正确认识和处理产能过剩问题

（华南理工大学 经济与贸易学院，广东 广州 510006）

近些年来，产能过剩问题，一直是社会各界广泛讨论的一个热点。之所以如此，估计有两个重要原因：其一，中国经济增长率持续下降，而产能过剩被认为是中国经济增长率下降的主要原因；其二，中央决定推进供给侧结构性改革，而去产能被作为当前供给侧结构性改革的首要任务。然而，究竟应该如何认识和处理产能过剩问题？当前中国经济增长率下降是不是因为产能过剩？去产能该不该作为供给侧结构性改革的首要任务？经济下行时期政府经济工作的首要任务是去产能还是救助企业？过剩产能是如何形成的、应该如何化解？对这些问题的不同回答，不仅直接影响着对待产能过剩问题的应有态度，也影响着应对经济下行和处理过剩产能的思路对策选择。

一、正确认识产能过剩现象

产能状况，通常可以用产能利用率来测量。世界上公认的适度产能利用率为80%左右，低于这一水平则被认为是产能过剩。按照这一标准，目前我国很多行业确实存在产能过剩，有些还比较严重。以工业行业为例，近些年来一直有一半以上主要行业产能过剩。（见表1）

表1.近年来中国部分工业行业产能利用率

然而，需要注意的是：

第一，不能仅仅用经济下行阶段的产能利用率估计产能状况。在经济运行的不同阶段，产能利用率是大不相同的。对产能过剩程度的估计判断，既不能仅仅依据经济上升或高涨时的产能利用率，又不能仅仅依据经济下降或衰退时的产能利用率，而应该综合考虑经济下行和上升两个阶段，或者说，应该综合考虑一个较长时期或完整经济周期中平均的产能利用率，而不能仅仅考虑个别年份的产能利用率。当前中国经济正处在阶段性下行和结构调整时期，大部分行业产能利用率自然较低。完全依据这个时期的产能利用率来估计当前中国经济的产能状况，会夸大中国经济产能过剩的程度。

第二，经济下行或衰退时期出现产能过剩是必然的，没有哪个国家经济下行或衰退时期没有出现产能过剩。在1967年1月至2017年1月的50年中，美国一些年份的总产能利用率最低只有66.7%。在1978年1月至2016年12月的39年中，日本一些年份的总产能利用率只有53.2%。加拿大、德国、西班牙、法国、意大利、荷兰、英国的产能利用率不少年份也都在75%以下。（见表2）而且，应该注意到，正是因为经济下行才导致产能过剩，而不是相反。

表2.世界发达国家总的产能利用率

第三，经济衰退时期的产能过剩，是支撑经济回升的必要条件。如果没有衰退时期的产能过剩，经济回升就会受到限制。一定程度的过剩产能，是保证经济具有弹性、能够随着市场需求变化而扩张或收缩的基础。

第四，除了个别行业，总体而言，中国经济的产能过剩并不比发达国家严重多少。产能过剩是当今世界发达国家的普遍现象和主要国家经济发展的普遍特征。（见表3至表7）

表3.1948年以来美国主要产业产能利用率

表4.1978年以来日本主要产业产能利用率

表5.1990年以来德国主要产业产能利用率

表6.1991年以来法国主要产业产能利用率

表7.1990年以来英国主要行业产能利用率

此外，还应该注意，产能利用率也与产业发展的阶段密切相关。一个行业，在发展的初期，生产能力相对较小，市场相对较大，供给相对不足，发展的约束主要体现在产能方面，而不在市场方面，产能利用率自然就比较高。然而，随着时间的推移，一个行业不断发展，产能不断增加，市场逐渐饱和，产量和供给会出现相对过剩，产能利用率自然就会下降。任何一个产业的发展都会经历这样一个变化过程。实际上，今天发达国家以及我国的产能利用率普遍出现下降，很大程度上是因为产业发展阶段的变化，很多产业特别是大量传统产业经过数十年产能扩张之后，相对于市场需求而言已经足够大，产业发展的约束开始由产能约束转变为市场约束。

