区域法治核心力提升路径*

张珏芙蓉

中共青岛市委党校，法学教研部，山东 青岛 266071

一、法治核心竞争力是推进政府法治建设的核心力量

1990年，美国学者普拉哈拉德和哈麦尔针对企业管理和企业发展提出了“核心竞争力”的概念。这一企业发展中的重要概念后来被逐渐引入社会管理领域之中，因而形成了“区域竞争力”与“城市竞争力”等相关理论。将企业核心竞争力与区域核心竞争力等研究成果引入法治建设，是近年来法治发展的最新趋势和最新成果。法治核心竞争力是指在一定区域内通过合理整合法治资源形成的，相对于竞争方更能体现法治价值且难以被竞争对方所模仿的、通常表现为价值追求制度安排与技术表达的动态能力。将法治与核心竞争力相融合是对最新法治理论成果的吸收和发展。

法治核心竞争力是所有核心竞争力的最终表现形式，法治核心竞争力主要特征的体现程度又是衡量地区核心竞争力的主要标准。法治核心竞争力的特征主要体现在其价值性，独特性和延展性三个方面。1.法治核心竞争力的价值性在于保持核心竞争力的价值，与区域法治的核心价值是相一致的，主要体现在手段与目标两个方面。法治核心竞争力的价值手段在于提高法治运转的效率，降低法治运行成本。法治核心竞争力的价值追求在于将法治建设的成果与公民的利益诉求挂钩，最大限度的提升公民对法治建设成果的获得感；2.法治核心竞争力具有独特性，法治核心竞争力是某一地域所特有的难以被竞争对手所替代的竞争优势，它具有地域特色和地域差异。法治核心竞争力的独特性是构建在其一般性的基础之上，所谓的法治核心竞争力的一般性是放之全国而皆准的，可以互相借鉴，共同适用的法治建设措施，它决定全国法治水平的基数，要想在此基础上体现本区域的特色，突出本区域的竞争实力，必须优先发展具有独特性的区域法治核心竞争力，以打造自己的法治品牌。3.保持核心竞争力的延展性，主要表现在：法治核心竞争力，一经形成不易消失，持续为地区法制发展提供持续动力，应保持其在时间和空间两个维度是一个动态发展和拓展的过程。把持核心竞争力的提升是不同法治资源的整合，它不仅仅是一种推动区域发展的单一力量，而是一个提升综合实力的平台。

因此，以建设法治核心竞争力的价值性，独特性，延展性为抓手，充分发挥。法治核心竞争力的核心力量，全面提升法治治理水平和法治治理能力。

竞争力是随着竞争变化而变化且通过竞争得以体现的能力，因而要真正测度出来是比较难的，但是它的大小强弱并不是完全无法体现，我们可以通过相关的影响因素对其进行分析比较。法治核心竞争力的三个特征对法治核心竞争力影响因素的确立具有重要的映射作用，我们可以将这三个特征粗略的投影到法治思维、法治制度、法治实践三个层面，对应影响核心竞争力大小的三个因素：法治思维、法治制度、法治实践，进一步从三个方面衡量地区法治核心竞争力的大小，乃至构筑地区法治指数体系。因而，对应提升法治核心竞争力的路径分析也可以从这三个层面入手，剖析问题，解决问题是助推地区法治核心竞争力的正道。目前，这三个方面仍然存在着一些问题。

二、以提升法治核心竞争力为目标的法治政府建设现存的问题

(一)尚未形成完整有效的法治思维

一方面，尚未完全实现从管理到治理思维的转换。习近平总书记指出，治理和管理一字之差，体现的是系统治理，依法治理，源头治理，综合施策。治理与管理的区别在于，前者的决策过程是相关方的多方参与，而后者，决策的主导是政府部门。治理与管理的区别在于，治理的决策过程是相关方的多方参与，其中包括，相关的利益集团，非政府组织以及媒体的而管理，只有一方是权威决策的主导系政府部门。政府主导的管理思维无法产生政府与社会之间的良性互动，无法使法治建设的着力点更好的反应公民的利益点。同时，治理的运作模式相对于管理来说是复合的、包容的、开阔的，是政府与社会基于伙伴关系而发起的合作共治。然而现在个别地方，个别部门仍然保持着单向的、强制的、刚性的管理运作模式。主要的特点是动用强硬的执法手段，进行行为压制与舆论钳制，工作方式方法缺乏弹性和灵活性，难以保证其有效性，没有自觉树立宽容、合作、互助的理念。例如有的地方自觉不自觉的将村委会、居委会视为一级政府组织加以指挥，侵犯村民自治居民自治权利的情况时有发生。

