大数据监管视角下的PPP项目采购方式研究——以北京市67个PPP入库项目为例

●郭维真 李文开

为了更好地对全国PPP项目进行全生命周期监管，建立统一、规范、透明的PPP大市场，财政部于2015年3月组织搭建了全国PPP综合信息平台。同年12月，财政部印发《关于规范政府和社会资本合作 （PPP）综合信息平台运行的通知》（以下简称《通知》），《通知》规定综合信息平台由项目库、机构库与资料库组成，按照功能，分类管理。2016年12月，财政部关于印发《财政部政府和社会资本合作（PPP）专家库管理办法》的通知，对PPP专家的遴选、入库及PPP专家库的组建、使用、管理进行了明确细致的规定。2017年3月，财政部关于印发《政府和社会资本合作（PPP）咨询机构库管理暂行办法》的通知，对咨询机构库的具体事项进行了规定。至此，我国基于大数据构建的PPP综合信息系统正式规范运营。利用PPP综合信息平台项目库，搜集北京市67个入库项目，并以此为视角，探讨PPP项目采购方式的选择问题。

一、数据实录：北京市67个PPP入库项目采购方式选择情况

这67个PPP入库项目，均来源于我国财政部政府和社会资本合作中心网站 “项目管理库”（http://www.cpppc.org），经统计摘录，将其制作成相关表格见后表。

二、数据分析：以公开招标为主，竞争性磋商次之，竞争性谈判、单一来源采购与邀请招标并存的PPP项目采购方式选择

（一）PPP项目采购方式的立法现状

作为政府采购领域的基本法，《政府采购法》第二十六条①明文规定了五种政府采购方式以及设置了一项兜底性条款。2014年，财政部根据第二十六条第六项的授权，针对PPP模式发展的需要，制定了 《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》），竞争性磋商成为一种法定的政府采购方式。由此，我国政府采购方式的体系已经初步构建完成。为进一步明确PPP项目的采购方式，同年，财政部制定《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（以下简称《管理办法》），第四条②规定了包括公开招标在内的五种采购方式，并提出根据PPP项目的采购需求特点，依法选择适当的采购方式，但值得注意的是询价这种采购方式被排除在外。2017年，《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例（征求意见稿）》（以下简称《PPP 条例（征求意见稿）》）公布，这是我国PPP领域位阶最高的法律，第十三条③规定通过招标、竞争性谈判等竞争性方式选择社会资本方。

