城市化视阈下人防车位产权归属纠纷的法制探讨

杨紫青　徐寅轩

关键词 人防车位 矛盾纠纷 所有权 不合理管制

作者简介：杨紫青、徐寅轩，湖北师范大学经济管理与法学院。

中图分类号：D923.2                                                        文獻标识码：A                       DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.11.149

一、人防车位的理论概述

（一）人防工程的基本含义

人防工程指的是在和平时期，在国家要求的基础上，在房地产建设过程中，由开发商注资建设的一类项目。根据《人民防空法》第二十二条规定“城市新建民用建筑，按照国家有关规定修建战时可用于防空的地下室”。由此可见，人防工程主要集中在社区的地下区域。但是在某些情况下，由于特定地形、地质的影响，社区的地下部分无法有效建设地下防空设施，开发商在政府的批准下，可以在其他地方选址修建，保障战时居民的防空安全。因此，虽然防空工程的形式多样，但主流的人民防空建设主要指的就是社区的地下防空工程，本文则主要对社区地下防空设施进行讨论。

（二）人防车位纠纷产生原因及类型

所以人防车位指的就是在人防工程的基础上，为了充分利用地下资源，所建设的地下车位。但是由于人防车位特殊的公用属性，在所有权归属问题上也拥有其特殊性，在《物权法》及《人民防空法》中关于人防工程建设的产权规定散落在各个法规之中，但是对于人防车位的所有权依然没有具体的阐述。这就为人防车位的产权纠纷埋下了隐患。目前而言，关于人防车位的产权归属主要有三种观点：第一种观点是产权归开发商所有，车位可以买卖;第二种观点认为人防车位是属于全体业主;还有一种观点则认为人防车位是国家财产。

而目前，各地方法规对人防车位的归属问题都各有规定。上海林龙苑业主委员会诉华龙建设有限公司一案中地下车库系经批准建造的平战结合的人民防空工程，故其所有权的归属，应依照人民防空工程的权属规则来确定。《中华人民共和国人民防空法》明确规定，人民防空工程平时由投资者使用管理，收益归投资者所有。《上海市民防工程建设和使用管理办法》第二十条规定，民防工程的投资者可以按照房地产管理的有关规定取得民防工程的所有权。

二、人防车位的立法与司法现状

（一）人防车位立法模式的探讨

我国目前的立法模式有两种，一是人民代表大会立法，二是人大常委会立法。根据《宪法》第六十七条的规定，人大常委会立法职能拥有些许限制，在立法层面，仅能对非人大立法的单行法行使立法职能。人防工程相关法律均写入《人民防空法》中，其性质为单行法，人大及人大常委会均有立法权。

但我们认为，在人防车位产权归属方面立法上，人大常委会拥有更高的优先级。原因在于人防车位本身性质的特殊性。人防车位拥有公用和私用的双重属性，并且与国防工程直接挂钩，关系到国家战略和社会安全，在这种属性的基础上，人防车位定不可以直接像普通地下车位一样共同立法，而应由特别的立法模式来对国家利益和业主利益进行保护。

人大常委会在立法层面比人大立法更具灵活性。一是人大常委会是人大的常驻机构，可以实时跟踪司法实践的情况，适时调整立法策略，将立法与实践紧密结合。二是人大常委会立法效率高，常委会人员素质更高，法律专业性更强，在立法活动上针对正在发生的社会问题进行精准调研，比起人大立法的方式更易达成共识。三是人大常委本身的职能有利于国防事业的发展，人大常委会拥有宣布国家进入紧急状态的权限，在战时可以快速整合资源，人防车位本质上属于国防工程，应该归属人大常委会管理。

（二）人防车位司法实践的现状

司法活动以立法为基础，根据目前关于人防车位产权纠纷的判决中可以归纳出，司法活动在人防车位问题上所面临的困难可归为以下几点：

一是法院裁判无法可依，无论是在《物权法》还是《人民防空法》中都无法找到人防车位产权归属的明确规定，法院只能根据相似纠纷判例以及办案原则来对车位产权进行定性从而划归所属方。这样的裁判方式势必会降低司法效率，浪费司法资源。由于无明确标准可循，在各地对人防车位性质的定位均不一样，同样的情况却有不同的结果，甚至会对司法权威性造成挑战。二是案件数量不断增多，司法压力增大。在法律对人防车位产权归属没有明确规定的大前提下，开发商在销售人防车位时采取模糊的表述，利用信息不对称的优势，对购买车位的业主后期使用和维权都会造成隐患，加重法院的司法压力。

在海林龙苑业主委员会诉华龙建设有限公司一案中，《上海市土地权属调查报告书》就指出开发商对非公摊面积部分享有所有权，包括人防车位。但有观点则认为人防车位归全体业主所有，部分业主委员会认为人防车位应该划入公共配套范畴，但是没有法规明确表明此种观点成立。如此便对司法活动造成阻碍。

三、人防车位纠纷亟待解决的现实需求

（一）停车位供需矛盾日益加剧

在我国消费水平不断提高和汽车价格不断下探的新时代背景下，根据公安部2018年的统计数据显示，我国目前的汽车保有量已经达到2.4亿，仅与2017年的汽车保有量相比就增长10.51%。加上我国国产汽车产业快速发展，以及进口汽车关税继续下降的外在驱动力下，我国居民购买汽车的愿望会进一步增加，在可预见的5年内，我国汽车保有量会稳步增长，这就对停车位的规划提出了较高的要求。

