辐射中心视野下河口县对外开放研究

“对外开放”是我国的一项基本国策。开放是中国经济腾飞的一个秘诀，也是中国全面建成小康社会的一件法宝[1]，世界上发达的国家都是开放的国家。我国发达的省份也大多集中在沿海对外开放程度较深、较广的地区，2015年1月，习近平总书记考察云南，对云南提出“努力成为我国民族团结进步示范区、生态文明建设排头兵、面向南亚东南亚辐射中心”定位，为云南发展确立了新坐标、明确了新定位、赋予了新使命[2]。河口县作为中国对越南及东南亚的重要门户，是云南建设“辐射中心”的一个重要节点，地理位置关键而且重要。如何抓住这一战略机遇，利用自身优势，积极融入和服务国家发展战略，大力发展开放型经济，建设开放合作功能区，通过扩大、深化对外开放，实现赶超跨越式发展，是河口县面临的一大重大课题。

一、河口对外开放现状

（一） 河口县对外进出口贸易成绩喜人

“十五”期间，河口县累计贸易总值为114.2亿元，进出口贸易总值连续跨越了40亿元、50亿元、60亿元、70亿元和80亿元五道高槛，累计贸易总值达300.1亿元，年均增长达21.3%；河口县口岸进出口总值累计为345.61亿元，较“十一五”期间增长放缓，部分年份呈现负增长，主要原因一是越南非法干预中方西沙海域海上钻井平台作业导致中越关系紧张；二是受国际金融危机影响。“十二五”以来，河口县口岸进出口总值一直占红河州进出口总值的80%以上，占云南省进出口总值的10%左右，在全省口岸中排行前列。2015年以来，河口县进出口贸易呈稳步增长态势。2015年实现对外贸易进出口总值13.77亿美元（约合90.7亿元人民币），同比增长53.2%；2016年106.3亿元，同比增长10.3%；2017年144.68亿元，增长36.1%。

（二）中越跨境经济合作区带动力强

“中国河口—越南老街跨境经济合作区”（简称跨合区）位于河口县坝洒和越南老街市、巴刹县相邻区域，规划总面积21平方公里，其中：中方区域11平方公里，越方区域10平方公里，围网区经由专门通道连为一体。在产业规划上，中越双方达成共识，中方区域主要发展加工制造业、跨境商贸、国际金融、现代物流、跨境旅游、国际会展6个主导产业，越方区域主要发展现代物流业、进出口加工业、金融服务业、商贸服务业4大产业。结合当前的产业发展形势和需要，今后区内将增加跨境电子商务等产业。通过多年的规划和建设，跨合区吸引人流、物流、资金流、技术流、信息流等各种生产要素在此聚集，实现河口县经济加快发展。2017年，“跨合区”固定资产投资完成10.6亿元；进出口贸易额完成13.35亿元；工业总产值完成2.36亿元；招商引资省外到位资金完成11.7亿元。2018年1—9月，固定资产投资完成16.43亿元；进出口贸易额完成4135.3万美元；工业总产值完成3.1亿元；招商引资省外实际到位资金18.71亿元，工业项目省外到位资金16.73亿元。2018年4月24日，中越双方就中国坝洒—越南巴刹红河界河跨境公路大桥达成共识。

（三）边民互市成为经济发展重要引擎

2015年至2017年，依托区位优势，河口县边民互市取得了可喜成绩，尤其成为全省边民互市管理模式改革试点后，交易量快速增长，增幅远大于全省平均增幅，边民互市成为河口经济发展的重要引擎及边民增收的主要渠道。2017年，边民互市贸易额达41.96亿元，同比增长270%，占全省边民互市贸易额的21.10%。