（二）PPP项目采购方式的实践选择

序号1 2 3 4 5 6 7 8 9 1 0 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67项目名称北京市新机场北线高速公路（北京段）PPP项目首都地区环线高速公路（通州-大兴段）引入社会投资项目北京市兴延高速公路北京2022年冬季奥林匹克运动会国家速滑馆PPP项目北京市轨道交通十六号线北京市轨道交通十四号线北京轨道交通新机场线引入社会资本项目北京市全球健康药物研发中心政府和社会资本合作项目北京市大数据研究平台PPP项目北京市朝阳区第二社会福利中心北京市朝阳区儿童福利院PPP项目北京市朝阳区建筑废弃物资源化利用中心北京市丰台区循环经济产业园建筑垃圾资源化处理厂项目丰台河西再生水厂二期政府和社会资本合作（PPP）项目北京市海淀区密闭式清洁站机械化分类改造PPP项目北京市海淀区网格化图像信息系统三期建设PPP项目门头沟区农村污水处理设施PPP项目门头沟区潭柘寺镇镇区供热工程北京市房山区污泥处置PPP项目北京市房山区河北镇棚户区改造与环境整治PPP项目北京市房山区琉璃河湿地公园PPP项目北京市房山区大石河水环境综合治理PPP项目北京市通州区通州·北京城市副中心水环境治理（台马片区）PPP建设项目通州区北运河流域（通州段）水环境治理和生态建设北京市通州区通州·北京城市副中心水环境治理（两河片区）PPP建设项目北京市通州区通州·北京城市副中心水环境治理（漷牛片区）PPP建设项目北京市通州区通州·北京城市副中心水环境治理（于永片区）PPP建设项目北京市通州区通州·北京城市副中心水环境治理（城北片区）PPP建设项目北京市通州区通州·北京城市副中心水环境治理（河西片区）PPP建设项目顺义区餐厨垃圾处理厂顺义区农村污水治理工程（东部片区）顺义区农村污水治理工程(中部片区)北京市顺义区“两田一园”农业高效节水建管一体化PPP项目顺义区有轨电车T2线工程顺义区农村污水治理工程（西部片区）昌平再生水厂二期工程昌平区镇级污水处理设施建设运营项目昌平区2016年农村分散污水处理PPP项目沙河再生水厂二期工程北京市昌平区TBD再生水厂工程PPP项目大兴区庞各庄镇镇域水环境治理PPP项目大兴区魏善庄镇镇域污水治理工程大兴区礼贤镇农村污水治理工程北京市大兴区北臧村镇雨污分流及黑臭水体治理工程大兴区青云店镇水环境综合治理工程大兴区安定镇再生水厂及管网工程北京市大兴区新凤河流域综合治理工程PPP项目北京市大兴区西红门再生水厂北京新航城再生水厂PPP项目北京市大兴区瀛海再生水厂工程怀柔区城带村和民俗旅游村污水治理工程怀柔区生活垃圾焚烧发电项目平谷区马坊镇中心区集中供热北区热源厂建设工程北京市平谷区滨河、兴谷供热厂“煤改气”工程PPP项目北京市平谷新城01街区集中供热热源厂工程北京市平谷区2017年农村治污工程（第二标段）北京市平谷区2017年农村治污工程（第一标段）平谷区泃河东店出境断面水质改善应急治理工程亦庄有轨电车T1线密云区污泥无害化处理PPP项目北京市延庆区延庆垃圾综合处理厂运营管理与维护项目北京市延庆区乡镇污水处理厂及配套管网工程（二期）打捆招商PPP项目北京市延庆区智慧环保政府和社会资本合作（PPP）项目北京市延庆区延庆新城城东、城南供热中心PPP项目北京市延庆区2022年冬奥会延庆赛区PPP项目北京市延庆区中关村延庆园八达岭片区供暖中心PPP项目北京市延庆区污泥处置工程政府和社会资本合作（PPP）项目所属行业交通运输：高速公路交通运输：高速公路交通运输：高速公路体育市政工程：轨道交通市政工程：轨道交通市政工程：轨道交通科技科技养老：养老业社会保障：社会福利机构市政工程：垃圾处理市政工程：垃圾处理市政工程：污水处理市政工程：垃圾处理科技：信息网络建设水利建设：其他市政工程：供热市政工程：污水处理保障性安居工程：棚户区改造生态建设和环境保护：湿地保护市政工程：污水处理生态建设和环境保护：其他生态建设和环境保护：综合治理水利建设：其他水利建设：其他水利建设：其他水利建设：其他生态建设和环境保护：其他市政工程：垃圾处理市政工程：污水处理市政工程：污水处理水利建设：灌溉市政工程：轨道交通市政工程：污水处理市政工程：污水处理市政工程：污水处理市政工程：污水处理市政工程：污水处理市政工程：污水处理生态建设和环境保护：综合治理市政工程：污水处理市政工程：污水处理生态建设和环境保护：综合治理生态建设和环境保护：综合治理市政工程：污水处理生态建设和环境保护：综合治理市政工程：污水处理市政工程：污水处理市政工程：污水处理水利建设：其他能源：垃圾发电市政工程：供热市政工程：供热市政工程：供热生态建设和环境保护：综合治理生态建设和环境保护：综合治理生态建设和环境保护：其他交通运输：其他市政工程：其他市政工程：垃圾处理市政工程：污水处理科技：信息网络建设市政工程：供热体育市政工程：供热市政工程：污水处理项目总投资（万元）1100070 1216211 1309598 152912 4950000 4450000 1499000 100000 7700 19720 13733 24791 79608 31586 29980 42137 21165 12774 5587 411300 217500 61168 150900 131263 524900 115900 99900 307200 240100 10344 147115 226320 51165 314109 138752 11815 57472 15000 45128 62700 48486 25759 19907 17338 23680 22457 414826 18700 39526 15501 59912 49474 5239 95677 7991 35793 20698 1342 286709 5811 11671 50976 17229 43574 336638 30425 8654合作期限（年）27 27 28 30 30 30 30 10 10 10 8 30 30 21 11 10 25 30 15 10 10 17 25 30 25 25 25 25 25 21 30 30 12 27 30 25 25 8 25 25 30 30 15 20 30 30 20 26 30 30 20 30 30 25 30 25 25 10 30 24 30 25 20 25 30 25 8运作方式BOT BOT BOT BOT BOT BOT BOT BOO BOO ROT O&M BOT BOO BOT BOT BOT BOT BOT O&M BOT BOT其他BOT BOT BOT BOT BOT BOT BOT其他BOT BOT BOT其他BOT BOT BOT O&M BOT BOT BOT BOT BOT BOT BOT BOT BOT BOT BOT BOT BOT BOT BOT ROT BOT BOT BOT BOT BOT O&M TOT BOT BOT其他其他ROT O&M采购方式公开招标公开招标公开招标公开招标竞争性谈判竞争性谈判公开招标单一来源采购单一来源采购公开招标公开招标公开招标公开招标公开招标竞争性磋商竞争性磋商公开招标竞争性磋商竞争性磋商竞争性磋商竞争性磋商竞争性磋商竞争性磋商公开招标竞争性磋商竞争性磋商竞争性磋商竞争性磋商竞争性磋商公开招标公开招标公开招标公开招标公开招标公开招标公开招标公开招标公开招标公开招标公开招标公开招标公开招标公开招标竞争性磋商公开招标公开招标竞争性磋商邀请招标公开招标公开招标公开招标公开招标公开招标竞争性磋商公开招标公开招标公开招标竞争性磋商公开招标竞争性磋商公开招标竞争性磋商公开招标公开招标公开招标公开招标公开招标

