关于《中华人民共和国森林法（修订草案）》的修改意见（一）

赵文清

2019年6月25日上午，十三届全国人大常委会第十一次会议举行第一次全体会议。全国人大农业与农村委员会副主任委员王宪魁作关于提请审议《中华人民共和国森林法（修订草案）》（以下简称《森林法（修订草案）》）议案的说明。全国人大法律草案征求意见管理系统于2019年7月5日至8月3日期间，向社会征求《森林法（修订草案）》意见。以下就《森林法（修订草案）》，提出具体的修改意见。

一、《森林法（修订草案）》第三条的修改意见

（一）原有条款

第三条 保护、培育、利用森林资源应当尊重自然、顺应自然，坚持生态优先、保护优先、保育结合、可持续发展的原则。

（二）存在问题及修改理由

“保护优先”“保育结合”不宜并列表述。在“保育结合”原则之前，已经有“保护优先”作为原则。既然保护已经“优先”，就不宜再与培育项“结合”。建议将“保育结合”改为“采育结合”。

（三）修改意见

第三条 保护、培育、利用森林资源应当尊重自然、顺应自然，坚持生态优先、保护优先、采育结合、可持续发展的原则。

二、《森林法（修订草案）》第六条的修改意见

（一）原有条款

第六条 国务院林业主管部门主管全国林业工作。县级以上地方人民政府林业主管部门，主管本行政区域的林业工作。乡镇承担林业工作的机构，负责辖区内的相关工作。没有相关机构的乡镇，设专职或者兼职人员负责林业工作。

（二）存在问题及修改理由

“乡镇”的表述不符合立法规范，也与《宪法》第一百零七条第二款的表述不相吻合。建议将“乡镇”改为“乡级人民政府”，将“没有相关机构的乡镇”之前的“句号”改为“分号”，并删除“乡镇”二字。

（三）建议条款

第六条 国务院林业主管部门主管全国林业工作。县级以上地方人民政府林业主管部门，主管本行政区域的林业工作。乡级人民政府承担林业工作的机构，负责辖区内的相关工作；没有相关机构的，设专职或者兼职人员负责林业工作。

三、《森林法（修订草案）》第十一条第二款的修改意见

（一）原有条款

第十一条 第二款 森林、林木、林地的所有者和使用者应当依法保护和合理利用森林、林木、林地，不得非法改变林地用途和毁坏森林、林木、林地。

（二）存在问题及修改理由

首先，“依法保护和合理利用”的表述缺乏周延性和操作性。一方面，“合理利用”不具有操作性。利用森林、林木、林地是否合理，没有一个判断的标准；而且“法律责任”一章中，并没有规定不“合理利用”应当承担的法律责任。另一方面，林权权能的规定不完全。所有权人和使用权人的权利不仅仅只有保护、利用两种权能，还有培育、经营以及管理等权能，还有承包权等三权分置的内容。建议将其修改为“依法行使其民事权利，履行法律规定的和当事人约定的义务。”

其次，“不得非法改变林地用途和毁坏森林、林木、林地”的规定，与《森林法（修订草案）》第三十七条有关“禁止毁林开垦、采石、采砂、采土以及其他毁坏林木和林地的行为”的规定，有相互重叠的地方，建议删除。

（三）建议条款

第十一条 第二款 森林、林木、林地的所有者和使用者应当依法行使其民事权利，履行法律规定的和当事人约定的义务。

四、《森林法（修订草案）》第十六条第二款的修改意见

（一）原有条款

第十六条 第二款 受让方造成森林、林木、林地严重毁坏的，发包方或者承包方有权收回林地经营权。

（二）存在问题及修改理由

在林地经营过程中，必然涉及森林、林木、林地的毁坏；“森林、林木、林地严重毁坏”的标准不明，实践中难以操作。特别是，林地的毁坏，有可能是合法行为带来的毁坏，也可能是违法行为造成的毁坏。建议将造成毁坏结果的行为，仅限于“违法行为”。

（三）建议条款

第十六条第二款 受让方实施违法行为，造成森林、林木、林地严重毁坏的，发包方或者承包方有权收回林地经营权。

五、《森林法（修订草案）》第十七条的修改意见

（一）原有条款

第十七条 国有企业事业单位、机关、团体、部队营造的林木，由营造单位经营并按照国家规定支配林木收益。其他组织或者个人营造的林木，依法由营造者所有并享有林木收益，合同另有约定的从其约定。