二、经济增长率下降不是因为产能过剩而是因为供给过剩

对于近年来中国经济增长率的下降，人们普遍认为其原因是产能过剩。然而，事实上并非如此，甚至恰恰相反。

经济增长率是指总产出的增长率，它决定于两个方面：一个是生产产出的能力，一个是市场需求。产出增长率的下降，理论上讲，或者是因为受到产能限制，或者是因为受到市场限制。就当前中国现实情况而言，既然存在产能过剩，那么逻辑上讲，就不是因为生产能力限制，而是因为市场限制。供给相对过剩或者说需求相对不足，意味着市场需求不允许生产更多，因此企业才不得不压缩产出。理论和常识告诉我们，只有供给过剩的时候，产品价格才会下降，企业销售才会困难，生产规模才会萎缩，固定投资才会减少，经济增长率才会下降；没有供给过剩，就不会出现生产萎缩、投资减少和经济增长率下降。

产能过剩并不等于供给过剩，或者说产能过剩并不一定导致供给过剩。这是因为：第一，生产产出的能力并不等于实际产出。产能，是生产产出的能力，表现为技术、厂房、设备、生产线及其他生产要素，它并不等于实际产出，生产产出的能力被利用的程度才决定实际的产出，实际产出可以是生产能力限度内的任何一个非负数量。例如，假设一个汽车制造厂，生产能力为每年100万辆，那么其实际产量或者说供给量可以是0—100万辆之间的任何一个数量。第二，实际产量决定供给量，而不是产能决定供给量。例如，假设整个汽车行业的产能为1000万辆，如果市场需求是700万辆，而实际产量只有500万辆，那么，尽管汽车行业产能相对于市场需求而言是过剩的，但汽车的市场供给并不是过剩的，而且还供不应求。因此，产能过剩与供给过剩并没有必然的联系。产能只是一个潜在的产量，只有在市场需求大于等于潜在产量的时候，产能才决定供给量。

人们之所以把经济下行归因于产能过剩，或许是因为，认为产能过剩会影响投资。近些年来中国固定资产投资增幅确实不断下降，2012年为20.6%，2013年为19.6%，2014年为15.7%，2015年为10.0%，2016 年为8.1%，2017年为7.2%，2018年为5.9%。表面上看，产能过剩确实会影响产能投资，如厂房建造、设备或生产线购置等，从而影响经济增长。然而，实际上不是产能过剩影响投资，而是供给过剩影响投资。这是因为，在投资和生产成本一定的情况下，投资的多少决定于投资的收益率，而投资的收益率在其他因素一定的情况下决定于产出的价格，产出的价格又决定于供求状况。当产出或供给大于市场需求即出现供给过剩的时候，产品价格才会下跌，投资的收益率才会下降，从而投资才会减少，经济增速才会下降。近些年来，由于供给过剩，竞争加剧，我国工业生产者价格一直处于低迷状态。在2012年初至2016年上半年，出现了50多个月的绝对下降，在经历了2016年底至2018年底的上升之后，从2019年初开始又出现低迷和绝对下降。在价格低迷的情况下，投资收益率不可能高。利润率是投资收益率的最好反映。以制造业为例，家电行业几大巨头中，除了格力以外，海尔、TCL、海信净利润率通常仅为2%—4%。汽车行业中，一些本土企业如长城、比亚迪、江淮等，2017年净利润率仅分别为4.97%、3.84%、0.8%。浙江吉利控股集团董事长李书福形象地说，我国制造业的利润已经“比刀片还薄”。这种情况不可能不减弱企业的投资意愿。

把经济增长率下降归因于产能过剩，估计还与这样一种认识有关，即认为产能过剩会导致企业经营困难。然而，事实上，不是产能过剩导致企业经营困难，而是供给过剩导致企业经营困难。企业经营困难最突出的表现是，产品不好卖，卖了收不回钱，资金周转困难，企业利润减少，甚至出现亏损。而如上所说只有供给过剩、产品不好卖的时候，企业才会遇到这些困难。没有供给过剩，企业经营就不会出现这些困难。