通过梳理北京市67个PPP入库项目选择的采购方式（见图1），可以发现有43个项目选择采用公开招标的方式，约占总量的64%，是最为主要的采购方式；有19个项目选择采用竞争性磋商的方式，约占28%，也是一种重要的采购方式；竞争性谈判、单一来源采购与邀请招标分别有2个、2个与1个，所占比重分别为3%、3%与2%，总共所占比重不足10%，是一种较为少用的采购方式。除了以上五种法定的采购方式，我国还有询价这种采购方式，但是没有被采用。

图1 不同采购方式适用数量

1、公开招标为主。北京市67个PPP入库项目中有43个项目选择公开招标的采购方式，约占总量的64%，是PPP项目选用频率最高的采购方式。这43个项目分布在市政工程（25个）、生态建设与环境保护（5个）、交通运输（4 个）、水利建设（3 个）、体育（2 个）、能源、科技、养老与社会保障（分别1个）等公共服务与基础设施领域。项目投资额在几千万到几百亿不等。合作期限在8-30年之间，其中有20个项目合作期限为30年，约占总量的近半数。运作方式多采用BOT（Build-Operate-Transfer，建设-经营-移交）模式（32 个），也有少量采用了O&M （Operations&Maintenance，委托运营）模式（3个）、ROT（Rehabilitate-Operate-Transfer，改建-运营-移交）模式（2 个）、BOO（Build-Own-Operate，建设-拥有-经营）模式（1 个）、TOT（Transfer-Operate-Transfer，转让-经营-移交）模式（1个），还有4个项目采用了其他模式。

公开招标作为我国政府采购领域最为主要的采购方式，不仅适用于一般的政府采购领域，而且也在PPP领域有着最为广泛的应用。根据PPP项目自身的特点，项目主要集中于基础设施与公共服务领域，项目投资额大、期限长、运作方式较为复杂、涉及主体较多，结合公开招标方式适用条件，达到数额标准的，必须适用公开招标，以及公开招标有着程序复杂、规模大、竞争性与耗时相对较长等特点，并且由于我国《招标投标法》规定了严格招投标程序，在PPP领域公开招标成为其最为主要的采购方式也不难理解。

2、竞争性磋商次之。北京市67个PPP入库项目中有19个项目选择竞争性磋商的采购方式，约占总量的28%，是PPP项目适用频率次之的采购方式。这19个项目主要分布于市政工程（7个）、生态建设和环境保护（6个）、水利建设（4个）、科技与保障性安居工程各1个。项目投资额也较大，但相对于采用公开招标方式，PPP项目的投资额极差变小。运营模式也只有BOT、O&M、ROT与其他四种类型，类型相对单一。

