检察院提起公益诉讼制度的当事人适格问题浅析

蒋军堂

北京市盈科(郑州)律师事务所，河南 郑州 450000

一、检察院提起公益诉讼制度概述

(一)检察院提起公益诉讼的概念

学界在厘定公益诉讼概念时，多是先确定公共利益，进而立足于公共利益的界定解读公益诉讼的概念。

公共利益是指能够满足一定范围内不特定主体之需求的利益。公共利益基于古希腊的“整体国家观”而被创造，这区别于讲求个别主体利益需求的个人利益。如亚里士多德将国家之最高的“善”即物化为公共的利益。①基于该利益的国家与社会属性，公共利益是社会全体成员的共同追求，具有不确定性、非排他性的特征，其内容抽象，不同于个人利益的排他性和独享性。

与公共利益的界定相类似，诸多不确定性同样决定了公益诉讼的概念界定存在较大分歧。就起源与发展角度，国内学者在介绍时多认为早在古罗马时期，即存在私益诉讼与公益诉讼之分，及至近现代，在两大法系的许多国家，均存在实践与理论的发展，如德国团体诉讼之不作为之诉、即为保护不特定多数人利益，适格主体向法院请求命令终止或撤回其行为的诉讼；日本的消费者团体申诉诉讼，即针对经营者侵犯消费者合法权益的行为，消费者团体提起的请求法院判令其终止该侵权行为的诉讼。②比较典型的对公益诉讼的界定如认为公益诉讼是特定主体依法律授权就损害社会公共利益的行为向法院提起的民事抑或是行政诉讼③，这表达了公益诉讼在提起诉讼的主体、提起诉讼的内容以及所提诉讼的类型等三方面的特点。由此，公益诉讼可以分为行政公益诉讼与民事公益诉讼，前者指法定主体因行政机关不履行法定职责致使损害公共利益行为所提之诉讼；后者指法定主体因损害公共利益行为而提起的追究其民事责任之诉讼④。

基于以上对公共利益及公益诉讼的分析，所谓检察院提起公益诉讼，即是以检察院为主体提起的诉讼，该诉讼意在保护不特定多数人的公共利益，其被告指向可能是不履行法定职责的行政机关，可能是侵犯不特定多数人民事权益的民事主体。

(二)检察院提起公益诉讼的性质

检察院提起公益诉讼区别于一般民事主体提起的追究侵权之债的责任之诉，也区别于检察院提起的追究特定主体刑事责任的公诉，该检察院提起公益诉讼具有“公”与“私”的双重性质。

1.“公”之性质

根据《宪法》规定，检察院是国家的法律监督机关，承担着法律监督的职能。在法治构建的过程中，以经济活动为代表的社会活动普遍受到法律规范的制约。侵犯公共利益的行为，正是追逐利益的过程中产生的不遵守法律规范的表现。面对法律规范的失灵，检察院有着对其监督并纠正的天然职能。在履行了向相关机关或组织的检察建议等诉前程序之后仍无法达到上述目的时，就要由检察院直接提起诉讼，以寻求司法救济的形式对法律监督作出实质性作为。因此，从主体——国家机关、职能——法律监督等方面，检察院提起公益诉讼表现出“公”的性质。

2.“私”之性质

检察院提起公益诉讼的目的，在于通过司法程序，确认侵害公共利益或国家利益行为的违法性，进而提出救济或补偿的请求，最后达到填补因侵害公共利益或国家利益的具体损害。而对于该损害的补偿与救济，最终以间接影响或直接赔偿的方式落脚于社会私主体之上——前者如环境的改善，后者如因受侵权而遭受直接损失的营业者从环境污染的赔偿中弥补一定的损失。从诉讼目的角度分析，检察院提起公益诉讼同时表现出“私”的性质。

(三)我国对检察院提起公益诉讼的探索沿革

2012年民事诉讼法修订，其中在修正案中第九条规定，“增加一条，作为第五十五条：‘对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。’”这是我国正式确立公益诉讼的开端。为“非直接利害关系人”参与到维护公共利益活动打开了闸门。接着，2014年10月，《十八届四中全会通过依法治国若干重大问题决定》又提出，要优化司法职权配置，“探索建立检察机关提起公益诉讼制度。”通过“职权配置”的表述，不难窥探得出，探索建立的检察院提起公益诉讼制度，旨在基于“职权”与职责，使得检察院的职权得到更大的发挥，以弥补当前公益诉讼主体严重缺位的问题。2014年12月，最高法院通过了《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》其中，第十三章“公益诉讼”中，对公益诉讼的起诉条件、管辖法院、审理规范等基本问题作出规定，这是从所有公益诉讼主体角度做的安排。之后，针对检察院提起公益诉讼，2015年7月，十二届全国人大常委会第十五次会议作出了《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》(下称《决定》)，通过试点的方式，开启了检察院提起公益诉讼的探索。紧接着，最高检先后印发了《检察机关提起公益诉讼试点方案》(下称《方案》)、《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》(下称《实施办法》)，就实施细则作出具体规定。