今天中国的产能过剩具有时代特征。依据总供给和总需求相对关系的状况，经济社会的发展可以分为两个阶段。一个是短缺经济阶段，一个是过剩经济阶段。①应该注意，在这里，短缺经济或过剩经济是就产品或服务的总供给相对于人们的实际需要而言的，而不是相对于人们的购买能力而言的。一个地区，如果所能生产的产品数量或供给量小于人们的实际需要，那么，就称之为短缺经济，或者说处于短缺经济阶段；反之，就称之为过剩经济，或者说已进入过剩经济阶段。短缺经济阶段的基本特征是，生产能力和技术水平较低，总产出或总供给满足不了人们的实际需要。在这个时候，只要人们有足够的收入或购买力，产品生产出来就可以卖掉，能生产多少就可以生产多少，不存在市场需求约束。或者说，只要收入能够增长、购买能力能够提高，市场需求就能够扩大，生产就可以发展，经济就可以保持增长。就中国经济来看，大致在20世纪末或21世纪初以前，就处在这一发展阶段，突出标志是，很多产品不是卖不出去而是买不到。过剩经济阶段的基本特征是，生产的能力和技术水平已经很高，所能生产的总产出已经超过人们现有的实际需要。这个时候，不是产品能生产多少就可以卖出多少，市场需求已不再决定于人们的购买能力，而是决定于人们的实际需要。今天中国经济发展就已总体进入过剩阶段。突出标志是，人们的不少基本消费项目接近饱和，不再随着收入的增长而增长；很多领域的实际供给超过了人们现有的实际需要，产品销售出现困难。

总之，产能过剩只是供给过剩的必要条件，而非充分条件；是供给过剩导致了经济下滑，而不是产能过剩导致了经济下滑。

三、经济下行时期政府的首要任务不是去产能而是救助企业

经济下行时期最突出的矛盾是失业和金融风险，促进增长、稳定就业、防止发生系统性金融风险，是这一时期政府经济工作的首要任务。去产能无助于这些任务的完成，完成这些任务关键是稳定企业。这是因为：第一，稳定就业需要稳企业。企业特别是中小企业是社会就业最重要的载体，社会就业中80%以上在企业。企业生产经营活动能够保持稳定，就业就能保持稳定。第二，防止发生系统性金融风险需要稳企业。银行贷款绝大部分投放到了实体经济企业，银行呆坏账的多少主要取决于企业经营状况。不出现企业资金周转困难和大量破产倒闭事件，银行不良贷款率就不会很高，系统性金融风险就不会发生。第三，稳定投资需要稳企业。企业是最基本的生产经营主体和最重要的投资主体，固定资产投资中企业投资占较大比重。只要企业生产经营活动能够大致稳定，固定资产投资一般就不会出现大幅度的下降。第四，稳定经济增长需要稳企业。企业是最基本的经济活动主体，是经济增长的根基，只要企业能够存在并保持稳定，企业就会不断开拓市场、扩大投资、谋求发展，从而经济增长就不会失去基础。第五，稳定预期也需要稳企业。企业是宏观经济的微观基础，企业经营状况是判断经济形势的重要依据，也是影响人们预期形成的重要因素。只要能够保持企业经营平稳，避免出现大量企业破产倒闭，宏观经济运行就不会出现大的波动，公众预期就不会过于悲观。因此，在经济下行时期，政府的首要任务不是去产能，而是救助企业。①救助企业是发达国家的普遍做法。就连最市场化的美国，也曾不止一次地实施过企业救助计划。时间上最近也最典型的一次是，2009年开始实施的美国奥巴马政府针对2008年爆发的国际金融危机和美国经济下滑出台的300亿美元的一揽子中小企业救助计划。

