改革开放初期创制党的建设法规制度的历史考察

刘雯炀　李婧

摘 要：改革开放初期，中国共产党在恢复和创立加强自身建设的法规制度中特别突出党员干部思想政治理论的学习和教育，重视规范党员发展、干部管理和党内组织生活，强调从严从细约束领导干部的个人主义、形式主义和浪费之风，严格区分领导干部参与经济活动的行为边界。党创制加强自身建设法规制度的历史经验对构建新时代党内法规制度体系有重要启示：必须把党的制度建设贯穿党的建设始终，制定和完善党内法规制度既要坚持问题导向与实践导向相统一，又要正确处理继承和创新的关系。

关键词： 法规制度;党的建设;改革开放初期

DOI：10.15938/j.cnki.iper.2019.05.025

中图分类号：D262文献标识码：A文章编号：1672-9749（2019）05-0130-05

明确把党的自身建设法规制度作为构建党内法规制度规范体系的重要内容，是新时代党内法规建设的重要理论创新。 党的自身建设法规制度是指中国共产党为加强自身的思想、政治、作风、组织、廉洁等建设而制定的党内法规和規章制度的总和，既包含党内法规文件，也包括为加强自身建设而形成具有普遍约束力和反复适用的党内规范性文件。改革开放初期，以邓小平为核心的党中央深刻认识到“党章是最根本的党规党法。没有党规党法，国法就很难保障”[1]，并领导创建了加强自身建设的诸多法规制度规范，开创了一条以依规治党和制度治党为基础的党建新道路。回顾和考察改革开放初期党加强自身建设的制度化历程和经验，对推动构建新时代党内法规制度体系有重要启示意义。

一、特别突出党员干部思想政治理论的学习和教育

改革开放初期，面对“文革”造成的“左”的僵化思想以及国门打开之后产生的资产阶级自由化倾向，中央高度重视党员干部的学习和教育工作，着力增强各级党员干部的思想政治素质。党的思想政治建设法规制度，以解放思想和改革创新为精神指向，以党内法规和规范性文件为主要学习载体，以领导干部为主要教育对象，确保形成思想解放、政治坚定、善于学习、又红又专的党员干部队伍，进而能够在思想政治上引导党员干部把工作重心转到经济建设的发展轨道上。

在思想政治领域开展拨乱反正是党的建设面临的首要任务。1979年，针对一些党员干部思想不够解放和不够谨慎的双重倾向，《中共中央通知》提出全党要慎重评价和宣传毛泽东主席要从长远利益出发，以党和全国人民的安定团结为大局。1980年，中共中央颁布《关于党内政治生活的若干准则》，是新时期第一个关于党的建设方面比较系统化的党内法规。《准则》借鉴党自身建设的历史经验教训并结合党的实际现状而制定，是以“党内立法”的方式推进党的建设制度化的重要标志性成就，增强了干部的思想政治水平和党性观念，开启了新时期党的建设制度化的新起点。《准则》对党内存在的思想政治问题也进行了深入分析，明确提出要坚持党的政治路线和思想路线。随之，十一届五中全会把《准则》和“1980年党章修改草案”作为党内开展思想政治教育的重要法规文件，得以学习和贯彻。

1981年，《学习<关于建国以来党的若干历史问题的决议>的通知》提出要重点要抓好各级领导干部、特别是县以上领导干部的学习活动，使之能够正确看待毛泽东同志和毛泽东思想的历史地位，实事求是地评价建国以来的是非功过，在此基础上统一思想认识、团结一致搞“四化”。1983年，为配合整党活动，《中共中央关于全党学习<邓小平文选>的通知》明确要求：学习教育重心工作在于引导各级领导干部更好地团结起来向前看，把思想统一到“决议”的基本结论上来，尤其是要深刻“认识十一届三中全会的由来，认识十二大提出的建设有中国特色的社会主义道路的主要内容和主要保证，认识我们党在新的历史条件下坚持和发展毛泽东思想的成果”[2]。

