审判权运行机制改革的制度重构及其技术保障——以取消审判庭为突破口

尉迟明

阳江职业技术学院，广东 阳江 529500

全文除引言和结语外，共分四个部分。首先，以实践中的改革为例，介绍深圳福田法院和珠海横琴新区法院在去行政化方面所做的探索。其次，对法院组织进行深入解构，指出当前法院的科层制组织模式造成了审判权运行失序，审判职权泛化导致审判割裂权责不统一，行政化管理模式违背审判权运行规律，审判资源条块分割造成形式上的案多人少。第三，对于如何构建合理的审判权运行机制，提出现阶段以取消审判庭为突破口、建立法官负责制的方案。最后，为使改革更具操作性，也为改革取得预期效果提供保障，提出建立开放型合议制、建立法官员额制度和法官任职保障机制、建立有限型审判委员会的完善建议。

随着新一轮司法改革拉开帷幕，围绕审判权运行的合理化问题，最高法院选择广东等5个地方试点审判权运行机制改革，先后有深圳福田法院、广东佛山中院审判长负责制改革、广东珠海横琴新区审判综合改革见诸报端，引起理论界和实务界的热议。审判权运行机制改革是一个“历久弥新”的课题，10多年来人民法院为此付出诸多努力，但未能取得预期的效果。在新的时空背景下探讨如何构建合理的审判权运行机制，除需要继续进行宏观性理论研究外，也需要从微观层面，立足法院工作实际进行改革设计。笔者认为，就法院自身而言，造成司法行政化的核心问题在于法院内部按照行政管理体制建构的科层制组织模式，因此改革可以选择以取消审判庭作为突破口，建立法官负责制，构建审判实务与行政事务相分离的组织架构，优化审判资源配置，以维护独立审判，提高司法效率。

一、以实践中的两种改革为例：深圳福田模式和珠海横琴模式

材料一：2012年7月，深圳福田法院推行审判长负责制，在不改变现有审判庭建制的基础上，打破业务部门界限，将全院审判执行力量重组成35个办案团队，公开选任出审判长，为审判长配备工作团队，赋予审判长完整、独立的审判权和审判管理权，既包括主持庭审和合议、提请审委会讨论、裁判文书签发等案件决定权，还包括案件分配、工作安排、人员调度、业务指导监督、团队成员绩效考核等审判管理权。同时该院取消了庭长、副庭长的管理层级，由审判长直接接受分管院长、院长、审委会的指导和监督。[1]据统计，2012年福田法院在办案人员未增加的情况下，全年结案40336件，结案增加9849件，结案率96.04%，同比上升7.14个百分点。从综合反映办案质效的“全市法院当好排头兵指标”看，22项指标全部达标，取得了全市第一名的好成绩。[2]

材料二：2013年12月，广东珠海横琴新区法院挂牌成立。该法院取消审判庭建制，由8个以专职法官为核心、按“1+3+1” 模式组成(即1名专职法官+3名法官助理+1名书记员)的审判团队负责审理案件。该改革被视为更加彻底的去行政化改革，受到实务界和理论界的高度赞扬。最高人民法院院长周强在横琴调研时指出，横琴法院的综合改革构想具有重要探索意义，这一改革探索遵循司法运行客观规律，不仅对珠海、广东，而且对全国法院改革都具有示范意义。北京大学法学院副教授侯猛称，如果此次司改成功，应该能够以点带面，推进全国的司法改革进程。[3]不难看出，福田法院的审判长负责制是为了破解“案多人少”现实需要，属于内源驱动型的改革，相比之下，横琴法院的审判综合改革属于试验性改革，但两种类型的改革都共同指向了司法的行政化问题。