（四）中越边境经济贸易交易会规模不断扩大

中越边境经济贸易交易会（简称“边交会”） 是云南省政府与越南贸易部于2000年6月在“昆交会”会谈时确定的中越两国区域性的重要合作内容之一，始办于2001年，每年轮流在中国河口和越南老街举行，至今已成功举办了十七届。随着“边交会”规模的不断扩大，办会水平和质量不断提高，影响力在不断提升，现已成为中国与越南及东南亚各国之间贸易与投资、交流与合作的重要平台。“边交会”为中国和越南之间贸易与投资、交流与合作搭建了广阔的平台，有力地推动了中国云南省与越南及东南亚各国间的友好往来、文化交流、经贸合作。同时，历届“边交会”的举办，有力推动了河口—老街国际口岸边境地区的贸易往来，使河口县及老街市成为中越边境线上重要的通商口岸，逐步形成了昆明—老街—河内—海防—广宁这一经济走廊中的“桥梁纽带”，促进了双方的经济发展。近年来，交易会的规模不断扩大、合作领域不断拓展、贸易成交额逐年递增、国际化程度不断提高，影响力持续提升，已成为中越两国开展交流与合作的重要平台。

（五） 双边交流交往日益加深

近年来，河口县与越南老街市每年举行一次地方党政代表团工作会晤。共有涉及口岸商务、边防、司法、交通、文化、卫生、交易、金融、电力等28家单位与越方建立不定期会议制度，为双方交流合作、业务沟通创造了有利条件。双方在携手办学、学生夏令营、疫情监测、艾滋病防治等方面的合作日益加深。尤其是“一带一路”倡议提出以来，河口县与越方的互联联通更为频繁。每年一度的“跨国春晚”、“两国一赛道”自行车赛等活动影响力逐渐增强，不仅边境地区群众积极参与，并且辐射到县外、州外、省外，参与人数逐年增多。近年双方在世界卫生日、国际禁毒日、国际防艾日、国际劳动妇女节均举办交流活动，边民互动得到增强。

二、河口对外开放存在的困难

（一） 发展滞后

河口县集“边、少、山、穷”四位一体，对外开放发展上有诸多不足。河口县早在1895年就开辟为商埠，但在1979年国家逐步开始对外开放时，河口县作为中越边境自卫还击作战云南作战方向的主战场之一，面临的是战争，直至1989年中越边境的战事才逐渐结束。1991年中越关系实现正常化后，国务院于1992年批准河口为沿边开放县，作为饱受战火的欠发达地区，对外开放多年来一直在低水平徘徊，外贸对经济发展拉动乏力，“边”的巨大优势未能得到充分发挥。

（二） 发展空间有限

河口县国土总面积1332平方千米，山区占97.76%，河谷平坝仅占2.24%，土地开放难度大、开发成本高。2017年，全县总人口10.84万人，地区生产总值51.42亿元，总人口数及生产总值占全省比重均在0.5%以下。居民人均收入基本与全省平均水平持平。河口县作为云南省唯一的瑶族自治县，部分地区是民族“直过区”，城乡差距突出，交通滞后、贫困人口集中，社会矛盾较多，山区与城区之间在基础设施建设、居民收入、公共服务水平、文明程度等方面的不平衡日益凸显。

（三）产业发展不平衡不充分

河口县一产主要以种植销售香蕉和橡胶为主，由于本土没有企业进行深加工，主要销售初级农产品，产品附加值低。二产工业经济基础薄弱，在引进深圳惠科电子信息产业园前，几乎没有制造业。口岸主要起到“通道”作用，进出口商品在河口县主要是流通，未能实现落地加工；出口商品也大多来自外地。第三产业发展伴随着河口对外开放的步伐不断加快，比重占到一半以上。以边民互市为例，互市商品基本是过境商品，未能实现互市商品在本地落地加工，对地方税收贡献较小。通过淘宝等购物网站搜索越南水果、越南铁木砧板等越南特色商品，销售这些商品的店铺地址几乎全在广西，云南河口几乎为零，边民互市与电子商务尚未形成相互产业链，口岸经济对当地产业发展的促进作用尚未得到充分发挥。