十二大通过新修订的党章，为新时期党建工作提供了根本遵循，成为管党治党、从严治党的重要思想来源和制度基础。1983年2月，为了在全党开展以十二大党章为核心内容的思想教育活动，《中共中央关于加强党员教育工作的通知》，对在全党范围开展学习和教育工作做了详细的规定。《通知》是开展党内思想学习教育活动的标志性文件，奠定了新时期党内学习和教育制度的基础框架。《通知》全面总结了当时存在的教条主义和资产阶级自由化倾向、不能同党中央保持一致、对马列主义和共产主义信念动摇、为人民服务思想淡薄、政治上稀里糊涂等思想问题。同时，向党员说清楚了诸如党的性质、地位、指导思想和奋斗目标，社会主义社会基本特征及优越性，新时期社会主要矛盾等重大政治理论问题。此外，提出加强党员教育必须坚持理论与实际相结合、批评与自我批评、团结大多数的原则，强调发挥各级党委在党员教育中的领导和监督作用[3]。1987年，随着资产阶级自由化思想的蔓延，为了澄清党员的错误思想，中纪委要求进行党章的再学习再教育，以期增强党性意识和政治纪律意识。

二、重点规范党员发展、干部管理和党内组织生活

党的组织建设法规制度，是改革开放初期党的自身建设法规制度体系中数量最多的一类法规制度。它主要解决党员发展、干部管理和党的组织生活中存在的突出问题。

党员发展主要解决组织建设中存在的一些历史遗留问题。如何处理建国前党员脱党以及恢复党籍的工作，是党的组织建设领域面临的一个突出难题。1982年，《中共中央关于处理建国前党员脱党期间党籍、党龄问题的几点补充规定》坚持具体分析区别对待的态度，提出了区分和处理党员在历史上脱党问题的七条原则。此外，如何界定建国前以革命工作为职业、从事地下革命工作的党员同志的革命工作时间和生活待遇问题也是干部队伍建设面临的困难。1982年，中央组织部、劳动人事部印发《关于确定建国前干部参加革命工作时间的规定》对此问题做出了详细的说明，对在不同历史时期、不同地区、担任不同职务的革命同志的工作性质界定、工作时长计算等问题提出了具体的解决方法。

党的干部管理制度涉及内容较为广泛，废除领导职务终身制，建立干部退休制度，是新时期推进党的组织建设的重要突破点。1980年，中央政治局通过的《关于丧失工作能力的老同志不当十二大代表和中央候选人的决定》和中共中央、国务院通过的《关于设置顾问的决定》，都是探索逐步废除领导职务终身制和实行新老干部交替的重要举措和战略步骤。1982年《中共中央关于建立老干部退休制度的决定》重点对离退休干部的年龄做出了实事求是的分析和界定，对退居二线后担任顾问、荣誉职务以及政治和生活待遇等具体问题做了详细规定，同时对新老干部交替、提拔中青年干部的必要性做了深入阐述[4]，这是新时期第一个较为全面规范干部退休制度的规范性文件。

干部选拔制度是新时期党的组织建设的核心内容。如何选拔出优秀的后备干部，设计出较为科学合理的干部选拔制度，是实现领导干部革命化、年轻化、知识化和专业化的一项重要任务。1983年，《中共中央组织部关于建立省部级后备干部制度的意见》提出：抓紧青年干部队伍建设，并对后备干部的具体人数、综合条件、选定机关、培养方式和考核管理等问题做了一系列规定，形成了干部选拔制度的基本内容框架[5]。1986年，中央发出《关于领导干部年轻化几个问题的通知》和《關于调整不胜任现职领导干部职务几个问题的通知》，对领导干部年轻化的战略意义、干部的知识化和专业化、年龄结构以及干部年轻化工作与改革工作有机结合问题做了具体规定[6]。

干部任命制度的规范和完善。1983年，针对一些地方领导干部未经人大选举或者人大常委会决定就公布任命人员的违宪违法行为，《中共中央组织部关于任免国家机关和其他行政领导职务必须按照法律程序和有关规定办理的通知》提出六条重要规定，强调任免国家机关领导人员必须严格按照法定程序，任命人选要在组织手续、法律手续完备后方可公布。随后，中共中央提出进一步规范国家机关领导人员的干部任命程序的新要求，初步形成了专门规范干部任免程序的法规制度。随着改革开放的深入推进，干部选拔过程中任人唯亲、“走后门”、钱权交易等违反组织人事纪律的现象时常发生。1986年，《中共中央关于严格按照党的原则选拔任用干部的通知》对在干部任用必须坚持党的原则、按规定程序办事、选拔干部走群众路线、坚持严标准要求、党委集体决定、择优任用、严禁擅自增设机构等方面做了详细规定[7]，为完善干部选拔任命工作提供制度供给。