二、问题切入：科层制组织模式造成审判权运行失序

当前，“法院在整个体制构成和运作方面与行政管理在体制构成和运作方面有着基本相同的属性，是按照行政体制的结构和运行模式建构和运行的。”“法院内部也是按照行政化结构来搭建的，法院内部形成了明显的科层化等级结构，院长和庭长的职位具有行政和司法的双重权威。结构的行政化必然导致运作的行政化，使审判业务也具有了行政化特色。”[4]在法院内部，主审法官、副庭长、庭长、副院长、院长，直到审判委员会，都可以通过一定方式参与案件审理，影响案件裁判，虽然裁判最终由“本院”作出，但实际上裁判既不反映法院这一机构的意志，也谈不上是集体决策的结果，审判权的运行处于一种紊乱失序的状态。

(一)审判职权泛化导致审判割裂权责不统一

谁应该享有司法裁判权，谁应该对裁判负责，这是审判权运行的核心问题。我国宪法第126条规定“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人干涉。”对此，顾培东教授指出“在宪法的这一界定和解释中，既看不出法官独立的意蕴，更推导不出法官独享审判权的结论”。[5]但也有人认为，“在具体实践中，‘人民法院’是一个抽象的主体，由具体单个法官和其他司法辅助人员组成。从某种意义上说，审判权的行使最终必然表现为法官群体在法律允许的范围内独立履行审判职责。”[6]本文无意讨论司法独立这样一个见仁见智的宏大命题，正如凯普利堤所说的那样“司法独立本身并不具有终极价值；它本身并不是一种目的，而只具有一种工具性价值，它的最终目的是为了保证法官公正无私地审理案件。”[7]

在司法实践中，审判职权泛化于法院内各个层级、各种主体。虽然法院内部为确保法官公正独立行使审判权，对庭长、院长、审判委员会参与审理案件的范围、方式以及法院内部人员干扰办案等作出规定，但同时留有各式各样的兜底或弹性条款，如“合议庭认为自己应当提交院、庭长审核或提请审委会讨论的情况”，“院、庭长认为应当由自己审核或审批的情况”等等，使这些主体既可以为选择参与审理找到理由，也可以为选择不参与审理找到依据。在一个法院内部，一个案件要经过哪些管理层级的审核把关存在随意性。除了少量诉讼法规定的程序性事项和必须经审委会讨论决定的案件外，对哪些裁判事项需要提交审核缺乏明确的规定，案件“到底由谁说了算”缺乏明确的规则，相应的审判责任应由谁承担也就无法明确。法院内部各个层级、主体，既可以通过直接、明示的程序表达意见，也可以通过间接、暗示的非程序性方式对案件施加影响；既可能基于对工作职责的理解或者工作习惯，也可能为了追求不当利益而参与案件审理，从而为司法腐败埋下隐忧。由此，对于具体承办案件的法官、合议庭来说，自己承办的案件不能“自己说了算”，势必影响其工作积极性。他们也可能利用这样的规则将棘手难办的案件丢给庭长、院长、审委会，推卸审判责任。因而，现实状况是，要么院、庭长说了算，要么院、庭长管不着，审者不判，判者不审，审判责任难以落实。