（四）与省内外同类型港口相比，缺乏竞争力。

1.来自广西东兴等口岸的挑战。一是跨境经济合作区建设方面存在差距。广西将跨境经济合作区建设作为中国—东盟博览会的一项重要活动，在省级层面已连续举办三届中越跨境经济合作论坛暨中国东兴—越南芒街跨境经济合作区专场推介会，极大的推进了跨境经济合作区建设。自2015年以来，广西东兴已连续举办四届中国东兴—越南芒街跨境经济合作区专场推介会，累计签约合作项目共79个，金额达1111.39亿元。从政策支持来看，广西印发了《加快推进东兴重点开发开放试验区建设若干政策》，东兴属于“国家级重点开发开放试验区”，扶持力度较大，河口县目前不是“国家级重点开发开放试验区”，与东兴、凭祥相比有差距。按照云南省人民政府《支持红河州河口跨境经济合作区建设若干政策》，“省财政每年给予河口跨合区5000万元综合财力补助”，低于广西东兴的2亿元。二是边民互市贸易方面存在差距。2016年，广西壮族自治区出台了《广西边民互市贸易进出口商品管理规定》，放宽了边民带进产品的种类限制，并规定边民互市进口商品不再受原产地（越南）的限制。目前，云南省级层面尚未出台《边民互市贸易进出口商品管理规定》，推动力度小于广西。2016年，广西东兴边民互市贸易交易额达122亿元，成为全国最大的边民互市贸易市场，同年河口边民互市贸易交易额仅为18.5亿元，双方差距巨大。由于被选为全省试点并出台了一系列促进措施，河口县边民互市贸易额在2017年出现“井喷式”增长，同比涨幅270%，达到42亿元，但与广西东兴相比仍有不小差距。

2.与省内其它边境口岸相比，竞争力也是不足。在云南省12个国家级口岸中，区位较为突出、对外贸易额较高的有河口、瑞丽、勐腊三地的口岸，这三地的口岸分别与越南、缅甸、老挝接壤。根据三地2017年政府工作报告，河口口岸全年实现外贸进出口总值144.68亿元，增长36.1%；瑞丽口岸贸易进出口总额突破400亿元大关，增长33.98%；勐腊对外经济贸易总额30.03亿美元，增长42.3%。从口岸贸易额来看，瑞丽最高、勐腊其次、河口最低，三地贸易额年增长均保持在30%以上。2012年，国务院办公厅印发了《关于同意广西东兴、云南瑞丽、内蒙古满洲里重点开发开放试验区建设实施方案的函》；2015年，国务院办公厅印发了《国务院关于同意设立云南勐腊（磨憨）重点开发开放试验区的批复》。瑞丽和勐腊（磨憨） 成为云南省仅有的两个重点开发开放试验区，相较河口更容易获得政策和资金支持，河口县在项目规划、建设，争取优惠政策等方面面临着其他兄弟口岸的竞争和挑战。

三、河口县加强对外开放的对策与建议

（一）做大做强边民互市贸易

1.争取上级政策法规支持

为推动边民互市贸易发展，河口县充分运用自治县立法权，于2016年3月1日颁布了《河口瑶族自治县边民互市管理方法》。为进一步减少交易成本和交易风险，又于2016年5月6日制定了《河口北山边民互市贸易交易结算管理办法》与《河口北山边民互市进出口商品拼车管理办法》两项制度。鉴于河口县开展边民互市贸易的实际需求，昆明海关将北山边民互市交易市场选为云南省首个边民互市管理模式改革试点。2017年，河口边民互市贸易交易额达42亿元，是2016年的18.5亿的两倍多，政策支持对河口边民互市的推动作用较为明显。