干部考核是加强干部队伍建设的关键环节。1979年，《中共中央组织部关于实行干部考核制度的意见》对新时期建立干部考核制度的必要性做了深刻的阐释。提出主要从德、能、勤、绩四个方面考核干部，加强干部考核的分类;考核干部实现领导和群众相结合方法，把定期考核和平时考察相结合;干部考核要做到赏罚分明、有升有降;考核工作应由各级组织和人事部门负责;干部考核在试点工作的基础上逐步推广;必须在党委领导下有计划分步骤进行[8]。这是新时期制定的一部专门针对干部考核的法规制度文件，确立了干部考核制度基本内容架构，对正确识别和使用干部、加强干部监督工作有现实指导意义。

推进党内组织生活的制度化建设，有利于营造健康和谐民主的党内组织生活氛围。早在改革之初中央对如何恢复和开展党内组织生活就提出了具体的要求。1981年，针对少数单位尚未开展生活会或存在走过场的情况，《中共中央组织部关于进一步健全县以上领导干部生活会制度的通知》对县以上党委开展党内生活会的时间、内容、原则等问题做出专门性规定，强调把健全党的组织生活会作为加强和改善党的领导的重要抓手[9]。1988年，中央组织部要求在全国基层党组织中逐步建立和实行民主评议员制度，对民主评议的作用、内容、方法以及加强民主评议活动领导等问题进行了界说。评议有助于加强党内警示教育、提高党员素质和党组织的凝聚力[10]。

三、从严从细约束领导干部的个人主义、形式主义和浪费之风

改革开放初期，以邓小平为代表的中国共产党人提出党的作风建设关系到党的生死存亡的重大判断。只有通过建立具体而又严格的党内法规制度才能从严从细约束党的不良风气。

抓好党的作风建设，首先要从高级干部严起，从用党的法规制度规范干部的生活待遇做起。1979年，《中共中央、国务院关于高级干部生活待遇的若干规定》对高级干部的宿舍条件、应缴的房租和水费、家用和生活工具、交通工具、服务人员、出差出国外出休养方式和遗属生活安排做了初步的较为全面的要求[11]。随着改革开放深入推进和实际工作的需要，1983年《中共中央办公厅、国务院办公厅关于新任副部长、省部长以上干部生活待遇的几项暂行规定》和1984年《中共中央办公厅、国务院办公厅关于贯彻执行离休干部生活待遇规定的通知》，分别对现任高级干部和离退休干部的工资待遇、住房安排、医疗保障、参观活动、电话和秘书配备等方面做了较为细致的新规定。规范领导干部的生活待遇对抑制官僚主义和奢靡之风在党内外造成的负面影响有直接作用。

党在推进作风建设制度化中逐步形成了规制个人崇拜、办丧活动等方面的法规制度。1980年《中共中央关于坚持“少宣传个人”几个问题的指示》认为，除中央专门规定外一律不得修建关于老一代革命家的纪念堂等建筑，要慎重出版个人传记或文集，坚持一般高级干部丧事要节俭等原则[12]。这一重要党规，有利于正确宣传革命领袖的个人风采和思想魅力，树立党的良好精神风貌和政治形象，成为改革开放之初党的作风建设制度化的重要标志性法规。从简办丧制度也是这一时期反对形式主义的重要制度性成果。1983年，中央办公厅转发《关于共产党员简办丧事、带头试行火葬的相关报告》，体现了党一以贯之的节俭办事的理念，有利于带头营造良好的党内风气和社会风气。

随着经济交往活动愈加频繁，党员干部在公务活动中出现大量浪费人力、物力、财力的不良风气，突出表现在公款旅游、出国、宴请和公物超标等多方面。1986年《中共中央办公厅、国务院办公厅关于坚决制止干部用公款旅游的通知》，1987年《中共中央、国务院关于严格控制党政机关干部出国问题的若干规定》，1989年《中共中央办公厅、国务院办公厅关于在国内公务活动中严谨用公款宴请和有关工作餐的规定》等党内法规明确提出：严禁借出差、开会、参观学习等名义公款旅游，严格规范干部出国的审批和监督工作，禁止用公款进行任何形式的宴请活动，特别强调对违反规定的党员干部和党组织给予明确的纪律处分和责任追究。