(二)行政化管理模式违背审判权运行规律

尽管缺乏制度支撑，行政化管理模式在审判权运行中具有很强的影响力。一是组织模式行政化与司法裁判的亲历性。在法院内部，普通法官——副庭长、庭长——副院长、院长——直至审委会，具有明显的层级化和从属性。审判实质上是一种裁判行为，是基于事实和法律判断的实践行为。能否正确裁判，取决于两个因素，一是法官个人的能力和水平，二是法官对事实的调查和对法律适用的研究所投入的精力。特别是后者，没有亲历案件的审理，就难以对案件作出正确的裁判。就个案而言，直接承办人(往往是下级)投入的时间和精力更多，掌握案件的情况更详细，简单地以“下级服从上级”的行政命令来决定裁判的内容，势必影响裁判的正确性。二是决策过程行政化与司法裁判的民主性。既然法院内部按照科层化体制来建构，在以法院名义作出裁判的形式逻辑下，审判决策按照“上令下从”的方式运作就变得“理所当然”，而这恰恰与合议庭成员“地位平等、共同参与、相互监督”的本质要求相背离。行政化的审判决策带来的结果往往是庭长、院长对独任法官、合议庭结论的否定，这无疑会使独任法官、合议庭调查真相、适用法律缺乏动力和信心，而这也会反过来影响庭长、院长做出“科学决策”(正确的裁判)。同时，院、庭长实际上拥有裁判决定权，势必吸引试图影响法院裁判的社会力量通过各种途径、方式与院、庭长建立不正当关系，再次增加司法腐败的风险。三是人事管理行政化与法官的独立人格。在我国，法官被视为普通公务员，从招录到职务职级的晋升，与法官个人利益相关的职业保障与其他公务员并无差异。而在法院外，社会已习惯于用行政级别来评价法官的社会地位，以至于在需要与行政机关负责人协调行政案件时，法院往往还要派出级别对等的院长、庭长。无论是法官以外的人，还是法官自己，都认为自己是政府的官员。

(三)审判资源条块分割造成形式上的案多人少

“案多人少”常常被认为是制约审判效率的重要原因，但也有人认为“案多人少”是个伪命题[8]，法院应该对现有审判资源进行优化组合，以提高审判资源的整体利用率。根据法院组织法，法院审判执行业务部门基本上划分为民事、刑事、行政、审判监督、立案、执行等部门，还根据案件受理的类型进一步细划出民一、民二、民三、民四、刑一、刑二等，有的还设置了少年审判、涉台审判、家事纠纷、减刑假释等具有独立编制的审判庭；在审判庭内部，多数法院采用“1法官+1书记员”的组合模式。由此形成了审判资源呈条块分割的状态。

三、制度重构：取消审判庭，建立法官负责制

改革司法的行政化，就要立足维护独立审判原则的要求，正视目前法院科层化组织中存在审判和行政两个系统交叉混同的现实，在现阶段以取消审判庭为突破口，取消庭长、副庭长管理层级，建立法官负责制，使主审法官和合议庭真正成为办案主体和责任主体，并循序渐进推动法院内审判事务和行政事务的分离，为审判资源的优化配置创造基础条件。

(一)落实主审法官、合议庭的办案主体地位

早在“一五改革纲要”就提出了主审法官、合议庭办案责任制，当前关键是如何落实。取消审判庭，有助于保障处于弱势的判断权。“审判权的行使主体针对真与假、是与非、曲与直等问题，根据特定的证据(事实)与既定的规则(法律)，通过一定的程序进行判断。”[9]理论上，和立法权、行政权相比，司法权处于相对弱势，容易受到外界影响而有失公允，于是人们提出了“司法独立”这个工具理念，来保护司法免受干扰。实践中，法官通过对案件事实“亲历其境”，直接审查证据事实，通过对事实的感性认识和适用规则的理性判断，形成内心的确信，这个过程并非简单通过阅卷可以代劳。取消审判庭，也就打破了“院长——庭长——法官”科层制等级结构，取消了中间环节的决策层级，院长、副院长显然无法对所有案件进行审核或审批，主审法官和合议庭就能最大限度地掌握“个案话语权”。同时，通过取消审判庭，法院内部就形成了扁平化管理结构，缩短了管理的链条，裁判所需要的时间更短，从而也有利于提高审判效率。其次是取消审判庭，有助于让法官平等地行使裁判权。取消了审判庭，可以减少大量的庭长、副庭长凭借职位优势对法官平等行使审判权的不当影响，使合议庭成员凭借专业和经验对事实进行判断，平等参与，各抒己见，有效克服个人认识能力的缺陷，抑制主观偏见，从而有利于增强对事实的认定、法律适用、裁判结果以及裁判过程的正确性和公正性。