尽管如此，论政策支持力度，河口县与广西东兴市相比仍有较大差距。早在2016年，广西壮族自治区就出台了《广西边民互市贸易进出口商品管理规定》，放宽了边民带进产品的种类限制，并规定边民互市进口商品不再受原产地（越南） 的限制。《规定》的第二条强调：“边民互市贸易进出口商品实行目录管理制度。边民互市贸易进出口商品相关目录由自治区商务厅会同南宁海关、广西出入境检验检疫局制定，并联合发布执行。根据边民互市贸易进出口商品变化，实行目录调整制度，原则上每半年调整一次，特殊情况可适时调整”。当前，河口现行的边民互市商品目录清单中商品种类不够丰富，与广西互市商品目录清单相比较存在较大差距，成为亟待解决的一大问题。河口县应积极向州级、省级层面汇报河口县边民互市贸易的实际需求，并主动邀请上级有一定话语权的调研组到河口开展调研，争取州级支持，由州级、县级人民政府一道向省级人民政府汇报，呼吁尽快制定出台《云南省边民互市贸易进出口商品管理规定》。恳请上级扩大和进一步规范互市贸易进出口商品目录，争取政策放开进口越南水果种类，按照“不受原产地（越南）限制”的原则，批准泰国等东盟国家水果在河口口岸进口许可。

2.完善配套设施、探索“互市+”模式，拓展税源及边民增收渠道

目前，河口县北山边民互市交易市场主要设施包括交易大厅、监控设施、配套消防等，目前尚未完全配备专业商品的仓储物流配送中心和冷链保鲜仓库等设施，交通运输工具管理、进驻互市区域企业管理等方面的制度不够完善，市场的“专业化”程度不够，在一定程度上制约了发展。河口县应努力争取更多的互市贸易点配套设施建设项目纳入国家和省、州重点项目给予资金扶持，探索PPP或出售场地经营权等模式，加快基础设施环境改善，为边民互市贸易提供更便捷的交易、运输、储藏环境。

针对边民互市交易市场仅发挥“通道”作用，进出口商品落地加工空白，对地方税收贡献较小实际，努力拓展完善边民互市相关产业链。要在招商引资过程中有的放矢，注重引进热带水果加工、海产品加工等企业，将边民互市与落地加工结合起来，增加就业岗位和地方财政收入，解决互市大而不强的问题。针对跨境电商行业空白的实际，招商引资有实力跨境电商进驻河口，大力引导本地企业家探索发展“互市+电商”“互市+超市”“互市+订单”模式。邀请业内成功人士对本土企业家和边民开展培训和现身说法，探索成立边民互市合作社，增强影响力，拓宽财源及边民增收渠道。

3.努力降低边民互市交易成本

努力解决边民互市贸易运行机制中呈现的成本高难题。一是在通关口岸开设供边民互市运输车专用通道，完善互市商品查验机制，减少车辆通关等待时间。二是针对越南尚未实施边民互市贸易对外开放优惠政策，中国互市出口商品仍按边境小额贸易标准，边民互市交易“贸易逆差”严重的实际，积极与越方接洽并向上级反映，呼吁中越双方开展谈判，在国家级和省级层面制定权利与义务对等的边民互市贸易政策。三是探索建设口岸城市“物联网”，为买家找货、为货找买家，为车找货、为货找车，减少互市商品交易中间环节，降低物流成本，实现互市商品与市场需求的无缝对接。

（二）努力实现产业间协调发展

1.有的放矢招商引资，强化产业链建设

推动一、二、三产业融合入发展，是解决产业发展不平衡的有效途径。河口县一产主要以香蕉、橡胶等初级农产品为主，二产工业项目较少、支撑能力弱，三产主要以商贸流通、旅游、餐饮和住宿为主，占到60%以上。在引进惠科电子信息产业园前，河口县加工工业落后，没有像样的加工业企业，出口越南的产品几乎均来自外地，从越南进口的商品也接着运往外地，未能落地加工，口岸只起到“通道”的作用。

河口县招商引资，一是要引进能有效延伸农业产业链，提高农产品附加值，带动一产转型升级的企业。二是要引进像深圳市惠科集团这样生产产品主要面向越南等东南亚国家，能出口创外汇的企业。三是要引进能加工从越南进口的初级原材料，实现原材料落地加工，增加附加值和地方税收的企业。在引进企业的过程中，要注重加强一、二、三产业之间的关联度，避免出现产业集中度低、集聚性差，各自为阵、孤立发展的局面。要加大对越方的贸易政策研究，为企业创造良好的政策和市场环境，有效引导和帮助企业走出去拓展市场。

