破解基层治理转型中社区治理的困境

田曼璐

[摘  要]随着传统的社区管理向社区治理转变，管理中心向基層倾斜，更多的参与、合作成为了基层治理的基本诉求，在这一转型期不可避免地会产生多种治理困境。本文通过调研成都市的锦绣社区和东路社区，发现在治理过程中均出现了不同的问题并采取了相应措施进行解决，但相似的解决路径下，两个社区的治理效果却存在很大差异。本文分别对其问题进行原因分析并寻找解决效果产生差异的根源所在，最后在对案例进行综合分析的基础上提出社区在基层治理转型过程中面临的治理困境及其破解路径。

[关键词]社区治理;治理困境;基层治理

[中图分类号]D035;C93  [文献标识码]A  [文章编号]1672-2426（2019）10-0074-07

改革开放以来，随着社会的多元化发展，传统的“街居制”与“单位制”的社区管理模式难以有效地满足社会诉求，我国政府开始不断探索新的基层社会治理方式[1]，推动管理中心向基层倾斜，激发基层活力，提升社区能力[2]。党的十九大报告亦明确提出“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治的良性互动”的要求[3]。通过国家对基层治理的重视可以看出，基层治理在国家提升治理能力，实现治理体系现代化的过程中发挥着越来越重要的作用。

在此背景下，通过更多的参与、合作缓解基层治理单位与居民之间的矛盾，成为城市基层治理改革的基本诉求。城市基层治理从传统的单一力量走向多元力量共治的格局[4]。这一转型期不可避免地会产生一系列问题，使社区治理走向困境，而破解治理困境则需要社区处理好在“协商共治”过程中可能出现的偏差和问题，正确把握对民众的管理和服务之间的关系。

一、社区治理存在的问题与原因

笔者于2018年5月对成都市的两个社区——锦绣社区、东路社区进行调研，通过座谈会、深度访谈方式，对两个社区的基本情况、治理难点有了全面的了解。

（一）锦绣社区存在的问题与原因分析

锦绣社区治理中存在的最大困难在于居民对社区工作的不理解。该社区的工作者表示很多居民认为工作人员理所应当帮助他们解决所有的生活问题、提供更优质的服务，且这些服务的成本应该由政府承担，而非居民自己。例如该社区一直以来存在着车辆无人管理的问题，为了保证居民的车辆安全，跳蹬河街道对停车管理问题作出了要求，社区因此加强了对停车场的管理，这就需要居民们承担相应的费用，但居民对此却产生了不满，社区工作人员的工作也无法顺利开展。

1.居民与社区的利益取向存在差异。社区作为我国最基层的群众基础机构，其行为动机受到上级组织——街道的影响。一方面，社区希望给予居民良好的生活环境和更完善的服务;另一方面，工作人员的工作也需接受街道办事处和区级政府的指导。因此，在这一过程中，难免会出现为了完成街道办事处和区级政府的任务而操之过急的现象。如锦绣社区接到其所在街道的要求，对小区里乱停车、外来车辆占领户主车位的现象进行治理。在受时间约束的情况下，社区工作人员在采取行动的过程中便忽略了居民的接受度等问题，而居民作为独立的个体，其行为是从个人利益角度出发，小区的车辆管理问题虽然牵涉到所有的居民，但只要该问题没有对自己产生明显的障碍则不会从群体的利益角度来承担解决这一问题的成本。因此，突然从免费停车转变为按月定时收缴停车费来弥补管理成本自然会受到许多居民的反对。

2.居民未参与决策导致信息沟通阻塞。在社区或街道办事处的工作人员作出收缴停车费决定的过程中，并没有考虑居民的参与。首先，在发现小区停车的问题之后，未通知居委会召开相关的会议听取居民的意见，该问题对居民的影响程度大小、影响了哪些方面以及对哪部分群体产生了影响均未明确;其次，在决定做出的过程中也没有听取群众的意见，了解群众的需求，完全是按照街道和社区工作者自身的判断，以社区的利益为导向作出决定，这就与群众的需求产生了偏离;最后，在政策的运转和执行过程中缺少与居民的沟通。这一系列行为的缺失导致信息沟通产生阻塞，街道和社区层面的“好心好意”最终并未得到群众的接纳和理解，反而引起了诸多矛盾。