(二)加速审判事务和行政事务的分离和强化

任何组织都存在管理的必要，作为公共部门，法院在物质装备、办案经费、组织协调、人事管理等方面都表现出行政管理的组织特征。改革司法行政化，并非取消行政管理，而是要适度分离行政事务和审判实务，减少行政管理对独立审判的不当干预，并最终实现“让司法归司法，让行政归行政”的目标。首先，取消审判庭，有助于构建审判与管理相分离的组织结构。正如张卫平教授所说的那样“在条件成熟的情况下可考虑庭长的行政职权，使其非行政化，甚至在将来还可以考虑精简一些副院长这样的行政职务职位，同时设立专门的机构来负责法院内部的各种事务性管理。”取消审判庭，把庭长的行政管理职权从审判系统中剥离出去，庭长成为办案法官，专注审判，其行政管理事务完全可以交由行政部门来负责。其次，取消审判庭，可以强化行政管理的职能。在法院资源相对匮乏，法院权威地位不够的现实条件下，应当进一步强化法院行政管理和保障。诚如谭世贵教授所言，改造审判庭，“不是使其非行政化，而是使其行政化”。取消审判庭，原来由庭长行使的行政管理职责剥离给专门的行政部门。在法院内部，所有的行政管理工作围绕审判需要展开，以保障审判工作有效运行为目标；在法院外部，建立法院保障的法律制度，强化法院的经费保障、物资装备、法官的职业保障等等。

(三)实现审判资源的优化配置

如何优化配置审判资源，也是去行政化改革的一项重要内容。当前以三大诉讼法为依据设置审判庭具有一定的合理性，但由此带来的忙闲不均、案件随意调整、资源流动受阻等问题，已经成为制约审判效率的瓶颈问题。从管理学的角度来看，增加管理层级必然影响决策效率，而且容易导致管理职能发生异化。在现行的法院管理体制下，审判庭的设置关系到庭长、副庭长的领导职数以及相应的非领导职数，也是法院增加干部职数的有力途径，实践中有的法院就致力于通过增设诸如家事纠纷专业审判庭、少年审判庭、知识产权审判庭等等，达到增加职数的目的。很显然，我们不可能以纠纷的法律关系、刑法分则的罪名等法律条文为依据设置审判庭，而且司法实践中以审判庭为依据划分案件的规则已被突破殆尽。因此，除了有必要以三大诉讼法作区分外，完全可以以合议庭为单位分配审判事务，这不仅有利于减少案件的管理层级，更重要的是，可以打破审判庭对审判资源的条块分割，有利于实现整体审判资源的优化重组。在取消审判庭之后，可将审判资源划分为法官、法官助理、审判辅助人员等类别，建立更加灵活的审判组合模式，通过明确的职责分工，把法官从繁杂的事务性工作中解脱出来，专司案件的裁判决定权，其他成员依职责围绕法官开展工作，既有利于保障案件质量，也有利于提高办案的效率，还有利于落实审判责任，真正实现权责一致。同时，在审判事务分配方面，应该改进当前审判管理模式，建立法官自治性质的法官委员会，由法官委员会对审判事务进行分配，以解决决策脱离审判规律的问题。

四、技术保障：完善法官负责制建议

面对审判权运行的现实困境，在取消审判庭，建立法官负责制总体改革设计的基础上，有必要结合更加微观的操作实际，从以下几个方面予以改革和完善，使改革设计的目的得到保障落实。