（二）存在问题及修改理由

本条的问题在于：一方面，如果其他组织或者个人在其没有合法使用权的林地，包括国家或者集体林场的林地，或者有争议的林地上植树造林，那么林木是否仍然由营造者所有并享有林木收益？另一方面，“合同另有约定的从其约定”的表述，与上下文没有直接关联，显得非常突兀。建议维持《森林法》第二十七条的原有规定。

（三）建议条款

第二十七条 国有企业事业单位、机关、团体、部队营造的林木，由营造单位经营并按照国家规定支配林木收益。

集体所有制单位营造的林木，归该单位所有。

农村居民在房前屋后、自留地、自留山种植的林木，归个人所有。城镇居民和职工在自有房屋的庭院内种植的林木，归个人所有。

集体或者个人承包国家所有和集体所有的宜林荒山荒地造林的，承包后种植的林木归承包的集体或者个人所有；承包合同另有规定的，按照承包合同的规定执行。

六、《森林法（修订草案）》第二十条的修改意见

（一）原有条款

第二十条 各级人民政府因生态保护等公共利益需要作出的决定造成森林、林木、林地所有者或者使用者合法权益损失的，应当依照有关规定给予合理补偿。

（二）存在问题及修改理由

“有关规定”指代不明，可以是“国家有关规定”，也可以是“地方有关规定”，甚至是“乡镇政府的有关规定”。另外，“合理补偿”表述不明，合理与否由谁界定？补偿的标准是多少？建议将“依照有关规定给予合理补偿”，改为“依法给予补偿”。

（三）建议条款

第二十条 各级人民政府因生态保护等公共利益需要作出的决定造成森林、林木、林地所有者或者使用者合法权益损失的，应当依法给予补偿。

七、《森林法（修订草案）》第二十一条的修改意见

（一）原有条款：

第二十一条 林地所有权和尚未确权的林木、林地的权属争议，由县级以上人民政府依法处理。当事人对处理决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法向人民法院提起行政诉讼。

其他林木、林地权属争议，可以由乡级以上人民政府依法处理，当事人也可以依法向人民法院起诉。

在林木、林地权属争议解决以前，当事人任何一方不得砍伐有争议的林木或者改变林地现状。因森林防火、林业有害生物防治、国家重大公共基础设施建设等需要采伐的除外。

（二）存在问题及修改理由

本条涉及林权纠纷的处理方式。本条款的立法意图是，林地所有权争议实行的是行政前置的做法，即先行政处理（行政确权），后行政复议或者行政诉讼；而其他林木、林地权属争议，实行的做法是行政处理（行政确权）和行政诉讼任选其一。问题在于：此前的林权争议大都是所有权和使用权，实行三权分置以后，更多的可能是承包权、经营权的争议。而目前的这个条款似乎没有考虑到这个问题。鉴于林地的所有权和使用权主要由政府确认，而其他承包权、经营权大都由双方通过合同来约定。建议：维持《森林法》关于林权争议解决的现有规定，同时增加承包权、经营权争议的解决方式的条款。另外，第三款规定的两句话之间，前后不能呼应。建议：一是将最后一句放到第一句之后，使语句更为通顺；二是增加“依法办理相关手续”的表述。之所以增加，因为无论是采伐，还是使用林地，根据《森林法》《森林法（修订草案）》的规定，都需要获得林业主观部门的审核同意或者批准。

（三）建议条款

第二十一条 单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。当事人对处理决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法向人民法院提起行政诉讼。

个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，可以由乡级以上人民政府依法处理，当事人也可以依法向人民法院起诉。