而且，我们应该认识到：第一，经济下行本身就是去产能的一种机制。经济下行的时候，正是市场竞争、优胜劣汰机制发挥作用的时候。在这个时候，市场本身可以通过淘汰落后企业来发挥去产能的作用，故而不需要由政府担当起去产能的任务。第二，如上所说，一定的闲置产能是必需的。经济衰退时期的过剩产能，是保持经济具有弹性、能够随着供求变动而自动扩张或收缩的基础，是萧条过后经济回升的前提条件。如果没有一定的闲置产能或过剩产能，经济就会失去自动扩张或收缩的弹性。

同样应该认识到，虽然市场可以通过竞争淘汰落后企业发挥去产能的作用，但市场不能保护暂时遇到困难的企业，保护企业的任务需要政府担当。当然，应该指出，政府对企业进行保护或救助，并不是要与市场竞争、优胜劣汰机制相对抗。政府对企业进行救助是有条件、有限度的，不是要保护或救助所有的企业，而是限于那些因经济下滑暂时遇到经营困难、未来依然有市场有潜力的企业。有人可能会问，政府如何辨识哪些企业是这样的企业？其实，政府并不需要做这种辨识。政府只需要实行一定程度的普惠性减税或补贴，享受到这种普惠性减税或补贴的企业，如果能因此克服资金周转困难和亏损而存活下来，那么这些企业就是可以且应该救助的；否则，就是不能也不该救助的，而只能任由市场淘汰。

此外，还应该认识到：第一，现有企业市场反应更快，经济一复苏，马上就可以扩大生产。第二，经历过经济危机的洗礼之后，现有企业会积累起更多预测和应对危机的经验。第三，在经济下行时期，不但现有企业经营困难，创办新企业更不容易，机会不多。第四，通过救助和稳定现有企业来稳定就业，可以减轻社会政策托底的财政支出压力。第五，经验也表明，在经济下行时期，哪个地区存活下来的企业越多，哪个地区危机之后经济上升的能量也就越大。

综上可见，在经济下行时期，救助企业比去产能更重要，保护现有企业比创建新企业更重要。当前既要着力清理“僵尸企业”，更要出台系列救助计划，救助那些未来有市场、发展前景好而只是暂时遇到经营困难的企业，最大限度地帮助它们度过难关、存活下来，“存者为王”。

救助企业，就是要解决企业面临的困难，帮助企业度过难关，尽量避免企业破产倒闭，并帮助企业调整结构、转型升级，积蓄未来发展的能量。为此，必须构筑健全完备的企业救助体系。

一要设立企业救助基金。在经济下行时期，企业销售下降、利润减少、亏损增加，资金周转困难，资金链条面临中断危险。要按照中央经济工作会议的决策部署，组建新的政策性企业救助基金，或者在现有产业发展基金基础上增添企业救助功能，满足企业贷款需求，解决企业资金周转困难，同时，设立并完善企业融资政府担保基金，对于商业类担保机构面向小微企业融资开展的担保业务给予降费奖补激励，缓解小微企业融资难融资贵问题。

基金的运作，可以借鉴美国2009年小企业救助计划的做法。基金由政府财政出资，或者为了降低行政成本，选定金融机构，利用政府出资的现有基金代表政府担任出资人。采用政府引导与市场机制相结合的方式，即以优先股形式注入所选定的本地金融机构，并按照优先股的约定，要求其向出资方提供固定收益率的定期分红。救助对象的甄别，由银行按市场原则进行。为了激励金融机构向暂时遇到资金周转困难的中小企业提供贷款，政府所收取的分红收益可随金融机构对中小企业发放贷款额的增加而适当减免。救助基金窗口期的长短，可根据经济下行周期预计持续时间确定，到期后可根据情况退出或展期。

二是大幅度降低企业税费，并推行加速折旧计划。这是经济下行时期，帮助企业克服经营困难，并积蓄未来发展能量的有效办法之一。要按照党中央和国务院的决策部署，出台大幅度减税降费系列措施，并尽快落到实处，让企业特别是大量中小企业切实感受到税费负担明显减轻。同时，要推行加速折旧计划并扩大其适用范围，促进企业设备更新、技术升级，提高劳动生产率，降低单位产出劳动成本。