规范党员干部的外出考察活动，同样也有利于遏制形式主义和浪费行为。针对一些地方接待工作中陪同人员过多，警卫形式不当，招待标准过高的问题，1982年《中央办公厅关于进一步做好中央领导同志外出时警卫接待工作的几点意见》对接待工作中的迎送、陪同、交通、警卫、食宿、采访、记录等活动进行了较为详细的规定，尤其强调迎送和陪同工作要简单化[13]。随着改革开放实践需要，各级党员干部外出考察次数增多，招待标准过高、警卫工作影响群众正常活动的现象屡见不鲜。1986年，《中共中央办公厅、国务院办公厅关于简化各级领导干部外出活动接待工作的若干规定》对废除礼仪性的迎来送往、减少陪同人员、轻车简从、从俭安排食宿、禁止馈赠礼品、改进警卫形式和新闻采访等有了更加严格细致的要求[14]。

四、严格区分领导干部参与经济活动的行为边界

风清气正和廉洁自律的执政党形象是党的肌体健康的重要表征。在改革开放之初，广东、福建两省走在对外开放前列，在对外交往中与华侨关系较为密切。一些华侨开始同国家合办企业或投资其他行业，并大量援助祖国的经济建设，捐助大量物质器材。但某些部门、单位和党员干部直接或间接向华侨劝募、伸手要钱要物、变相受贿、套汇逃税等索贿现象时常发生。为此，1979年《关于在受理华侨捐献中严禁违反政策和营私舞弊的若干规定》和1982年《关于严格禁止向华侨、外籍华人和港澳同胞伸手要钱要物的紧急通知》要求：坚决执行自愿捐献的原则、严禁变相受贿为个人谋取私利和贪污挪用、严禁接受非生产性高级消费品，要求各级领导干部要廉洁奉公、以身作则，做遵纪守法的模范，强调对违反规定的干部进行批评教育以及党纪处分[15]。

大规模的经济建设和经济改革的推进，出现了一些党员干部违纪违法参与经济活动的情况，同时也产生经济腐败的问题。1983年，中央就连续发出《关于坚决刹住以权经商的歪风的通报》和《关于坚决制止经济部门干部职工以家属名义从事商业活动的通报》，对干部以及以干部子女家属名义进行经商活动给予明令禁止。但干部子女和配偶利用自己的特殊身份参与套购国家紧急物资和倒买倒卖的活动偶有发生，导致干群关系紧张和党的执政形象受损。1985年《中共中央、国务院关于禁止领导干部子女、配偶经商的决定》，明确要求县团级以上领导干部子女和配偶除特殊情况外，一律不准经商;干部子女尤其是经济部门的干部子女不能凭家庭关系非法牟取暴利;干部以身作则执行决定。此外，针对一些干部提出“让党政机关干部也尽快富起来”的现象，中央明确要求坚持官商、官工分开的原则，领导干部要退出企业活动[16]。

在总结党的财经纪律建设经验的基础上，中央进一步明确和规范党政干部参与经济活动的行为边界。1984年，《中共中央、国务院关于禁止党政机关和党政干部经商、办企业的决定》要求：党政机关不得使用公款，在职干部不得自筹资金、自办企业与群众办企业，乡以上党政在职干部不得以职权为亲属谋私利，乡镇一般干部可参与一定的经营活动但不得与自己的工作业务有直接往来;提出离退休干部可以从事技术性和咨询性工作，但从事经商和办企业有着极为严格的条件限制。严禁离退休干部从事实体性经济和谋取高利的活动[17]。《决定》是新时期关于禁止领导干部经商办企业的标志性法规文件，对领导干部参与经济活动的行为做出了较为全面的区分。