林地的承包权、经营权发生争议，按照合同的约定处理；没有约定的，可以由乡级以上人民政府依法处理，当事人也可以依法向人民法院起诉。

在林木、林地权属争议解决以前，除森林防火、林业有害生物防治、国家重大公共基础设施建设等需要，并依法办理相关手续外，争议各方不得砍伐有争议的林木或者改变林地现状。

八、《森林法（修订草案）》第二十四条第二款的修改意见

（一）原有条款

第二十四条 第二款 下列区域的森林，应当划定为公益林：

（一）江河源头汇水区域；

（二）重要江河干流及支流两岸；

（三）重要湿地、饮用水源地保护区和水库周围；

（四）森林和陆生野生动物类型的自然保护区；

（五）荒漠化和水土流失严重地区的防风固沙林基干林带；

（六）沿海防护林基干林带；

（七）未开发利用的原始林地区；

（八）需要划定的其他区域。

（二）存在问题及修改理由

本条款存在的问题，一是语句不通顺。划定为公益林的是“森林”，而不是“区域”等地点。建议在第一、二、四、七、八项的后面，应当加上“的森林”。二是概念的逻辑关系混乱。第三项有关湿地的表述，与未来的“湿地保护法”中“湿地”概念能否一致？根据《中华人民共和国湿地保护法（征求意见稿）》第二条、第十七条的规定，湿地，是指常年或者季节性积水地带、水域和低潮时水深不超过6米的海域，包括沼泽湿地、湖泊湿地、河流湿地、滨海湿地等自然湿地，以及水库等人工湿地。按照生态区位、生态功能和生物多样性等重要程度，将湿地分为国家重要湿地（含国际重要湿地）、省级重要湿地和一般湿地。《森林法（修订草案）》中的“水库”肯定是人工湿地，“饮用水源地保护区”可能是自然湿地，也可能是人工湿地。这两种湿地与“重要湿地”的内涵有交叉和重叠。也就是说，“饮用水源地保护区”“水库”都有可能是“重要湿地”。建议将“重要湿地、饮用水源地保护区和水库周围”，修改为“重要湿地周围的森林”。

（三）建议条款

第二十四条 第二款 下列区域的森林，应当划定为公益林：

（一）江河源头汇水区域的森林；

（二）重要江河干流及支流两岸的森林；

（三）重要湿地周围的森林；

（四）森林和陆生野生动物类型自然保护区的森林；

（五）荒漠化和水土流失严重地区的防风固沙林基干林带；

（六）沿海防护林基干林带；

（七）未开发利用的原始林地区的森林；

（八）需要划定的其他区域的森林。

九、《森林法（修订草案）》第三十条的修改意见

（一）原有条款

第三十条 地方各级人民政府负责本行政区域的森林防火工作：

（一）划定森林防火区，规定森林防火期；

（二）设置防火设施，配备防灭火装备和物资；

（三）建立森林火灾监测预警体系，及时消除隐患；

（四）制定森林火灾应急预案，发生森林火灾，立即组织扑救；

（五）保障预防和扑救森林火灾所需费用。

国家综合性消防救援队伍履行国家赋予的森林火灾预防和扑救职责。

（二）存在问题及修改理由

“地方各级人民政府”包括“乡镇人民政府”。而“划定森林防火区，规定森林防火期”的主体，根据《森林防火条例》的规定，是县级以上地方人民政府。两者的规定有冲突。为避免冲突，建议增加第三款，即“具体办法由国务院制定”。另外，除预防和扑救义务，处置也是保障工作的主要内容，建议在第二款中增加“处置”两字。

（三）建议条款

第三十条 地方各级人民政府负责本行政区域的森林防火工作：

（一）划定森林防火区，规定森林防火期；

（二）设置防火设施，配备防灭火装备和物资；

（三）建立森林火灾监测预警体系，及时消除隐患；

（四）制定森林火灾应急预案，发生森林火灾，立即组织扑救；

（五）保障预防、处置和扑救森林火灾所需费用。

国家综合性消防救援队伍履行国家赋予的森林火灾预防和扑救职责。

具体办法由国务院制定。

十、《森林法（修订草案）》第三十一条的修改意见

（一）原有条款

第三十一条 省级以上人民政府林业主管部门负责确定林业植物及其产品的检疫性有害生物，划定疫区和保护区。县级以上人民政府林业主管部门负责本行政区域的林业有害生物的监测、检疫和治理。林业经营主体在政府支持引导下，负责防治其经营管理范围内的林业有害生物。