目前，我国小区的停车位规划主要根据的是2002年颁布的《城市居住区规划设计规范》，《设计规范》中有详细的停车位规划办法，但是停车位已经没有办法满足日益增长的汽车数量，“车位贵，停车难”已经成为一种社会现象。

（二）人防车位的所有权纠纷频出

关于车位的纠纷一直以来都是社区问题的重点，在北京市80%的社区都存在车位纠纷问题，而在人防车位上则主要表现的是产权划分不明所导致的业主与开发商之间的纠纷。产权归属上的争论问题由来已久，开发商、业主和国家所有的观点均有之。这三种观点的所有权归属相悖，在法学界都占有一定地位。对人防车位所有权模糊的划界造成的问题已经日趋严重。现实压力迫使立法学界亟需对人防车位的所有权作出规定。

（三）人防车位的不合理管制

人防车位日常的管理也对业主平日使用造成了不便。主要问题在于基础设施损坏不能及时修理、车位私设锁链造成停车不便、以及存在胡乱收费等问题。这些问题已经开始影响业主的生活品质，危害社区的管理秩序，甚至损害人防工程的效能。一部分原因在于开发商对于人防车位的售后服务意识不强，以及业主素质不足造成的维护公共环境意识缺失。另一部分原因就在于人防车位特殊的性质，业主和开发商都没有明确的义务来对此进行维护，最终造成了人防车位管制不合理的现状。

針对人防车位不合理管制现象的第一步便是划清人防车位的产权归属，明确各方的义务范畴。只有加深人们对人防车位的理解，承担各自的责任，人防车位的管理问题才能有效解决。而提升人防车位的管理效率和质量，对于社区整体形象提升具有重要意义。

四、完善人防车位的建议

（一）充分完善业主委员会制度

上海市的管理办法中，小区业主所有车位的管理费用由业主委员会征收和保管。而我国台湾地区的法定车位制度更赋予了业主委员会代表业主和开发商就部分业主所有还是全部业主所有谈判的权利，可见业主大会能够在小区车位的流转问题中起巨大的作用。为了保证业主在支出和得利上的平衡，制止开发商在车位问题上的管理乱象，保障业主的合法权益，必须制定一套关于停车位管理的细则。在细则的制定上，内容需要兼顾开发商和业主的建议，反映业主的真实想法，以此构建起业主和开发商间的交流桥梁，充分完善社区管理制度，缓解人防车位的归属困难等问题，切实解决矛盾双方的利益纷争。

（二）健全人防车位法律法规

要切实改善实践中关于人防车位问题的现状，必须明确人防车位的法律地位，建立完善的人防工程民用规范是解决问题的基础。目前，实务中对于业主维权和法官裁判上的困难，主要在于法律法规对于人防车位的模糊表述，以及人防车位案例上的稀缺，由此对业主维权和法官裁判都造成了参照物不足的困扰。应对法律规范本身提出要求：第一，出台相关法律。明确人防工程的概念、所有权、使用权、维护和管理义务等，加深人们对人防车位的理解，为人防车位的存在提供理论支持。第二，作出清晰的法律解释。特别是在实务中难以划定归属界限的复杂问题，需要具体的解释加以说明，进一步为缓解车位纠纷提供法律依据。

（三）限制人防车位所有权

人防工程属于国防工程的一部分，承载着战时防空的功能，因此不同于其他普通的物。为了保障这一功能的实现，对人防工程的使用应以不损害其“掩蔽”功能为限。因此，对人防工程的所有权有所限制主要归结为以下几个方面：一是战时征用的限制。人防工程的所有权人，平时可以对人防工程进行法律允许范围内的开发使用，但战时人防工程要被统一征用。二是平时使用维护的限制。人防工程在平时的使用过程中，必须按有关要求进行维修养护，不能毁坏、擅自拆除人防工程及其防护设施或者改变人防工程主体结构，降低防护效能。民防办对使用进行监督，以确保其掩蔽功能的维持。三是处分权的限制。人防工程的所有权主要体现在：占有、使用、收益权能上，但在处分上应当有一定的限制。首先，应当禁止权利人将民防工程随意地抛弃。所有人抛弃的人防工程，往往可能是经济上无利可图的工程，因此可能也无人愿意取得。一旦所有人随意抛弃，就可能使该工程变成无主财产，从而失去管理、修缮以及维护，最终可能导致其掩蔽功能的丧失。

中国的城市化进程不断加速，地表土地供不应求，应多维度的充分利用土地，这也印证了对地下空间充分利用的必要性。人防车位是改造利用地下闲置空间的建设重点，也是社区居民生活的重要组成部分。只不过由于物业对于车位的管理有很多的不合理的地方，以及法律上对产权问题没有明确的规定，才会造成目前社区车位的供需矛盾，以及由此衍生出来的车位产权纠纷。解决人防车位的滥用问题，关键在于划分产权归属，在法律上对人防车位作出补充性规定。这对于社区秩序的建设，以及资源的合理分配都有重要的意义。

参考文献：

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