中国国家公园发展战略研究（下）——部署与举措

一、中国国家公园发展的战略部署

（一）空间部署

1.空间部署原则

国家公园工程项目建设应贯彻全面保护自然环境，积极开展科学研究，重视科普教育事业，合理开展游憩活动，大力发展社区经济的建设方针，应有利于环境和资源的保护，正确处理保护与开发之间的关系，确保资源的永续利用。按不同地区资源特点确定建设与管理策略，有针对性地安排国家公园项目，并制定管理措施。布局应遵循自然、社会和经济规律，提高效率。

在具体的国家公园审批建设中，主要考虑以下要求：一是要有代表性，资源品位较高。二是要有典型性，保护地交叉重叠、多头管理、自然生态系统被人为切割、碎片化比较严重，保护问题比较突出的区域，作为重点选择对象。三是要有可操作性，区域相对集中，边界清晰，土地类型适宜资源有效保护和合理利用，国有土地、林地面积应达到一定比例。

2.总体空间部署

依据国际先进经验以及国内试点反馈，通过合理的规划，建立一个类型齐全、分布合理、面积适宜、建设和管理科学、效益良好的国家公园网络。根据自然条件、社会经济状况、自然资源分布特点等因素，全国可划分为8个大的区域，按照统一规划、综合协调的原则，发挥各区域地域特色和资源优势，进行相应的国家公园部署。

东北片区：自然资源丰富，森林主要分布于大、小兴安岭、长白山等地，是我国现存最大的原始林区，森林面积约占全国的1/4。小兴安岭东南侧和长白山北端的三江平原是湿地分布比较集中的地区。以汤旺河国家公园建设试点为引领，建设多个典型自然遗产地式的国家公园。

西北片区：地貌类型复杂，气候干燥，地表植被稀疏而单纯，生态系统脆弱，对人为干扰非常敏感，一旦破坏很难恢复。应强调自然生态的核心保护，以改善生态环境为目标，进行适当的国家公园建设。

华北地区：我国开发最早的地区之一，长期垦殖和其他生产活动的影响使自然景观发生了很大变化，原生植被几乎不复存在，但一些次生植被加以保护，促其恢复对保护生态环境很有意义。西部的黄土高原，由于植被的破坏已成为水土流失最严重的地区，迫切需要保护。应坚持人文与自然资源共同保护开发的原则，建设国家公园。

青藏片区：自然条件非常独特，高原自然景观保存比较完整，高寒类型的野生动物资源丰富且极具代表性。人口稀少，开发强度低，适宜建立大面积的国家公园。

西南片区：世界上高山植物区系最丰富的区域，古老和孑遗植物种类很多。同时，本区曾是第四纪冰川期动物的避难所，珍稀动物种类较多，邛崃山、凉山、岷山等地则是大熊猫的主要分布地，本区是我国国家公园建设的重点地区。

中部片区：动、植物区系组成比较复杂，珍稀濒危物种较多。同时本区也是重要的粮、油作物产区。由于长期毁林开荒，森林覆盖率低，水土流失严重，野生动植物种类减少，不少物种濒于灭绝。应以抢救濒危动植物资源为前提建设国家公园，促进生态环境恢复。

华南片区：热带雨林、季雨林分布区域，动植物资源丰富，种类繁多。但长期垦殖使天然林遭到严重破坏，动植物资源日趋减少。加强本区国家公园建设，对于生物多样性保护具有非常重要意义。

华东片区：人口最密集、工农业最发达的地区。由于长期开发，除少数山区外，原生植被残存较少。从抢救保护该地区残存的自然生态系统和野生动植物出发，多省市联合启动建设国家公园，具有现实意义。

3.国家公园内部空间布局

按照基本功能，参考国际经验，考虑我国实际，国家公园内部可以分为严格保护区、生态保育区、游憩展示区、传统利用区等不同的功能区。

严格保护区为国家公园范围内自然生态系统保存最完整或核心资源集中分布、自然环境脆弱的地域，本区域的面积应不少于国家公园总面积的25%。这一区域只能布设必需的科研、监测设施及保护性工程，并要制订严格的管理措施；除巡护管理、科学研究监测和经特殊批准的人员外，禁止其他人员进入。

生态保育区是国家公园范围内维护较大面积的原生生境或已遭到不同程度破坏而需要自然恢复的区域。该区域在保护的前提下允许少量专业生态旅游者有组织的进入，可适度开发线性游憩空间和建设必要设施。

游憩展示区是国家公园范围内景观优美、可开展与国家公园保护目标相协调的公众生态旅游、展示大自然风光和人文历史景观的区域，面积控制在国家公园总面积的5%以内。在资源保护的前提下，经过环境影响评价，可以适当建设观光点、停车场、游览设施、餐饮、工作用房等经营管理和生活服务设施。