重大林业有害生物灾害防治实行地方人民政府负责制。发生暴发性、危险性等重大林业有害生物危害时，当地人民政府负责组织除治。

（二）存在问题及修改理由

第一，《森林法（修订草案）》第一款的规定，与现行法律不符合。《植物检疫条例》第二条、第三条规定：国务院农业主管部门、林业主管部门主管全国的植物检疫工作，各省、自治区、直辖市农业主管部门、林业主管部门主管本地区的植物检疫工作。县级以上地方各级农业主管部门、林业主管部门所属的植物检疫机构，负责执行国家的植物检疫任务。《森林病虫害防治条例》第四条、第五条规定：森林病虫害防治实行“谁经营，谁防治”的责任制度。地方各级人民政府应当制定措施和制度，加强对森林病虫害防治工作的领导。国务院林业主管部门主管全国森林病虫害防治工作。县级以上地方各级人民政府林业主管部门主管本行政区域内的森林病虫害防治工作，其所属的森林病虫害防治机构负责森林病虫害防治的具体组织工作。区、乡林业工作站负责组织本区、乡的森林病虫害防治工作。按照《修订草案》关于“县级以上人民政府林业主管部门负责本行政区域的林业有害生物的监测、检疫和治理”的规定，国家林业和草原局就有负责全国范围的林业有害生物的监测、检疫和治理的法定职责。如果国家林业和草原局现行的法定职责中，并不包括对全国范围的林业有害生物进行“监测、检疫和治理”内容，那么建议将该表述修改为：“县级以上地方人民政府林业主管部门负责本行政区域的林业有害生物的监测、检疫和治理。”

建议增加第三款：具体办法由国务院制定。

（三）建议条款

第三十一条 省级以上人民政府林业主管部门负责确定林业植物及其产品的检疫性有害生物，划定疫区和保护区。县级以上地方人民政府林业主管部门负责本行政区域的林业有害生物的监测、检疫和治理。林业经营主体在政府支持引导下，负责防治其经营管理范围内的林业有害生物。

重大林业有害生物灾害防治实行地方人民政府负责制。发生暴发性、危险性等重大林业有害生物危害时，当地人民政府负责组织除治。

具体办法由国务院制定。

十一、《森林法（修订草案）》第三十七条的修改意见

（一）原有条款

第三十七条 禁止毁林开垦、采石、采砂、采土以及其他毁坏林木和林地的行为。

禁止向林地排放重金属或者其他有毒有害物质含量超标的污水、污泥，以及可能造成林地污染的清淤底泥、尾矿、矿渣等。

禁止在幼林地砍柴、毁苗、放牧。

禁止擅自移动或者损坏森林保护标志。

（二）存在问题及修改理由

第三十七条 第一款存在问题，一是毁坏林木、林地中的“毁坏”究竟如何认定？二是“毁坏”对象的设定过于宽泛。

首先，“毁坏”的对象，既可能是本人所有或者使用的森林、林木、林地，也可能是他人所有或者使用的森林、林木、林地。“毁坏”的程度，既有部分毁坏，也有完全毁坏。例如，为了发展林下经济，林药兼种，必然要对林地进行松土、开垦，清除杂灌和植被，对影响药材采光的树枝进行修剪，甚至如采伐、毒死或者连根挖起林木等。这些行为显然就是毁坏林地，毁坏森林、林木。虽然《风景名胜区管理条例》第二十六条第一项规定“在风景名胜区内禁止进行下列活动：（一）开山、采石、开矿、开荒、修坟立碑等破坏景观、植被和地形地貌的活动”，但是，森林法是不是要像保护风景名胜区内的土地一样，来保护每一个林农手中的林地？如果需要保护到这个力度，这样规定也没有问题。

其次，按照该条款的规定“禁止毁林开垦、采石、采砂、采土以及其他毁坏林木和林地的行为”，那就意味着，一方面，对林地的所有权或者使用者来说，只要使用林地，通俗地说，就是只要“动土”，无论是松土还是开垦，都是对林地的破坏、毁坏。换句话说，任何涉及“动土”的非种树的林下经济，都将是非法的。这样一来，只有一种林地使用方式是合法的，那就是种树。另一方面，对森林、林木的所有者而言，对林地上的林木，未经许可采伐林木，也就是完全毁坏林木，可以认定为滥伐并给予行政处罚，这没有问题。但是，不采伐林木而只是修剪树枝（如进行正常的林业生产和经营），是否也应当处罚？另外，对非林地上的林木，无论是修剪树枝的部分毁坏，还是采伐林木的完全毁坏，反正都是毁坏，是否也应当受到行政处罚？

再次，按照上述规定，以及《森林法（修订草案）》第五十一条关于“采伐林地上的林木应当申请采伐许可证，并按照采伐许可证的规定进行采伐；采伐自留地和房前屋后个人所有的零星林木除外。采伐自然保护区以外的竹林不需要申请采伐许可证，但应当符合林木采伐技术规程。非林地上的农田防护林等防风固沙林、护路林、护岸护堤林和城镇林木等的更新采伐，由有关主管部门依照有关规定管理”的规定，如果行为人毁坏（包括采伐）本人所有的非林地上的林木，且该林木也不属于有关部门管理的范围，那么，同样要受到第七十条规定的行政处罚。这样一来，本人所有的任何林木，无论是否需要采伐许可证，都不得采伐或者实施任何程度的毁坏。这显然不应当是立法者设定本条款的初始目的。