竞争性磋商是专门为适应PPP项目发展而设计的。2014年，财政部根据法律授权，制定《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》，规定了竞争性磋商采购方式的概念④、适用范围⑤以及程序⑥。本法在确定竞争性磋商适用范围时，并没有像《政府采购法》限定适用范围是货物或者服务，《招标投标法》适用范围为工程，而是使用“项目”一词，即无论是服务或者是工程，只要满足竞争性磋商的适用条件，都可以采用此种采购方式。这种不限定项目的性质避免了PPP项目在适用竞争性磋商中遇到实践困境，因为PPP项目属于公共服务还是基础工程或者两者兼有，这不仅是理论界还是实务界都存在着争议。PPP项目性质特殊、技术复杂，且贯穿于识别阶段、准备阶段、采购阶段、执行阶段与移交阶段等全生命周期，所以不能确定详细规格或者具体要求的，故与本法第3条适用范围第二项非常契合，成为适用竞争性磋商的重要法律依据。在磋商程序上，也是针对PPP项目的特点进行的设计，所以在程序适用上也不存在程序障碍。

3、竞争性谈判、单一来源采购与邀请招标三种采购方式并存。竞争性谈判、单一来源采购与邀请招标总共有5个，所占比重不足10%，是一种适用非常少、非主流的PPP项目采购方式。这5个项目主要分布于市政工程（3个）与科技（2个）两个领域。投资规模都在5000万以上，合作期限在10-30年。主要采用BOT模式（3个）与BOO 模式（2个）。

竞争性谈判、单一来源采购与邀请招标三种采购方式由于自身的制度设计与PPP项目的要求不匹配，所以在实践中采用较少。竞争性谈判坚持“低价者得”的竞争原则不能适应PPP项目的特点。“PPP项目大多面向社会公众提供公共服务，其采购并不都以价格为核心竞争要素，采购结果的评定需要考虑服务对象的切身感受，不能只根据采购合同规定的各项技术和服务指标进行履约验收，还需要结合预算绩效评价、社会公众评价、第三方评价等其他方式，综合评价PPP项目的实施和管理效果”⑦。单一来源采购是一种非竞争性采购方式，缺乏透明度与公平性，且《PPP条例（征求意见稿）》中规定必须用竞争性采购方式选择社会资本方，所以单一来源采购应该会慢慢退出PPP项目的采购方式领域。“邀请招标的对象是对本次PPP项目已经有所了解或者具有符合本次PPP项目特殊性要求的法人或者其他组织，并且在发送邀请招标书时招标人的数量已经基本上确定好，这使得招标人只能在一定的范围内进行选择，投标人的竞争性有限。”⑧

三、数据应用：PPP项目采购方式的反思

（一）PPP项目采购方式的选择具有较强的随意性

《政府采购法》利用专章规定政府采购方式，并对五种政府采购方式的适用范围进行了明确规定，所以在一般政府采购过程中，只需对号入座，选择合适的政府采购方式，并不存在采购对象与采购方式错配的问题。PPP项目本身具有复杂性，存在公共服务与基础设施交叉的问题，且在立法层面，不管是《暂行办法》，抑或是《PPP条例（征求意见稿）》只规定了采购方式，并没有针对PPP项目不同的特点进行明确适用，虽然《管理办法》提出根据PPP项目的采购需求特点，依法选择适当的采购方式，但是也并没有提出根据PPP项目的采购需求什么特点，来选择适当的采购方式。由于立法上的模糊，外加PPP项目本身的特点，这就导致PPP项目采购方式的选择具有较强的随意性。通过梳理北京市67个PPP入库项目，笔者试图通过PPP项目所属行业、投资规模、合作期限和运作方式等标准来总结每种采购方式在PPP项目中的适用范围，但是并没有规律性可谈。由此可见，PPP项目采购方式的选择存在无具体法律可依的困境，这也导致在实践中存在较强的随意性。