二、传统当事人适格理论之不足

(一)当事人适格理论的发展

当事人适格，是指当事人对于作为诉讼标的之特定的权利或法律关系可以实施诉讼并请求本案判决的资格。⑤长期以来，存在以实体法为基础判断当事人是否适格。由此发展出以下理论。

1.直接利害关系人说

与争议有直接利害关系的人是民事诉讼的当事人，这是传统理论的界定。其特点在于要求当事人与案件有“直接的利害关系”，该利害关系的直接性多表现为特定民事法律关系的主体，该主体得以享有特定法律关系如合同法律关系、无因管理法律关系等的权利，也承担该法律关系的义务，由此推演到承担判决确定的义务。⑥这就使得法院在案件受理时，对实体法的双方作出实质审查，从而决定是否开展审理活动。

2.一般利害关系人说

这是在直接利害关系人说的基础上作出的修正，该学说主张，在民事诉讼中，无论是保护自己还是保护他人的权利，只要以自己的名义进行诉讼，引起民事诉讼程序的发生、变更或消灭的人，都是民事诉讼的当事人。这直接承认了“诉讼当事人”的存在。⑦此时，当事人的适格延伸到了具有管理责任的非利害关系人的范围，并发展出“诉讼担当”的理论。但是，该学说仍强调当事人适格的实体法基础。

3.程序与实体双重当事人说

该学说主张，当事人应当具备程序法意义与实体法意义上的双重适格，强调当事人不仅应当具备程序法上的诉讼权利能力，还应当符合实体法上得以支配诉争的权利义务关系的要求。这近似于奥特卡(Oetker)等人创设的“形式当事人”概念，即将诉讼当事人与实体当事人区分开来，不以实体法为标准来判断谁是案件的适格当事人。该学说使得当事人资格的确认以一种动态的、渐进的形式进行，不在审理之处变作出当事人适格与否的判定，而是经过审理方得以决断。⑧

通过对以上当事人适格理论发展的分析，不难发现，随着社会的发展，实体法律关系的类型在不断丰富，相应地，程序法也随之不断发展，以此为实体权利的保障创造条件。公益诉讼所要保护的对象，正是传统实体与诉讼理论所无法解决的。侵害公共利益的行为较于传统的侵权行为，表现出更大的开放性，即受害方的并非传统实体法律关系的一对一，而是一对多——一个侵权行为侵害的是不特定的多数人，单个主体向法院主张的诉讼请求，显然单薄无力而无法得到保护。

(二)传统理论在我国的立法表现

我国关于当事人适格问题采用直接利害关系人说，在立案条件方面要求原告应当是与案件有直接利害关系的公民、法人或其他组织。但是随着实践的发展，直接利害关系人说面临部分案件无适格当事人或适格当事人无力起诉的窘境。《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》第一条即对直接利害关系人说作出突破，规定在履行职责的过程中，对于环境、生态、食品等领域的侵权行为，因该类侵权行为损害了社会公共利益，所以在缺乏适格主体或适格主体未提起诉讼的情况下，检察院可以补位适格主体提起诉讼。对于检察院的该起诉行为，并不要求其符合直接利害关系的条件，只要具备民事立案条件的其他三项包括确定的被告、明确的诉讼请求与事实理由、符合法院主管与管辖，即能够作为民事案件进入法院的审理范围。该办法适用于在全国确定的开展检察院提起公益诉讼的试点地区中，试点的方式是我国立法创制的一贯思路。分析我国基于该思路的历史表现，可以发现，试点方式的目的在于实践——通过我国部分地区的实践活动，对制度的创设作出试验性的尝试，进入总结经验，分析缺陷与不足，得出最终立法创制的结论。如今试点即将结束，提出立法创制的方式已迫在眉睫，同时，对该立法创设制度的理论分析也应当落到实处，如此才能在今后的制度完善中以理论基础为支撑点，而不至于作出有悖于法律的立法及司法行为。