另一方面，法治思维未完全取代政法思维。长期以来，中国社会普遍存在的政治思维，以维护权力为核心，与传统的管理模式像相关联，擅长用政治思维去思考问题和解决问题，纠纷化解机制偏向动用政治手段，导致大量的社会纠纷引入政治的轨道，诱导民众多以政治的方式谋取法外利益，从而出现信访不信法的现象，时代的这种政治意识形态对法治建设具有负面的影响。随着法治的发展，法治思维逐渐取代了传统的政治思维，但由于传统政治思维的惯性和依据政治思维所形成的管理模式的转变不可一蹴而就，现阶段传统的政治思维正在被相对先进的政法思维所取代，政法思维虽然优于传统的政治思维，但作为法治思维的不完全形态，仍然可见政治思维的缺陷。在法治思维的影响下，社会的“规则模式”出具规模，但是离“原则模式”存在差距，而各项行政体制机制深化改革的当下更加需要“原则模式”。法律原则是法律的灵魂和指导思想，具体的法律规则是从原则派生出来的。“原则模式”相较规则模式在价值追求上更具有包容度，可以兼容并蓄不同的利益诉求，引导行政权行使不仅服从规则，还要服从原则。使政府与社会之间形成一种持久而具有深度的协作体系。对不同利益主体包容的基础上，体现的是对每个成员平等的关心和尊重。另外，“原则模式”也最容易确保法律的整体性。避免法治思维的碎片化。

法治思维仍存在碎片化，未能形成整体法治观。任何事物都是个整体，法治也不例外，科学的法治建设观更应该从整体着眼。整体法治观强调从整体上认识和把握法治发展规律，反对“头疼医头，脚疼医脚”的做法，力争做到从整体上把握局部，在局部中找到问题的突破口，以推动法治竞争力的提升。整体法治观既体现在内部法治结构内部也体现在法治与其他事物及制度之间的关系上。在个别地方，仍然存在较严重的部门保护主义。其后果，一是导致行政执法中出现执法密集地带。对与自身利益有关的，各行政执法机关都争着管，抢着管，甚至借法扩权，争权夺利；二是导致行政执法出现空白地带。对与自身利益无关的，各行政执法机关都不想管、不愿管，甚至互相推诿、各自为政。

(二)法治制度缺乏系统性、针对性、有效性和操作性

单方面强调满足社会安抚及社会治理的需要，政府在制度供给不足的情况下，推行了一些临时性的制度安排，进而导致了以下问题：权力异化的制度缺陷，制度的无效不一定必然导致腐败，但是，可能会导致权力的异化。权力异化的极端体现是权力腐败。权力的异化，使得本来与公共利益相关的法律制度的提供偏向私利获取为目的，极易导致权力的寻租行为的滋生和蔓延。反腐败背后的寻租行为与许可的过度设置存在必然的联系。而行政许可的过度设置，不仅是对公共资源的浪费，看似高效的制度设计时则以牺牲制度的正义为代价，并进一步影响制度的完善，最终导致构建制度的努力与行为无效。人性是社会制度的标杆，人是自然属性与社会属性的统一。诚然，基于人的社会理性设计出来的制度，无法一劳永逸的解决先治理中的所有复杂情况。但权力的异化阻碍制度的发展，造成临时制度的信任缺乏以及治理拼接的制度危机。基于对社会安抚设计的制度，也并不能从根本上化解社会抗议，看似是化解纠纷的需要，但是相互抵牾的制度供给，根本无法满足这一需要，甚至造成相反效果，因而现有制度对地方竞争力提升的动力不足。

(三)法治实践未形成法治动能

长期以来，我国地方法治实践存在着体制回应型的模式。所谓的体制回应型，系地方依照中央主导的模式，自上而下层层推进法治建设。在国家法制统一性和指导性之下，在有限的范围之内尝试法治实践创新。但随着地方行政管理事务的日渐繁杂，此种模式日渐掣肘。地方的法治实践与国家法治整体性关系紧张，如在对行政管理的三种重要手段，在社会治理中存在着行政处罚权限不够用、行政许可空间不够大、行政强制手段不够使的问题，为解决这些问题，地方法治实践尝试在地方法律规制中对这三个领域进行一定的突破，必将造成地方与中央相冲突的情况。这不仅关涉到中央与地方的法治统一，也直接影响到地方法治的效果和法治目标的实现，导致法律适用者无所适从，无法准确把握法律的适用尺度，从而造成社会不公，减损法律权威性等诸多问题。地方基于自身特点所尝试的法治创新实践。又在一定程度上突破了国家法治的整体性，造成与“改革于法有据”相背的局面。使其合法性得不到保证，从而在一定程度上影响了法治动能的发挥。如何解决这一问题，发挥地方特色突破现有传统模式的困境。

在地方法治实践当中，体现出强政府弱社会的问题。弱化了人民群众作为法治建设主体的作用，导致地方法治实践民意缺失，使公众参与流于形式。弱化了社会自治，作为法治实践减压阀的功能。凸显了行政权力的强制性和刚性，也增加了社会治理的难度，同样不利于地方法治核心竞争力的形成。同时，在地方法治实践的过程中，出现碎片化的现象，表现为政出多门、借法执法、多头执法等现象。实际上是在地方法治实践过程中，治理理念、治理结构、治理价值、治理措施等方面碎片化导致的。地方法治实践的过程中，基于各自部门利益的追求，理念频出，法律文件大量抵牾或大量雷同频现。在功能特征上表现为交叉重叠、部门主义、保护主义、孤岛现象和拼车现象等。