传统利用区属于国家公园范围内现有社区生产、生活和国家公园开展多种经营的区域。该区域可用于保存特有文化及其遗存物并进行展示，也可作为社区参与国家公园游憩活动的主要场所。

（二）时间部署

本着一次规划、分期建设、逐步实施、滚动发展的原则，根据国家公园现状以及保护管理的目标和任务确定建设内容、规模与建设分期，统筹兼顾、突出重点，先急后缓、先易后难。

近期：强化国家公园建设发展顶层设计，在已有九省市试点的基础上进一步引领试点工作，发现问题，总结经验，尽早出台国家公园体系建设总体方案。

中期：按试点经验和成功模式按区域进行建设推广，在各区域建成一批精品国家公园，健全法律法规体系，实现科学管理、合理利用，促进区域生态保护与经济社会协调发展，初步形成国家公园体系。

远期：建成适合我国国情的国家公园体系，实现国家公园生态、社会、经济三大综合效益有效发挥，充分发挥国家公园保护、教育、科研、游憩等功能，实现国家公园体系建设的系列目标。

二、中国国家公园发展的战略重点

（一）顶层设计

2015年1月，国家各部委联合下发的《国家公园体制试点方案》要求，9个试点省份开始从实践层面迈出了构建中国国家公园体制的有标志性意义的一步[1]。试点工作展开后，各地试点实施方案的形成过程并不顺利，出现了很多意想不到的问题。究其原因，中国的国家公园体系建设需要平衡各种错综复杂的利益关系，谨慎地处理好政府与市场、政府与政府、政府与公民的关系，设计出一套符合国情的国家公园体制难度巨大。从《国家公园体制试点方案》出台的过程看，体制的顶层设计者在什么是国家公园保护、建设、管理的有效模式上并未达成共识，因而仅对国家公园改革做了原则上的要求。由于缺乏顶层设计，作为改革主体的地方政府对国家公园体制建设并不能形成一个明确的制度预期，从而以维护地方既得利益为出发点而做出策略选择，在方案的设计上趋向保守，使试点方案设计背离了国家公园体制建立的目标。

考虑到国家公园改革在生态文明建设中的重大意义，建议由中央组成专项领导小组来主导完成国家公园体制的总体框架设计，从而加强国家公园体制建设的顶层设计，引领国家公园建设朝着正确的方向前进。

（二）管理体制改革

管理体制改革是确保国家公园体制建设取得预期成效的关键。要结合我国实际，大胆创新，不因循西方国家公园管理制度，打破我国已有的保护区理念和模式，针对国家公园的特点，在管理机制、经营方式、法规建设等多方面进行统一管理，明确发展定位，有层次推进。国家层面的国家公园管理机构主要负责全国公园体系管理和改革事务，主要是全国公园体系相关法律法规和制度建设。在此基础上，成立以保护地命名的二级国家公园管理局，职能为：按“一园一法”制定并执行各自的管理制度；制定各自发展战略、中长期规划、改革方案；具体执行各自管理范围内的资源保护、科研监测、宣传教育、游憩管理、社区发展等各项职责等[2]。

（三）建设资金筹集

明确国家公园为中央政府事权，建立以中央政府投入为主的国家公园资金机制。国家公园主要功能是维持生态环境安全和促进旅游等公益性利用，由中央管理可以解决地方资金投入不积极的问题，能够保证资金总量充裕。在此基础上，构建多渠道的资金筹措机制，使多种资金来源相辅相成，对国家公园建设管理也尤为重要。除了中央财政投入外，应通过建立特许经营许可证制度、引入公益资本、国家公园资源有偿使用的原则征收风景名胜资源保护管理费、公益捐款、企业赞助等使投入渠道多元化[3]。总之，对于国家公园管理的直接投入应当是法定的、稳定的，应当纳入国家经济和社会发展规划之中[4]。

三、中国国家公园发展的战略举措

在国家公园建设中，应通过大刀阔斧的顶层设计、体制试点的经验反馈、公民的积极参与和监督，并从发达国家的长期探索中汲取宝贵的经验，结合自身发展状况，寻求最适合的国家公园发展之路，实现国家公园的建设目标。

（一）积极开展试点推广工作

2015年，在“保护优先，合理利用”的理念指导下，我国已经在黑龙江等9个省区开展了国家公园的建设试点工作，但力度仍需进一步加大。在符合国家公园设立条件、旅游产业基础较好的地区，应积极开展试点工作，成立国家公园管理局，允许其他类遗产地申请，并出台激励政策；完善相关制度，高标准编制规划；建立有效的投融资机制，完善基础设施、游憩服务与环境教育设施建设；开发高端旅游产品，建设国家公园品牌。通过以上工作的试点开展，为建设中国特色的国家公园体系积累经验，进一步推动国家公园建设的展开，促进国家公园体系的形成。

