冯奎：以制度创新引领数字政府发展

文｜本刊记者 陈桂龙

在日前举办的“2019智慧中国年会”上，国家发改委城市和小城镇改革发展中心学术委秘书长、研究员冯奎就数字政府建设，提出了自己的观点。

一、在新的高度上认识数字政府

冯奎认为，数字政府在中国得到迅速发展，背后有两股力量促成和推动，一股力量是以互联网、云计算、大数据、人工智能等为代表的新一代信息技术；另一股力量是中国推进的政府治理改革。两股力量加总，推动数字政府建设进入快车道，并以数字政府建设为核心推动了中国经济发展的动力变革、效率变革和质量变革。

党的十九届四中全会将制度治理提到一个新的高度，在5000多字的四中全会公报中77次提到了制度，41次提到了治理。在一个专门讨论制度创新、治理体系和治理能力现代化的重要会议上，数字政府被提出来作为一项内容与任务，这就需要我们进一步提高对数字政府的认识。

一是数字政府建设的目标更加清晰。四中全会将数字政府建设与国家的制度体系、治理能力建设密切关联，数字政府就具有了根本性、全局性、稳定性和长期性，数字政府的远景目标能见度更加清晰，就是要按照国家治理体系和治理能力现代化的总体目标来设计路线图。

二是数字政府的发展水平将会有整体提升。在过去20年中，数字政府的发展是从个别的行业、区域、部门的探索实践起步，带有标杆式、部门性、地区性创新的性质，有的时候带有应急管理的性质。展望未来的数字政府发展，特别是按照四中全会的精神，数字政府实际上要面向更长远的未来，在更高起点上规划，在更多领域里建设，要展开更加深刻复杂的改革，特别要触及经济和社会管理制度一些深层次的方面，在更高质量上发展。可以展望，数字政府会有一个整体质量的提高。

三是数字政府的发展路径更加明确。路径就是依法依规依章推进数字政府建设，按照四中全会的精神，要建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则。所谓的制度规则可以在不同的层面上去理解，但是总体的意思就是要制度化、法治化。这些会成为数字政府建设的依据。

四是数字政府建设的挑战性大大地增强。数字化的建设，对现有的经济社会秩序是一个巨大的变量，它既带来了机遇，但也构成了很多巨大的挑战。特别是在这个过程中，我们在数字化治理能力方面有明显的短板，因此未来的挑战非常巨大。

二、政府治理改革的重点方向

冯奎表示，在政府治理与数字政府发展方向上，重点关注以下内容：

一是在服务型政府转型方面，对两类对象的服务应予加强。服务型政府是政府发展的方向，意味着数字政府的建设重点要由内而外，内外兼修。过去强调政府体系内部效率的提升，未来要转向为企业、为居民提供优质的、全面的服务。

服务型政府首先要明确服务对象，有两类对象是重点，应予加强服务。一个是对企业的服务。现在全国登记的个体工商户达到8000多万户，私营企业很快达到4000万户。个私企业贡献了50%以上的税收，60%以上的GDP，解决了80%以上的城镇劳动就业，但他们是否得到相应的数字政府的服务呢？另外一个是“工”字型下面那一横所代表的人口。中国的人口结构中上面一横是城市里3亿多较为富裕的人群，中间的一竖是正在努力改变命运的人，下面那一横可能是社会当中还较为贫困的群体，也有五六亿人以上，包括相当一部分农民、农民工、已落户但仍然没有融入城市的新市民等，对这部分人群的服务也是未来的一个重点。

二是在政府职能方面，要警惕政府治理体系建设对市场的挤压。目前，有一个“悖论”现象值得警惕：讲到政府的治理体系建设、政府能力建设，就异化为发挥政府更大的作用，市场作用空间有意无意地就被挤压了。这一点跟十八届三中全会的精神并不一致。按照十八届三中全会精神，市场在资源配置中要发挥决定性作用，同时更好地发挥政府作用。

因此在政府治理体系改革中，一个重要方面是政府要有自己的职责清单，这个清单是它的硬任务，是它的及格线。在清单之外政府还要很好地和市民、企业、社会组织互动，要发挥其他主体的作用，这是政府身段“软”的表现，综合起来可以叫做软硬兼顾或者软硬兼施。

三是在政府组织结构优化方面，要注重新型空间的治理。四中全会提出要提高中心城市和城市群综合承载和资源优化配置能力，实行扁平化管理，形成高效率的组织体系。这个方面数字政府大有可为，我们需要对新型空间有充分理解，对数字政府的职责有充分认识，使得数字政府能为新型空间发展提供有效治理。

四是加快理顺央地关系，奠定数字政府建设的底层与顶层逻辑。在数字政府建设中，整个国家的政府体系要有大逻辑大格局，如何与地方的探索实践结合起来。一定程度上，有的领域里，央地关系理顺的步子偏慢，跑不过地方创新步子，带来的问题就是：没有统一的数字政府体系，地方的创新实践可能是推倒一个“烟囱”，再建立一个更大更高更现代化的“烟囱”。所以现在希望央地关系要加快理顺，特别是在底层架构、顶层架构方面，中央政府要有根本性的制度设计。

三、改革是数字政府建设的“推土机”

冯奎认为，按照四中全会精神，数字政府发展要从改革上去入手突破。只有对改革的理解到位，对于政府职能的理解到位，把改革的“推土机”功能发挥到位，才能将数字政府的障碍有效清除。

一是推动形成数字治理的制度体系。要把以往形成的一些实践上升为制度体系；数字经济、数字政府的立法需要提上议事日程。

二是要加强协同改革。优化不同类型、不同层级的政府部门之间的治理，就需要协同改革。这种改革脱离了行政区边界，是反映数字治理本质属性与要求的改革，是一场新的改革。比如要推动智慧长江建设，就需要高度的协同改革。

三是要重视改革模式的借鉴。数字政府建设方面，相当一批经验应尽快变成标准化做法予以推广，以减少改革的探索成本。

四是数字政府治理能力的养成。数字政府归根到底要建立在对数字政府、对政府改革的理解认识上。一些地方习惯于上个系统、建个项目，但对于通过改革来推陈出新不甚明白。所以建议宁可把钱花在培训上，也不要在没有目标和路线图的情况下急于上项目。