（二）公开招标适用所占比例过高

通过上文可知，北京市67个PPP入库项目中适用采购方式频率最高的是公开招标，占所有采购方式一半以上，但是公开招标并不是PPP项目最为合适的采购方式。一是公开招标方式具有严格的边界和流程要求，但是PPP项目采购边界具有模糊性和长期性，严格的招投标方式显然不适应PPP项目采购特性；二是招标过程时间较长；三是程序严格，不灵活；四是合同不允许谈判。“《管理办法》规定，PPP项目采购评审结束后，项目实施机构应当成立专门的采购结果确认谈判工作组，负责采购结果确认前的谈判和最终的采购结果确认工作。但同时也明确规定，就项目合同中可变的细节问题进行项目合同签署前的确认谈判，确认谈判不得涉及项目合同中不可谈判的核心条款。”⑨因此，采购结果确认谈判的内容也不得涉及招标文件的实质性内容。结合PPP项目的特点以及公开招标的适用范围及程序，可以发现公开招标并不是PPP项目最为合适的采购方式，但是在实践中，公开招标却是适用频率最多、所占比例最高的一种采购方式。

（三）竞争性磋商使用频次不足

为适应PPP的发展需要，财政部针对PPP项目根据《政府采购法》的授权，制定了《暂行办法》，确立了竞争性磋商采购方式，并对适用范围与程序进行了细致的规定。竞争性磋商引入两阶段选择中标人模式，着力实现在需求标准完整的基础上合理报价的公平交易规则，将PPP政府采购制度功能聚焦到“物有所值”的基本目标上来，其采购方式灵活度高，采购周期适中，为PPP项目社会资本方的选择提供了具有可操作性的新路径安排，也是英国、德国等发达国家广泛使用的较为先进的PPP项目采购方式。但是，通过上文可知，北京市67个PPP入库项目中只有19个项目选择竞争性磋商的方式，占比不足三成，只有公开招标方式的一半，所以我国的竞争性磋商使用频次存在严重不足。

四、结语

大数据具有大量性、广泛性和多样性，我国的大数据建设也正在如火如荼地进行中。法学领域多进行定性研究，鲜有定量研究，但是由于大数据的兴起，解决了数据搜集等技术难题，使对法学问题进行量化分析成为可能。我国PPP项目基数大、增长快，如果一味抛开这些具体项目而宏观地谈论法学问题，恐怕也只是泛泛之谈，无法深入探究PPP领域的规律性问题与共性问题。以北京67个PPP入库项目为切入点，抽离出具有共性之问题，希望可以对PPP法治建设的系统性完善有所助益。■

注释：

①《政府采购法》第二十六条：“政府采购采用以下方式：（一）公开招标；（二）邀请招标；（三）竞争性谈判；（四）单一来源采购；（五）询价；（六）国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式。公开招标应作为政府采购的主要采购方式。”

②《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》第四条：“PPP项目采购方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购。项目实施机构应当根据PPP项目的采购需求特点，依法选择适当的采购方式。公开招标主要适用于采购需求中核心边界条件和技术经济参数明确、完整、符合国家法律法规及政府采购政策，且采购过程中不作更改的项目。”

③《基础设施与公共服务领域政府与社会资本合作条例（征求意见稿）》第十三条：“政府实施机构应当根据经审核同意的合作项目实施方案，通过招标、竞争性谈判等竞争性方式选择社会资本方，并将选定的社会资本方向社会公示。法律、行政法规对特定基础设施和公共服务项目选择社会资本方的方式有规定的，依照其规定。”④ 《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》第2条：“本办法所称竞争性磋商采购方式，是指采购人、政府采购代理机构通过组建竞争性磋商小组（以下简称磋商小组）与符合条件的供应商就采购货物、工程和服务事宜进行磋商，供应商按照磋商文件的要求提交响应文件和报价，采购人从磋商小组评审后提出的候选供应商名单中确定成交供应商的采购方式。”

⑤ 《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》第3条：“符合下列情形的项目，可以采用竞争性磋商方式开展采购：（一）政府购买服务项目；（二）技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求的；（三）因艺术品采购、专利、专有技术或者服务的时间、数量事先不能确定等原因不能事先计算出价格总额的；（四）市场竞争不充分的科研项目，以及需要扶持的科技成果转化项目；（五）按照招标投标法及其实施条例必须进行招标的工程建设项目以外的工程建设项目。”

⑥《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》第4－35条。

⑦陈婉玲，唐玉枢：《政府与社会资本合作（PPP）模式立法研究》，法律出版社，2017年版，第106页。

⑧杨伟东，夏海波等：《PPP项目法律实务》，人民法院出版社，2017年版，第61页。

⑨丁保河：《中国PPP立法研究》，法律出版社，2016年版，第137页。