三、从当事人适格角度论检察院提起公益诉讼制度之完善

(一)检察院提起公益诉讼制度之当事人适格理论分析

1.诉讼担当理论的引入

诉讼担当理论是对诉讼当事人适格问题的一大突破，迎合了社会的发展需求。所谓诉讼担当，是指因本来的权利人不能或不力实施诉讼权利，所以由案外主体加入进来，以替代的身份——替代本来的权利人参加诉讼，独立实施诉讼活动，承担诉讼后果，并且该诉讼的后果及于本来的权利人。诉讼担当区别于诉讼代理，因为该担当是以自己名义独立开展诉讼活动。诉讼担当不能是随意的，应当受到一定的规制，使得担当具备一定的合理性。根据诉讼实施权的来源不同，可以分为法定的与任意的诉讼担当，前者是案外人基于法律规定替代本来的权利人达成协议的方式，使得该案外人得以继受权利，从而以自己的名义实施诉讼。我国在处理检察机关提起公益诉讼方面采法定的诉讼担当，即直接授权检察院得以在食品、环境、生态等领域，在有权主体无法或无力开展诉讼之时替代原权利主体，以自己的名义直接提起诉讼，行代表不特定多人之权利，追究特定义务主体的侵权责任。

2.程序当事人：诉的利益理论的发展与支撑

诉的利益是诉讼所要追究的价值目标，是原告的诉讼追行利益，是在原告的利益面临危险或不安时，为了去除这种危险或不安，回复权利圆满状态从而诉诸于法的时段。⑨诉的利益是适格当事人确立的根基，即具备诉的利益方的成为适格当事人。

公益诉讼要保护的利益，是以不特定多数人为对象的公共利益以及以国家整体观为对象的国家利益。这使得公益诉讼在目的方面有别于传统诉讼。随着社会经济形态多元化的发展，以生态资源滥用、环境空间污染、众多消费者权益被侵为典型的损害公共利益的现象频频发生。私力救济的不足、行政管理的失灵与缺位、相关社会组织维权的滞后，都使得对社会公共利益侵害的行为无法得到及时的制止，不特定群体的权利无法得到有效的救济。司法救济作为权利保障的最后防线，应当顺应历史潮流，把握时代价值需求，在公共利益保护重担当起关键的职责。综合以上分析，可以认为，公益诉讼的目的，是在确定特定主体以诉权的前提下，赋予其合理的处分权利，从而通过诉讼的形式，及时、充分地保护因资源滥用、生态污染、消费者权益侵害等新型侵权而受到损害的的不特定多数人的实体权利。⑩

要实现上述目的，保障公益诉讼之诉的利益，依托民事诉讼法之“法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”规定，就应当选定适宜的机关开展公益诉讼的活动。行政机关作为承担国家管理职能的机关，对于公共利益受到的损害，自身负有监管失灵的责任；加之地方的保护，使得行政机关难以及时、公正地对侵害公共利益的行为作出有效监管与查处。可以说，行政机关在公共利益的保护方面表现出“初次保护”的角色定位。对此，试点地区的司法实践中有所表现。检察院发布的指导性案例(检例第29号)：吉林省白山市人民检察院诉白山市江源区卫生和计划生育局及江源区中医院行政附带民事公益诉讼案中，便是行政机关的不作为，导致了环境污染而无人治理的恶劣后果，最终检察院提起公益诉讼对行政机关的不作为与民事责任主体的恶性牟利行为作出惩处。检察院作为宪法规定的法律监督机关，在其履行职责的过程中，对于发现的侵害公共利益的行为，能够以中立的角色定位开展对相关主体的追责，以司法的“最终保护”的方式实现公益诉讼的目的，是适宜的“法律规定的机关”。

(二)权源配置：修订检察院组织法

《检察院组织法》系统规定了检察院的组织定位与职能，现行《检察院组织法》第四条规定了检察院具备检察权，检察院得以通过该权力的行使维护国家统一，维护社会主义法制，维护社会生活秩序，保护公民财产以及人身权利、民主权利等。该法第五条规定，检察院的职权在于开展刑事诉讼活动，通过追究犯罪行为实现职能。显然，第五条对于职权的赋予是无法满足第四条职能的履行的。在公益诉讼制度的探索已初具成效的情形下，有必要通过《检察院组织法》的修订，明文赋予检察院更多的职能，比如“通过提起公益诉讼，保护社会公共利益”。