（二）加强国家公园相关研究

翔实可靠的科学研究是国家公园建设发展的前提，尤其对于刚刚起步建设的中国，这一点尤为重要。国家、地方及自然基金委等相关管理部门，应积极引导和鼓励各科研院所、高校、社会组织针对建设符合我国国情的国家公园及其资源保护、管理经营等方面的全新问题，着力加强理论和支撑技术研究，进一步提高对国家公园建设的认识和实践水平。此外，成立国家公园专家委员会、建立国家公园研究网络、加强国家公园科研机构能力建设、建立国家公园监测体系等也应是科学研究的重要工作。

国家公园相关的科学研究课题，主要包括理论、现状、对比以及实践等，应注重全面协调与统筹兼顾，形成科学的科研体系，为国家公园建设发展提供可靠的依据。一是国家公园理论研究，涉及国家公园的概念、性质、目标、价值等，以及与其他保护模式的区别与联系等。二是国家公园现状调研，包括：现有保护地相关研究——个案分析、特征比较、保护与管理等，可作为国家公园建设地相关研究——分布、价值、特征等研究，世界其他国家公园经验借鉴等。三是国家公园比较研究，主要是国际/国内相关保护地、国家公园对比研究。四是国家公园实践研究，涉及国家公园发展战略、规划设计、立法、标准建立、生态效应、环境监测、社区参与、游憩管理、利益协调、绩效评估等领域的相关研究。

（三）确立统一协调的国家公园管理模式

借鉴国外国家公园的管理模式经验，结合我国国家公园的实际需要，应构建具有中国特色的国家公园管理模式。我国作为一个民主集中制的中央集权国家，国家公园应该由国家直接管理，应实行中央集权的国家公园管理模式。国家公园建设关乎生态文明建设大业，关乎子孙后代的健康成长，必须进行高瞻远瞩的规划布局与管理，离不开中央的统一领导。

中国目前的现状不适宜采用“国家监督省级主管”的模式。一方面，省级主管容易导致国家公园的权属结构复杂化。另一方面，省级政府受政绩考核的影响，难免造成国家公园更多的追求开发效益，极易违背建设初衷。此外，国外实践也表明分级管理效果并不明显，国内的部分试点地区也遭遇了同样的困境。协调统一的国家公园管理模式，必须做到部门协调，权责明确，构建清晰管理格局，实现高效管理。对某一具体的国家公园来说，必须坚持“一园一主”，彻底避免“一园多主”的局面，由一个管理机构进行统一管理和行使职权。

（四）健全法律法规体系

国家公园在我国属于新生事物，暂时没有明确的法律地位，也没有专门的法律法规和相关管理规范，在国家总体层面及专项发展方面亟须健全和完善，使国家公园建设真正做到“有法可依”。

加快出台“国家公园基本法”。一方面，通过基本法来明确国家公园的定义和建立目的，规定国家公园建设标准，确立国家公园管理体制，规定管理模式和经营规范以及明确资金保障方式，为国家公园规划制定提供基本的依据和约束。另一方面，我国虽然颁布和实施了《中华人民共和国自然保护区条例》、《风景名胜区条例》等相关法规，但各条例之间不统一，没有基本法做保障，时效性和全面性大打折扣，这就要求必须及时出台“国家公园基本法”，协调统一各相关法律法规的执行。

细化国家公园法规体系。筹划制定《国家公园管理条例》，对“国家公园基本法”进行辅助性、阐释性说明，对国家公园的审批、管理、投入、责任等做出全面、系统的规定，明确国家公园建设的准则和要求；制定《国家公园管理办法》，对基本法的实施做出具体措施指导，有效规范国家公园建设和管理；此外，应研究出台相关的申报与建设指南、指导意见等文件，引导国家公园建设的健康、可持续进行。

（五）明确国家公园土地和资源权属

自然生态系统的自然资源，包括山、水、森林、草原、荒漠、野生动植物、湿地、滩涂、矿藏等自然资源都属于国家所有（法律规定属于集体所有的除外），国家委托资源管理部门进行管理，健全自然资源管理制度，必须明确土地和资源权属[5]。