三是实行有弹性的企业最低工资标准和工资指导线。在经济下行时期，企业销售收入下降、利润减少，甚或亏损增加，面临破产压力，适当降低企业用工最低工资标准和企业工资指导线①所谓企业工资指导线，是各地政府根据当年经济发展调控目标，向社会发布的年度工资增长水平的建议。具体而言，企业工资指导线分为上线、基准线和下线三项。其中上线又被称为“预警线”。有利于缓解企业经营困难和破产压力。发达国家企业也有这种做法。在今天人们已经认识到，企业员工与企业已经是一个利益共同体，当企业遇到困难时，资方与劳方应该也愿意共度难关。

此外，构建完善的企业服务体系，如政策宣传、人才服务、技术服务、市场服务、融资服务、员工培训等，也是不可或缺的。

四、去产能应发挥市场和政府两方面作用

尽管如上所述，产能过剩是经济下行时期的必然现象，经济下行并不是因为产能过剩，经济下行时期救助企业比去产能更重要，但也并不是说过剩产能无论多么严重也无关紧要。压减严重过剩产能是调整结构、促进转型所必须的，是从根本上纠正过剩性失衡、保持经济平稳健康增长的基础。然而，去产能应主要发挥市场的作用。这是因为：

第一，政府难以准确知道产能的合理水平。政府推动“去产能”，无非是要压减过剩产能、淘汰落后产能，使产能利用率达到合理水平。然而，实践证明，一个行业究竟需要多大的产能，政府是无法准确知道的，而只有市场或企业家知道。不否认一些政府官员也颇有企业家素质，但总体而言政府官员不是企业家。尽管80%左右的产能利用率被认为是合理水平，但是，是把经济繁荣时的产能利用率控制在这一水平，还是把经济衰退时的产能利用率控制在这一水平？如果把经济繁荣时的产能利用率控制在这一水平，那么，经济不景气时产能就必然出现更严重的过剩；如果把经济衰退时的产能利用率控制在这一水平，那么，经济回升时就会面临严重的产能不足的制约。

第二，即使政府知道哪些行业出现产能过剩，如何压减也是一个问题。比如，一个行业或一个市场，需求总量为1000个单位，产能为1300个单位，产能过剩300个单位，该行业产能应该减少300个单位。如何压减？如果该行业只有一家企业，那么很简单，让这家企业压减300个单位产能就是了。然而，如果这个行业远不止一家企业（实际上也往往如此），假若有30家企业，那么这300个单位的过剩产能如何压减？让每家企业压减10个单位？那肯定不行。如果那样，就会违背公平竞争、优胜劣汰的效率原则。在这种场合，政府除了设定资源消耗和环保标准，让那些达不到标准的企业退出之外，没有其他的办法，而如果所有这些企业都达到了资源消耗和环保标准，那么政府的这项政策还能发挥作用吗？

第三，政府推动去产能，不仅会增加成本，还会遇到来自地方政府的阻力。政府直接推动去产能，不会没有行政成本，如组织人力进行研究论证，制定下达行动计划，组织落实检查等等。而且，在目前体制下，去产能与地方经济增长目标是矛盾和冲突的，不是地方政府的最佳选择，在地方政府和中央政府之间不具有激励相容性质。因此，每个地区实际上都不会主动去压减产能，而是都想让其他地区去压减，给自己留出产能空间。

第四，今天我们已经建立起较为完善的市场机制，可以发挥其有效化解过剩产能的作用。今天我们的去产能，已不同于20世纪90年代纺织行业中的“限产压锭”。当时我们刚刚确立社会主义市场经济的改革目标，市场机制还远未建立起来，所以采用了计划手段限产压锭。然而，在20多年后的今天，我们已建立起社会主义市场经济体制，具备了使市场在资源配置中发挥决定性作用的体制机制基础。在这种情况下，除非政府限制类项目，对于一般竞争性行业，政府除了制定环保标准、维持市场秩序、促进公平竞争外，没有必要再直接去调节和控制产能。有人多次讲到这样一个例子：山西省一家煤炭企业，生产一吨煤的成本大于400元，每吨煤的销售价格为200元，每生产一吨煤亏损200元，竟然还在继续生产。对此给出的解释是，一万多名职工就业，不生产不行；如果煤矿关了，将来的成本会更高；企业向银行借了很多钱，如果现在关门，银行的不良贷款率会提高，银行不愿意。实际上，这个例子所证明的，倒不是靠市场机制不行，而是没让市场机制发挥作用才导致了这种情况的出现。