(一)建立开放型合议制

从福田法院和横琴法院两种具有代表性的改革模式来看，弱化审判庭或取消审判庭，由审判长或专职法官行使审判权和对办案团队的审判管理权，存在审判长或专职法官演变成为新的行政官僚的潜在风险，容易回到行政化的老路。笔者从国外一些大案要案通过抽签决定承办法官的做法中受到启发，为了弥补这个制度缺陷，应该对合议制进行进一步改造，建立合议庭随机组成的工作模式，使合议庭的组成不固定化。具体而言，在法院内部选任审判长，赋予一部分资深法官以审判长的资格，建立审判长名册，在案件需要合议审理时，从审判长名册中抽选案件审判长，与主审法官、其他法官或陪审员共同组成合议庭。合议庭因案而设，加大合议庭成员之间的监督制约力度，明确合议庭成员在认定事实、适用法律、作出裁判、文书制作等各个环节的共同责任，从而进一步改变合议庭内部的行政化管理模式。此外，如何有效地发挥合议庭成员之间相互监督制约的作用，健全评议的功能，达到合议制度的目的，仅仅通过取消审判庭减少长官意识干扰，并不能完全解决长期以来合议流于形式的问题。因此，有必要对合议规则和合议意见的使用作出改革：一是审判长主持评议，应事先设定案件事实、适用法律的争议焦点，使合议庭成员为围绕争议焦点充分阐述意见，合议庭成员陈述意见应遵循资历浅的先发言——资历相同的年少者先发言——最后审判长发言的顺序原则，确保各种意见得到充分表达。二是除了合议庭成员的意见应记录在案、在裁判确定之前应该严守秘密外，应规定合议笔录在宣判后公开，允许案件当事人、诉讼代理人、辩护人在案件宣判后查阅合议意见，以此来督促合议庭成员更加谨慎、更加负责的行使权力。

(二)建立法院员额制度和法官任职保障机制

“有责无权”和“有权无责”一样都是权力运行的异常状态，在不断强调主审法官、合议庭负责的逻辑下，没有对法官工作和职业发展加以保障，就谈不上审判责任的落实。当前，我国法官多，审判辅助力量不足，法官工作只是审判流程的一个环节，法官作用没有得到有效的保障，不利于法官职业的良性发展。目前，我国法官人数约19.6万名，万人均有法官数1.45名；美国约有886名联邦法官和2.7万名州法官，万人均有州法官数0.86名；我国台湾地区法官人数2005名，万人均法官数为0.86名。但是，我国法官与其他工作人员的比例是1.36：1，这个比例在意大利是1：3.8，在法国是1：2.7。在英国，专业法官与司法辅助人员的比例大致是1：9.8，我国台湾地区法官与法官助理、书记官的比例是1：0.9：1.5。[10]为此，要建立法官员额制度，提高法官的任职门槛，并为法官配备助手，使其专门负责核心的裁判工作，使法官逐步成为职业化、精英化的群体。在法官员额化的基础上，还要强化对法官职业的保障。

(三)建立有限型审判委员会

首先，要压缩审判委员会讨论案件的范围，设定更加严格的条件，建立提交审判委员会讨论案件的过滤和分流机制，不能所有的案件都可以提交审委会，也不能由院长、副院长自行决定提交。其次，要限定审判委员会讨论事项的范围，应该限定审判委员会只讨论案件的法律适用问题，对事实有争议的应该返回合议庭再行调查，守住审判委员会讨论事项的边界。第三，应允许当事人通过一定的方式参与审判委员会运作，对于提交审判委员会讨论决定的案件，应将拟讨论决定的事项、审判委员会委员名单、召开会议的时间等提前告知当事人，当事人有权申请审判委员会委员回避，有权提交辩论意见。第四，将审判委员会最终决议及形成的理由载入裁判文书进行公开，并参照上述合议笔录公示的做法，带裁判宣告后允许当事人及其他诉讼参与人查阅。第五，要加大审判委员会委员审理重大复杂疑难案件的比例，并推行由审判委员会委员组成合议庭审理案件的工作机制，在对重大复杂疑难案件审慎处理的同时为其他法官作出示范指导。

五、结语

本文从法院科层制组织模式入手，选择“取消审判庭”作为审判权运行机制改革的突破口，希望以此开启司法体制改革的连锁反应，实现从一块“石头”的搬动演变为整个“城堡”的重塑。尽管论文所述的只是司法去行政化改革宏观主题的一个层面，但相关的研究结论和完善建议来自身边耳闻目睹的改革实践，希望能对将来法院组织制度的改革完善有所助益。