(三)程序法完善：修改民事诉讼法

1.修改民事诉讼起诉资格

据我国《民事诉讼法》119条第一项之规定，起诉必须符合下列条件：(一)原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织；(二)有明确的被告。这种直接利害关系理论影响下的立法规定，已无法满足当下公益诉讼案件日益增多的需要。另外，《民事诉讼法》第55条的规定，对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。这与第119条的规定存在矛盾，即提起公益诉讼的主体并不符合“与本案有直接利害关系”的要求。

鉴于此，应当对起诉主体资格的规定作出修改，如“原告是与本案有直接利害关系的或有担当资格的公民、法人和其他组织”。

2.完善公益诉讼相关规定

纵观我国公益诉讼的规范创制模式，不难发现，其主要表现为：在新《民事诉讼法》第55条中确定了原则性、概括性条款，并通过一些司法解释和地方性文件回应社会的需求。这显露出了很强的实用主义特点，但是散乱的操作性司法解释文件毕竟无法适应公益诉讼复杂性、高难度性的社会需求。为此，有学者指出，我国公益诉讼立法可参考的有三种模式，即①“基本法模式”，即将民事公益诉讼的立法规定体现在民事诉讼法典之中；②“单行法模式”，即将民事公益诉讼的有关规范以各种单行法的形式加以表现；③“基本法+单行法模式”，即既制定专门的公益诉讼法，也在各个单行法律法规中规定公益诉讼制度。⑪笔者认可上诉第三种模式，理由如下。

第一，总结《实施办法》与《解释》等司法解释文件的经验与问题，总结、提炼出概括性、指导性、原则性的规定，在民事诉讼法典之中建立专章，能够对单行立法起指引作用，有助于单行立法的目的和价值与民事诉讼法保持一致。

第二，民事公益诉讼着眼的领域表现在环境污染防治、消费者权益保护、土地资源保护等诸多方面，这使得其与传统的诉讼类型相比，在举证责任、鉴定技术规则、诉讼主体方面存在不同。在当前立法手段欠缺、实践经验探索等方面存在较大的讨论空间，单行法有着形式灵活、内容简易等特点，通过对民事诉讼法确立的宗旨、原则的遵循，能够很好地应对当前的立法与实务需求。

综上，“基本法+单行法模式”具有更强的可行性，是当前公益诉讼立法模式中较为适宜的选择。

四、结语

随着社会的发展，社会关系的表现形式也日益多样化，相应的，实体法律关系的类型也日益增多。法律的生命在于实践。其应当随着社会的发展作出变革。以环境破坏为突出表现形式，侵害不特定多数人利益的新型侵权行为正逐步演进，为此，司法救济作为法治社会的核心要素之一，应当及时作出回应。运用诉讼理论，依托实体法律规范，创设新的诉讼类型，从而保障社会公共利益的“填补性”救济，是法律价值的应有之义。我国积极探索检察院提起公益诉讼的模式，在多地开展试点工作，取得了良好的成效。在创设相应法律的同时，应当从理论的角度，分析该制度创设的正当性，为制度的完善与发展提供稳固、严谨的法理支撑，这同样是实现法律价值中不可或缺的要素。民事诉讼理论的理论在我国正以骄人的态势发育与成长，运用基础理论，解决实践需求，是我国诉讼理论从舶来走向自给的关键一步。

[ 注 释 ]

①胡建淼，邢益精.“公共利益”概念透析[J].法学，2004(10)：3.

②刘学在.民事公益诉讼制度研究[M].中国政法大学出版社，2015.

③刘学在.民事公益诉讼制度研究——以团体诉讼制度的构建为中心[M].中国政法大学出版社，2015.

④黄学贤，王太高.行政公益诉讼研究[M].中国政法大学出版社，2008.

⑤[日]高桥宏志.民事诉讼制度与理论的深层分析[M].林剑锋，译.北京：法律出版社，2003.

⑥柴发邦.民事诉讼法学(修订本)[M].北京：法律出版社，1987.

⑦柴发邦.民事诉讼法学新编[M].北京：法律出版社，1992.

⑧肖建华.民事诉讼当事人研究[M].北京：中国政法大学出版社，2009.

⑨[日]谷口安平.程序正义与诉讼(增补本)[M].王亚军，刘荣军，译.北京：中国政法大学出版社，2002.

⑩肖建华，柯阳友.论公益诉讼之诉的利益[J].法学经纬，2011，3，31(2).

⑪张旭东，熊丽丽.论公益诉讼的立法模式[J].沈阳工业大学学报(社会科学版)，2016，6，9(3).