在中央层面，将全国范围内的国家公园自然生态空间的产权交由一级国家公园管理局行使，由其代表国家行使终极所有权、终极处置权、收益权和监督权，建立统一的自然资源产权管理机构，对国家公园范围内市场和某些自然资源的交易行为进行干预，解决市场准入、安全生产、资源产品的宏观供求平衡、环境污染和破坏问题，确保自然资源开发利用中社会公共目标的实现[6]。二级国家公园管理局享有在区域自然资源国有资产的经营管理权，在一级国家公园管理局的领导下承担自然资源国有资产日常管理责任。

（六）制定国家公园发展总体规划

国家公园发展总体规划的制定，应坚决贯彻落实科学发展观，促进保护与利用的双平衡，坚持“保护优先、特色突出、价值显现、精品发展、管理规范”的思想，把国家公园建设成为服务于社区发展、服务于可持续发展、服务于生态文明建设，集保护、科研、教育、游憩和社区发展五位一体的生态保护地。

（七）设立准入标准，规范国家公园建设

为了规范国家公园建设，要明确和提高准入门槛，划清界限。在国家公园建设试点之初就需要制定国家公园准入标准，对适合建设国家公园的遗产地进行合理的调查、评估、审查和授权，以保证国家公园实现其管理目标。

报批的国家公园必须选择典型的具有代表性的地域，明确核心资源、任务、目标，符合建立的资源条件、适宜性条件、可行性条件。在选址上，则可以考虑从现有的各类保护区遴选转化，或在主要地理标志地、重要文化信仰区、生态贫困区等进行规划选择。

（八）建立国家公园建设预备清单数据库

按照联合国教科文组织发布的《保护世界文化和自然遗产公约》的要求，列入“世界文化与自然遗产预备名清单”是申报世界遗产的先决条件[7]。这一规范对中国现阶段国家公园建设具有借鉴意义。

为形成高质量、科学化的国家公园体系，应抓紧完善国家公园建设预备清单体系。首先，通过大量的科学研究，对具有建设国家公园可能性的地区进行深入评价，对其价值进行有效评估；其次，加强统筹协调，促进多方参与，吸纳相关科研院所、高校等研究意见；再次，加强制度建设，规范申报程序，制定监测、监督标准；最后，按照科学选择、质量优先的原则，确定预备清单，并实施动态的管理。

（九）完善健全国家公园公众参与制度

国家公园的公益性特点，要求其建设应该引导公众的大力参与。公众的积极参与有利于社会对于国家公园建设的理解与支持，使国家公园的公益性具有更好的社会基础[8]。

国家公园的建设与发展，需调动公众参与的积极性，并通过制度化建设保障公众的参与权及提高公众参与的实效性。在国家公园的建设中，既要发挥公众自身环境友善行为和参与环境保护的宣传教育等参与活动的作用，更要强调制度化的公众参与建设。建立健全国家公园公众参与制度，一方面要从主体理念的转变、参与能力的提高、公共精神的培养等方面入手，创造和培育公众参与的主体条件；另一方面要从保障公众的环境权、建立健全公众参与机制，加强非政府社会组织建设等为公众参与国家公园建设提供制度保障。

（十）不断完善国家公园管理机制

首先，建立“政府主导、管经分离、特许经营、多方参与”的经营机制，在保证国家公园的公益性前提下，通过特许经营方式，充分调动社会各界参与国家公园保护、管理、开发和运营的积极性；其次，建立“多元化资金投入与政府专项财政相结合”的资金机制，在国家公园建设的试点阶段和完善阶段，分先后侧重不同的资金投入比重；再次，建立多层次的监督机制，将主管部门联合相关遗产管理部门制定的长效监督机制、垂直遥感监测与人工实地监测形成的基层巡护监管体系与公众和NGO（非政府组织）的监督作用有机结合；最后，建立地区社区协同发展机制，通过国家公园建设改善社区民生，提供就业机会，带动社区经济发展。

注释：

【1】邓毅，毛焱，蒋昕，夏宝国.中国国家公园体制试点：一个总体框架[J].风景园林，2015，（11）：85-89.

【2】孙冬冬.中国国家公园制度建设与管理体制研究[D].自贡：成都理工大学，2014.

【3】孙冬冬.中国国家公园制度建设与管理体制研究[D].自贡：成都理工大学，2014.

【4】唐芳林.中国国家公园建设的理论与实践研究[D].南京：南京林业大学，2010.

【5】张希武等.中国国家公园的探索与实践[M].北京：中国林业出版社，2014：103-104.

【6】张璐.论自然资源的国有资产属性及立法规范 [J].南京大学法学评论 ，2009，（1）：256-267.

【7】杨锐，赵智聪，邬东璠.完善中国混合遗产预备清单的国家战略预研究[J].环境保护，2015，（14）：45-50.

【8】陈耀华，黄丹，颜思琦.论国家公园的公益性、国家主导性和科学性[J].地理科学，2014，（03）：257-264.