去产能中政府的作用，应该是改革造成产能过剩的体制机制。虽然经济下行时期一定程度的产能过剩既具有必然性又具有合理性，然而如果存在较严重的产能过剩，特别是经济高涨时期如果也存在产能过剩，那就有问题了。它一定意味着有体制原因。实际上，在我国，出现产能过剩的体制原因还比较突出。

今天我国的产能过剩，一定程度上是过往政府干预的结果。然而，理论上讲，政府干预可能导致产能过剩，也可能造成产能不足，但为什么中国的政府干预只是导致了产能过剩？这一定意味着，存在扩大产能的激励。这种激励就来自上级政府特别看重经济增长率、投资增长率等经济发展速度指标的考核体制，以及与此相联系的地方官员升迁制度。

很多时候，讲到产能过剩，人们都责怪政府审批部门，比如发改委。的确，很多项目是政府部门审批的，如果审批部门不批那么多项目，产能就不会出现过剩。但我们需要追问，如果没有下边的“跑部”申请，审批部门又会给谁批呢？实际上，各地都在为争投资争项目而“跑部”“钱进”，审批部门的审批很多时候是被动甚至被迫的。因此，完全把产能过剩归因于审批部门是不正确的。

为什么各地都到上级审批部门跑项目、争投资？至少有两方面原因：一个是有些项目本身就是资源和利益，各地不可能不跑，也不能不争。另一个是，迫于上级政府对经济发展速度和数量指标的考核压力。由此可见，长期以来不少人关于产能过剩是盲目竞争、盲目扩张的结果的认识是不正确的。在上级政府考核推动下所形成的地方经济竞赛中，每个地区都有扩大产能的动机；各地政府扩大产能的行为都是自觉的，甚至是深思熟虑的，没有哪个是盲目的。

综上可见，如果不克服各级政府对发展速度和规模的过度崇拜，产能的过度扩张就无法控制，产能过剩问题就难以根本解决。然而，是什么促使各级政府格外看重规模和速度？估计与过去我们所处发展阶段和思想认识有关。

改革开放初期，我国经济发展十分落后，与发达国家相比差距很大。1978年，我国GDP总量还不到1500亿美元，仅占世界各国总量（85427.31亿美元）的1.75%，占美国（23565.71亿美元）的6.35%；我国人均GDP为156美元，仅占世界（2003美元）的7.8%，占美国（10564美元）的1.5%。我们迫切需要发展，发展是硬道理。正是基于这样一种发展背景和思想认识，才形成了注重规模和速度的考核机制。但是，今天虽然我们的发展任务依然很重，但与改革开放初期相比，发展水平已大大提高。2018年，我国GDP总量增加为136051.8亿美元，占世界（857908亿美元）的比重提高到15.9%，占美国（204941亿美元）的比重提高到66.4%；我国人均GDP增加为9770美元，占世界（11297美元）的比重提高为86.5%，占美国（62641美元）的比重提高为15.6%。大致说来我国经济发展短缺阶段已经过去，开始进入过剩经济时代。我们不仅已难以保持过去那样高的增长率，而且速度也不再是解决我国一切问题的关键。这意味着，在现阶段的中国，经济发展的质量和效益胜过规模和速度，发展是硬道理的内涵不再是规模和速度，而是质量和效益。因此，政府的考核应该弱化数量和速度指标，强化质量和效益指标，形成推动高质量发展的体制机制和政策体系。高质量发展是今天我国发展的硬道理。