应当指出的是，法律一般禁止毁坏他人的财产，但并不禁止毁坏自己的财产。当然，法律有特别规定的除外。例如，《人民币管理条例》第四十三条规定：“故意毁损人民币的，由公安机关给予警告，并处1万元以下的罚款。”《国旗法》第十九条规定：“在公共场合故意以焚烧、毁损、涂划、玷污、践踏等方式侮辱中华人民共和国国旗的，依法追究刑事责任；情节较轻的，参照治安管理处罚条例的处罚规定，由公安机关处以十五日以下拘留。”现在的问题，现在修订的这部森林法，是不是要把任何林木，都当作人民币或者国旗，进行全方位的保护？如果不是，这个条款就应该修改。执法实践表明，侵占国家或者集体所有的林地，毁坏他人所有的林木等行为，比较常见和多发。开垦行为对林地的损害，与采砂、采石等行为有本质的区别，且开垦也是林地经营的必然选择。完全禁止开垦并不现实。因此，我们建议：一方面，对毁坏的对象即林地和林木，进行所有权和使用权的区分；另一方面，对开垦和采砂、采砂、采土等行为作出区分，并在此基础上，科学设定破坏林地、林木行为的具体方式。

关于第三款，砍柴、毁苗、放牧都是毁坏林木的方式，而第一款已经笼统规定了“禁止毁坏林木”，这里再作规定，有同语反复之嫌。另外，根据附则中关于“林地”的概念，“幼林地”也不属于林地的一种。建议删除第三款。

关于第四款，根据执法实践中常见的违法行为类型，建议增加“刻划、涂污、侵占”三种行为方式。修改后的第四款可以表述为：不得擅自移动或者刻划、涂污、侵占、损坏森林保护标志。

（三）建议条款

第三十七条 禁止侵占、毁坏国家、集体所有的森林、林木、林地，或者个人所有的林木和使用的林地。

禁止向林地排放重金属或者其他有毒有害物质含量超标的污水、污泥，以及可能造成林地污染的清淤底泥、尾矿、矿渣等。

不得擅自移动或者刻划、涂污、侵占、损坏森林保护标志。

十二、《森林法（修订草案）》第四十八条第四款的修改意见

（一）原有条款

第四十八条 第四款 编制森林经营方案应当依据森林资源调查结果、森林经营规划和森林分类经营技术标准。具体办法由国务院林业主管部门制定。

（二）存在问题及修改理由

语句不太通顺。

（三）建议条款

第四十八条 第四款 编制森林经营方案应当以森林资源调查结果、森林经营规划和森林分类经营技术标准为依据。具体办法由国务院林业主管部门制定。

十三、《森林法（修订草案）》第五十一条的修改意见

（一）原有条款

第五十一条 采伐林地上的林木应当申请采伐许可证，并按照采伐许可证的规定进行采伐；采伐自留地和房前屋后个人所有的零星林木除外。采伐自然保护区以外的竹林不需要申请采伐许可证，但应当符合林木采伐技术规程。

非林地上的农田防护林等防风固沙林、护路林、护岸护堤林和城镇林木等的更新采伐，由有关主管部门依照有关规定管理。

（二）存在问题及修改理由

根据第一款有关“采伐自然保护区以外的竹林不需要申请采伐许可证，但应当符合林木采伐技术规程”的要求，采伐自然保护区以外的竹林，如果不符合林木采伐技术规程，那么就应当追究其违法的法律责任。但是，《森林法（修订草案）》法律责任中，并没有规定这一违法行为的法律责任。建议删除“但应当符合林木采伐技术规程”这一句话。

根据第二款有关“非林地上的农田防护林等防风固沙林、护路林、护岸护堤林和城镇林木等的更新采伐，由有关主管部门依照有关规定管理”的规定，现实中可能出现的情况是，上述林木究竟如何管理，最终还是回到本条款的规定。而根据本条款的规定，却无法得出明确的法律结论。最终使上述林木的管理，成为一个法律空白。

