性因素。当下的法律法规的规范体系，由于网络信息技术的发展及国土空间规划体系建设的开展，需要法定图则发挥总体性制度设计的规范引领作用。这就需要法律研究的工作者们从制度语言学和逻辑学两方面的角度出发，在法律制度的规范构造上，寻找出可以与政策方向相对最有效的制度规范的表述体系。

法定图则规范化的实质，是“一张图”和“多规合一”政策的法律化构造。在法律制度上，究竟如何将“一张图”的预言性表述在法律规范中落实则成为法律规范制度构建的重要任务。将规划体系进行整合，不是简单地将原有的主体功能区规划、产业政策规划、土地总体规划、其它专项规划的成果拼凑在一起，也不是一次简单地将各个规划重新进行编制。规划体系进行整合，以构建国土空间规划制度为终极目标，以法定图则体系性整合的核心，梳理各个类型和单项规划已有的规划方案和成果，重点观察法定图则是否实现的下位规划对上位规划的落实与执行、规划边界标准的上下衔接、同一层次和类别规划内各个要素之间的衔接。在形成整体的规划成果方案后，对于内部依然具有重大争议点问题，需要进行整合化的沟通进行处理。

观察了诸多地方性的规范及现有的城乡规划法、城市规划法和土地管理法等法律文件后，发现没有任何一个专业性词语，像“法定图则”一样，既具有规划技术性用语的优势，也可清晰地表述和架构产业用地规划、国土空间规划的各个规划程序的规范制度。同时，法定图则这一用语在立法上的使用，目前局限于地方性法规。即使是极少数设置了类似于法定图则规则的地方城乡规划的法规，也并没有将法定图则作为规范用语加以使用而是确立了类似于法定图则机制的准法庭图则规范。

四、结语

法定图则规划的制定与实施的一体化功能构造。在以往规划制度的设置中，规划的制定与实施是两个分离的不同程序。解释法定图则的具体法律构造，要从规划不确定性的理论出发，对必要性进行分析。现代的经济学理论中，不确定性的理论已经居于研究的核心位置。经济学上这种规划的不确定性的来源的根本原因，在理论上被归纳为信息的不完备性。针对信息的不完备性问题，可以通过建立信息采集与共享机制来降低信息的不确定性。同时，在规划方案实施过程中产生，对降低规划决策不确定性具有重要价值的信息，需要通过法定图则的制度构建，及时记录进信息系统，以便及时对已经制定的规划方案进行优化。

[ 注 释 ]

①《上海城市规划条例》，1995年颁布实施.

②《北京市城乡规划条例》2019年3月颁布，1995年4月实施.