2.调整进出口商品结构，提高产品竞争力

多年以来，河口县对外开放一直在低水平徘徊，进出口贸易结构不合理，轻工业和深加工出口比例很小，近年来出口产品主要是化肥、电力、水果、蔬菜等原材料或初加工产品，进口产品主要有铁矿砂、木薯、原木、硫磺等原材料或初加工产品，进出口产品科技含量低、外贸对经济拉动乏力，服务贸易尚处于起步阶段。

以2017年为例，河口口岸进出口货运量达640.4万吨，同比增长106.8%，为历史最高位。但其中主要是铁矿石进口量剧增，达346.74万吨，增长了两倍多，这得益于云南省钢材需求量上涨和越南放松了铁矿石出口限制。然而，普通钢材生产在我国属于产能过剩行业，越南随着经济发展和国力增强，也在逐步限制矿产等原材料出口，进口越南铁矿石很难维持高速增长。在出口商品中，电力资源一直是近十年来排行前列的产品，这是由于近年来越南经济高速发展，但是电站等基础设施建设相对滞后，导致越南北部地区用电在一段时期内需要向中国进口。然而，电力作为工业发展的战略资源，越南并不希望受制于别国，一直在大力发展，再加上越方对云南省在流经两国的国际河流兴建水电站颇有微词，一旦自身电力供应能满足发展需求，将会停止向云南进口电力。

要实现更高层次的对外开放，河口县急需调整进出口商品结构。一是以引进云南惠科（河口）电子信息产业园为契机，在引进电子信息类企业上下功夫。要进一步完善基础配套，改善投资环境，实现产业聚集的目标。二是结合边民互市贸易，引导和帮助本土边贸企业发展进出口贸易加工，整合资源努力发展1—2家以进出口贸易加工为主的企业。三是结合河口实际优化产业布局，针对越南市场需求，发展电子信息、服装纺织、进出口贸易加工、农产品加工等产业。四是加快发展商贸物流、电子商务、专业采购批发中心、文化产业、商务洽谈、金融服务、国际会展等现代服务业。

3.转变贸易方式，加快发展加工贸易和转口贸易

一是加快推进中越跨境经济合作区建设进度，在“中美贸易战”短期内难以完全结束的大背景下，运用“跨合区”内中国企业可申领合作国原产地证的政策优势，生产商品可以以合作国（越南） 产品的身份出口欧美等第三国，减少“贸易战”对我国商品出口带来的影响。二是探索发展转口贸易。借鉴广西东兴模式，争取边民互市不再受原产地（越南）限制，实现通过边民互市直接在河口口岸进口泰国、菲律宾等国家的水果、大米等农产品。三是进一步加快资金融通。河口县首家获批准开展个人本外币兑换特许业务，农行河口支行成为国内首家获批承接中越两国间人民币现钞调运的金融机构。河口县要结合开展对外贸易实际，进一步推进将境外企业中国境内的信贷业务纳入征信系统，为双边交易保驾护航；要进一步推进境外金融机构在境内金融机构开立人民币准备金账户，发布人民币兑换越南盾指导性汇率，掌握报价权，推动人民币国际化进程。

（三）破解基础设施建设瓶颈

1.促进越方推进泛亚铁路越南段建设

泛亚铁路东南亚段是指新加坡到昆明的铁路，途经的国家有柬埔寨、马来西亚、缅甸、新加坡、泰国和越南，按照标准轨距1435毫米建设。目前，昆明至河口段的准轨铁路已于2014年通车，但越南老街至河内的准轨铁路迟迟未修建。准轨铁路尚未贯通对中越货运造成了较大影响，进出口货物要么一直通过滇越铁路米轨运输到越南，要么准轨运到河口后，再换轨换装到米轨货车，铁路相较于公路的低成本、高运量优势未能得到发挥。以2018年1月份为例，河口口岸进出口货运量69.2万吨，同比增长212.8%。其中：公路运量60.3万吨，同比增长298.4%，铁路运量2.7万吨，同比下降51.6%，铁路运量占比较低且呈下降趋势。