三、法治核心竞争力的实现路径

(一)突出强调法治建设“整体性”

法治竞争力是地方政府社会治理能力的重要组成部分和体现。法治作为社会治理的重要手段，首先，要从改变传统的思维方式和方法着手，实现法制建设总体理念的转型。在转型的过程中，突出强调法治的整体性，防止法治建设的碎片化。实现整体与部分以及各部分之间的良性互动。处理好法治各个部分之间的关系，即从法治建设的各个环节入手，实现立法、执法、司法、守法之间的良性互动。在中国特色社会主义法律体系之下，通过立法的顶层设计指导，健全合宪性审查机制，完善法律规范体系。配套改革进程，推进立法工作，妥善处理中央统一立法与地方立法、特别立法之间的关系，这不仅关涉到中央与地方的法制统一，也直接关涉到中央立法在各个地方的适用情况，使是法律作为治理手段在地方发挥最大的效用。新形势下，解决地方立法问题应该始终坚持法制统一、完善立法监督程序、实行科学立法、民立法等基本准则，实现整个法律体系的规范统一。立法中心——行政辅助的运作模式，是法治建设进程中体现出来的一大特征。以立法机关尤其是作为最高立法机关的全国人大及其常委会立法工作配合高层政府的推动为辅助，在国家组织的范围内，司法机关尤其是法院在法治建设中的角色和作用被弱化，现实中司法机关通过审判活动、出台司法解释、发布指导性案例等方式凝聚法治建设合力，在执法方面，深化联动机制建设，巩固全民守法已有的相应制度形态，形成全民守法常态化、制度化。

(二)注重参与主体的“个体性”

法治过程离不开参与主体，法治核心竞争力的形成需要参与主体的多元性、互动性、协商性。强调将强硬执法手段规制行政事务的思维模式，转变为合作——商谈的治理理念，同时实现参与主体的多元化，因为治理与传统管理的重大区别之一，就是治理的主体的多元化，即可以是政府组织，也可以是非政府的其他社会组织。治理可以理解为一种政府与公民对公共生活的合作管理。在参与主体上，它既包括传统的政党国家，也积极引进社会力量的介入和参与，强调公民和社会组织的积极参与和合作，强调公共利益的社会管理，是一种开放性的管理模式。在这一社会化的过程中，政府依然是最重要的公共产品和公共服务的提供者，但是并不是唯一的提供者。在提升政府治理能力的过程中，政府有意识的吸纳公民、社会组织参与其中。确保政府决策的民主性，使政府真正成为人民谋利的政府，从而使民众获取获得感。发挥社会治理的价值导向，坚持政府主导的同时，明确社会协同、公众参与，实现法治政府与法治社会一体建设。

(三)推动法治实践，形成法治动能

法治具有实践性，再有效的法治思维、再完美的制度设计都需要通过法治实践而转化。党的十九大报告也明确了“深化依法治国实践”的战略部署，地方法治实践本身就是创造法治竞争力的一种方式。法治实践形成推动区域发展的动力机制。推动区域发展的三大动力要素，包括动因、动能、整合。法治动能作为影响区域竞争力的三大要素之一，是指在一定条件下，能够或者可能产生动力的各类资源的总称，主要包括人、政府、制度、监督等方面。动因是指动力产生的原因，主要包括政治因素、经济因素、文化因素等，而整合是指统一与动能及其内部组成要素之间的融合、联系与互动。

法治实践应做到普遍性和特殊性相统一。中国是单一制国家，在中央和地方关系上应遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则，这条原则同样体现在地方法治建设当中，前提是要遵循中央的统一领导，服从全国性的法制制度安排，同时总结具有地方经验，上升为具有地方特色的具体制度，凸显独特性这一区域核心竞争力的特征。独特性是基于地区间动力资源和动力因素的差异性而形成的，这种差异性，必然导致区域间法治的差异性，从而形成地方独特的法治优势。在全面推进供给侧结构性改革的大背景下，积极培育和发展新动能应当刻不容缓地成为推动地区发展的重大举措。

中共十九大把法治国家、法治政府、法治社会基本建成确立为到2035年基本实现社会主义现代化的重要目标之一。应对新旧动能转换，更应发挥法治动能的作用，使法治成为一个地区发展的内在动因。在中国特色社会主义进入新时代、全面依法治国踏上新征程的历史背景下，区域法治发展和法治先行先试，是法治新动能生成演进的重要理论——实践源泉。换言之，地区不断以法治先行先试的创新行动，落实引领区域法治发展的建设目标，最终服务于法治中国建设大局。