随后，对党政机关和机关干部参与经济行为做进一步界定，特别强调机关的所有职工干部及退居二线的干部，除特殊情况，一律不能担任各类企业职务，退离休干部不得到国营企业任职，但退休满两年可到非国营企业任职[18]。1986年，中央對干部子女、配偶禁止经商内涵也进行明确的界定，对机关开办的服务部门、彻底脱钩、技术转让等具体问题做专门性解释，使广大干部对禁止党政机关干部经商、办企业的要求有了更为深入的认识[19]。1988年，中共中央对退休干部兴办商业性企业的行为做出专门的禁止性规定，同时也对老干部可以参加何种性质的企业活动做出全面的说明，以期发挥老干部在保持党政机关廉洁和推动治理经济环境中的表率作用[20]。

随着改革开放的深入，党对反腐倡廉建设的重要性认识更加深刻：党和国家机关能否保持廉洁关系到人心向背和改革的成败[21]。把廉政工作作为经常性工作来抓，要不断探索完善党内法规制度与国家法律的路径，维护党和政府的廉洁自律形象。此外，中纪委领导制定多部与党纪处分相关的法规制度，对党员干部参与经济领域、涉外活动、文化活动、社会活动产生的违纪行为制定了相应的党纪处分办法，成为新时期反腐倡廉建设的“硬约束”。

五、党创制加强自身建设法规制度的现实启示

改革开放之初，尽管党的建设制度法规制定中存在规范性不强、原则性规定显著、较多内嵌于规范性文件等问题，但党在推进自身建设中制定了一批具有标志性和创新性的党内法规和规范性文件，不但为开创中国特色社会主义法治道路积累了历史经验，也对构建新时代党内法规制度体系有重要启示意义。

第一，要把制度建设贯穿党的建设始终。始终加强党的法规制度建设既是马克思主义执政党建设的内在要求，更是我们党领导人民持续推进社会革命和自我革命并取得重大胜利的政治保证。“严格的制度是中国共产党安身立命的基础。”[22]改革开放之初，党对制度建设在整个国家治理中的地位和作用已有清晰认识和把握，“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。”[23]正是制度意识和党规意识的觉醒，制度治党逐步成为新时期从严治党的重要路径。把制度建设贯穿于党的建设的各领域、各方面和全过程，正确认识和把握党的建设总体布局与党的制度建设的内在关系，以此能够为全面从严管党治党提供基本理论遵循。

第二，坚持问题导向和实践导向相统一。在发现和解决问题中推动党的制度建设的创新性发展是改革初期党内法规制度建设的重要实践特色。在拨乱反正和启动改革开放过程中，党自觉认识到领导职务终身制、封建宗派主义、资产阶级自由化思潮、贪污腐化等问题。正是在问题倒逼的情形下，党不断总结自身建设的实践新经验，使其有效传化为法规制度。从1982年到1988年，中共中央以及中纪委几乎每年制定一部党内法规制度来规范党员干部参与经济活动的行为边界，凸显了制定党内法规制度的问题导向和实践导向。党必须根据新的实践需要和自身面临的现实问题制定新的法规制度，保证党始终能够坚强有力地担负起实现民族复兴的历史重任。

第三，正确处理继承与创新的关系。在制度建设中，继承不是因循守旧和亦步亦趋。创新也不是奇思妙想和盲目求变，而是要在继承优良传统的基础上寻求解决问题的新思路和新方法。改革开放初期，很多党内法规制度正是在恢复党的优良传统和做法的基础上制定和逐步完善的。1980年制定的《关于党内政治生活的若干准则》是重申党在革命和建设时期形成的实事求是、批评与自我批评、民主集中制等优良作风并结合新的实践而创建;1982年修订的党章，充分继承党的七大和八大制定党章的经验，又在新形势下对党的政治路线、社会主要矛盾、党的领导和党的建设等重要理论都有新表述和新要求，成为改革开放以来首部较为完备系统的党章。新时代，制定和修改党的自身建设法规制度既要继承传统经验，更要“立足新的实际，不断从内容、形式、载体、方法、手段等方面进行改进和创新。”[24]

参考文献

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[16][19] 中国共产党党风廉政建设文献选编（1921-2000）（第六卷）[M].北京：中国方正出版社，2001：157，179.

[22] 言浩杰，李婧.习近平全面从严治党思想中的“自我革命”论[J].思想政治教育研究，2017（5）：131-134.

[24] 习近平关于全面从严治党论述摘编[M].北京：中央文献出版社，2016：49.

[责任编辑：张学玲]