1.《铁路法》中没有关于护路林的规定。但是，《铁路林业技术管理规则》（1989年7月27日铁道部）中有相关规定。根据该规则的规定，铁路护路林和位于城镇的铁路林木的更新采伐，以及各项工程伐树，由铁路林业主管部门审核发放采伐许可证。但是，没有规定擅自采伐的行政处罚责任。第1.0.7条第五项规定：“为确保营林成果，必须遵守以下规定：……五、铁路护路林和位于城镇的铁路林木的更新采伐，以及各项工程伐树，由铁路林业主管部门审核发放采伐许可证。砍伐树木百株以下由分局林业管理所批准，千株以下由铁路局批准，千株以上由铁道部批准；……”问题是：这个规范性文件是否有效？是否还在继续执行？由谁来处罚？需要法律予以明确。

2.《公路法》。根据该法，非林地上的林木，即公路护路林的采伐，必须取得采伐许可，由交通部门（同意）、林业部门（批准）共同管理。但该法没有规定擅自采伐的行政处罚责任。第四十二条规定：“公路绿化工作，由公路管理机构按照公路工程技术标准组织实施。公路用地上的树木，不得任意砍伐；需要更新砍伐的，应当经县级以上地方人民政府交通主管部门同意后，依照《中华人民共和国森林法》的规定办理审批手续，并完成更新补种任务。”但是，一方面，采伐公路的护路林，按照原《森林法》规定，需要办理采伐许可证；而按照《森林法（修订草案）》第五十一条第一款关于非林地上林木采伐的规定，则不需要办理许可证。问题是：公路护路林的采伐，未来还要不要许可证？谁来核发？谁来处罚？需要法律予以明确。

3.《防洪法》。根据该法，非林地上的林木，即护堤护岸林的采伐，必须取得采伐许可，由河道、湖泊管理机构管理。但该法没有规定擅自采伐的行政处罚责任。第二十五条规定：“护堤护岸的林木，由河道、湖泊管理机构组织营造和管理。护堤护岸林木，不得任意砍伐。采伐护堤护岸林木的，应当依法办理采伐许可手续，并完成规定的更新补种任务。”问题是：护堤护岸林的采伐许可证，谁来核发？谁来处罚？需要法律予以明确。

4.《城市绿化条例》。（没有问题）根据该法，非林地上的林木采伐，即城市林木的采伐，必须取得采伐许可，由城市绿化部门管理。第二十条规定：“任何单位和个人都不得损坏城市树木花草和绿化设施。砍伐城市树木，必须经城市人民政府城市绿化行政主管部门批准，并按照国家有关规定补植树木或者采取其他补救措施。”第二十六条规定：“违反本条例规定，有下列行为之一的，由城市人民政府城市绿化行政主管部门或者其授权的单位责令停止侵害，可以并处罚款；造成损失的，应当负赔偿责任；应当给予治安管理处罚的，依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的有关规定处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任：（一）损坏城市树木花草的；（二）擅自砍伐城市树木的；（三）砍伐、擅自迁移古树名木或者因养护不善致使古树名木受到损伤或者死亡的；（四）损坏城市绿化设施的。”

5.《水法》中没有关于水源涵养林的规定。如何管理水源涵养林，需要法律予以明确。

6.《防沙治沙法》。根据该法，非林地上的林木采伐，即防风固沙林的采伐，必须取得采伐许可，由林草部门管理。但该法没有规定擅自采伐的行政处罚责任（只规定了违法批准的行政处分责任）。换句话说，林草部门依据《防沙治沙法》，无法对擅自采伐林木的行为，作出行政处罚。该法第十六条第二款、第三款规定，除了抚育更新性质的采伐外，不得批准对防风固沙林网、林带进行采伐。在对防风固沙林网、林带进行抚育更新性质的采伐之前，必须在其附近预先形成接替林网和林带。对林木更新困难地区已有的防风固沙林网、林带，不得批准采伐。第四十三条第二项规定，违反本法规定，有下列情形之一的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，由所在单位、监察机关或者上级行政主管部门依法给予行政处分：……（二）违反本法第十六条第二款、第三款规定，批准采伐防风固沙林网、林带的；……问题是：擅自采伐防风固沙林网、林带，虽然构成违法行为，但《防沙治沙法》没有处罚条款。如何处理，需要法律予以明确。

（三）建议条款

第五十一条 采伐林地上的林木应当申请采伐许可证，并按照采伐许可证的规定进行采伐。

非林地上的农田防护林等防风固沙林、护路林、护岸护堤林和城镇林木等的更新采伐，相关法律已有规定的，按照有关规定管理；没有规定的，按照本法有关规定管理。