随着越南经济发展和国力的增强，越南老街至河内铁路迟迟未能修建的主因已由“财力不足”转变为“对中国有戒心”。在过去的70年里，中越曾经是“同志加兄弟”的亲密关系，也曾兵戎相见，由于历史原因和近年来中越在南海的争端并未完全解决，越南对中国存有较大戒心，这是越南段铁路建设面临的主要障碍。

近年来，中国河口与越南老街在官方交往和民心相通上增效明显，双方每年定期会晤的规模和深度逐年递增，多家单位与越南建立了不定期会议制度；教育、文化、卫生等方面的合作日益加深。下一步，河口县应在以“政策沟通、民心相通”促进“设施联通、贸易畅通”上下功夫，增强越方对中方的政治互信。一是加强对越南历史、中越关系的研究，尤其加强对“胡志明早期在云南省红河州进行革命活动”的研究，在做到知己知彼的同时，努力寻找双方都能接受的契合点。二是利用中越双方签订《中国共产党与越南共产党干部培训合作计划（2016－2020年）》 的契机，向越方干部展示我国改革开放四十年来，交通等基础设施建设对经济发展的拉动作用，增强越方修建铁路的信心。三是在向上级党委、政府和上级有关部门汇报河口对外工作时，将“促进越方推进泛亚铁路越南段建设”作为一项重要内容，促进两国高层展开谈判。

2.加快口岸基础设施建设步伐

当前，河口口岸硬件设施落后、相关配套设施不足、城市建设滞后，导致口岸优势未能得到充分发挥，加快口岸基础设施建设迫在眉睫。一是要加快河口县城镇化建设。河口县户籍人口仅10万多，2015年城镇化率达到60%，但部分城镇人口居住在农场，城区户籍人口仅4万多，难以支撑口岸经济发展。要推进以县城为核心的城镇建设，增加吸纳功能、辐射功能，形成人才、资金、产业、技术等生产要素的聚集[3]。二是要加快中越跨境经济合作区中方区域的建设。大力推进以道路、水、电、气、通讯为主的基础设施建设，加强与越方磋商，加快推进中国坝洒—越南巴刹红河界河公路大桥开工建设，加强园区生产生活配套设施建设。三是推进口岸通关便利化建设。协调口岸管理部门简化通关程序，实行商品分类通关，对低风险商品实行绿色通道优先通关。大力推行X光整车扫描、电子卡口智能监控等电子信息设备，缩短货物查验时间。四是加快物流体系建设。结合边民互市市场改扩建，提高水果、海产品等边民互市主要商品的仓储、配送效率，促进商品流通。

（四） 加强双边合作推进民心相通

1.推进中越双方在经济、文化、卫生、体育等领域的合作

通过加强双边合作，更好地发挥自身区位优势和利用境外资源优势。鼓励引导外贸企业积极参与到对越的项目投资、经济合作和市场竞争中去，争取在越设立河口商务促进联络机构，促进双边贸易投资的紧密合作。积极推进跨境劳务用工取得实质性突破，满足园区企业的劳务用工需求。深化拓展教育卫生、文体活动、互问互访、联合执法等交流合作，办好“跨国春晚”“两国一赛道”自行车赛等有影响力的活动，提升边境跨国执法合作水平，推进人员往来便利化，进一步融洽双边友好关系，促进边境稳定和谐。

2.合理引导和促进边境民族交流合作

加强对边境民族跨境交流的引导，加强边境村寨的舆论宣传、公共文化阵地建设，增强边境民族群众爱国主义教育和社会主义核心价值观教育，强化民主团结意识、守土固边意识。推动在政府引导下的边境民族交流合作，引导边境民族村寨在用民族节日、民族习俗方面深化交流，引导“边民”树立“国之交在于民相亲，民意基础是对外开放基础”的意识，通过建立民间公约、缔结友好村寨，处理双方过耕、过牧、盗耕、盗伐等事件，使边境民族交流成为增进中越人民友谊，深化河口对外开放的桥梁。