3.居民对社区的习惯性依赖。近些年来对政府服务型角色的提倡使得居民将所有的希望都寄托于政府，这样依赖性的思维造成群众认为政府是无所不能的，从而忽视了居民自身的参与和支持。在与社区和街道的工作人员进行访谈的过程中了解到部分居民认为无论什么问题都不需要支付任何成本，政府本应该把这些问题解决好，这是政府的义务和工作。这一认知导致居民对社区工作的不理解，而社区工作者也因此感受到社区工作“吃力不讨好”。

（二）东路社区存在的问题与原因分析

东路社区是人口密集的居住型社区。该社区管辖下的罗兰小区由于一系列历史问题未得到及时解决，在小区内部产生了严重的矛盾，社区为解决问题，成立了小区业主委员会，其历程如下：第一阶段，2013年物业公司进小区，第一届业委会成立;第二阶段，2013年-2015年，热心人士加入业委会，在业委会的推动下，居民成功拿到产权证，在此过程中，业委会成功树立起了在居民中的威信力;第三阶段，2015年后，第二届业委会成立，物业与新业委会和小区居民产生矛盾。

一方面是物业公司与新业主委员会之间的矛盾。由于物业公司在进入小区时未与小区居民签订合同，第二届业委会认为物业公司进入小区不合法。同时怀疑物业公司的收缴过多，与支出不符。小区居民要求物业公司退出小区，然而物业公司却以小区的债务为由拒不退出。另一方面是社区和居民之间的矛盾。小区中的问题一直得不到有效解决，居民将矛头指向了社区，居民认为社区的工作未达到他们的要求，通过拨打投诉电话、向市长信箱写信，网上留言等方式，企图将事情闹大，逼迫政府兜底解决。

东路社区的问题属于历史遗留问题，因此相对于锦绣社区矛盾更加尖锐，涉及群体更广泛。

1.政策层面上对社区工作的支持力度不够。在访谈过程中发现，社区工作者并非我们想象的没有发挥有效作用，相反，他们为了解决这些问题花费了大量的心血。在罗兰小区的问题中，矛盾主体为物业公司和小区居民，社区其实是作为第三方来进行调和，但在调和的过程中，社区方面表示无能为力。一方面在法律上社区对物业公司没有限制和处罚的权力，这就使得社区工作者对物业公司的约束力不够;另一方面罗兰小区的居民企图通过拨打投诉电话、发布不实信息等手段把事情闹大来解决问题，居委会和业委会与社区关系的紧张使得社区工作者处于更加被动的局面。社区既要完成上级政府下达的任务，又缺乏相应的权力，居民不理解、政策不支持更加剧了工作难度。

2.居民和社区工作者的法律意识欠缺。在调查过程中发现目前的物业公司在进入小区之前并未与小区居民签订合同，因此，该物业公司进入小区实际上并不合法。如果能通过法律途径，迫使其退出小区，矛盾便能得到有效的缓解，但在实际运行中社区工作者却认为走司法程序会产生消耗大量资源且时间长等问题。另外社区缺少懂法的人导致其不敢轻易将物业公司告上法庭，担心节外生枝。与此同时业主之间达成一种“共识”，认为根本不需要走法律程序，或者走法律程序问题也得不到解决，还不如把事情闹大，政府就会满足他们的要求。居民和社区工作人员没有依靠司法途径来解决问题的意识。从社区工作者的角度来看，一方面，基层工作者的法律素养不高，在任职期间也没有经过专门的法律知识的培训;另一方面，司法系统的独立性导致社区工作者不了解诉讼途径使其在解决社区治理问题的过程中不会考虑法律程序。从居民的角度来看，正是由于其法律知识的匮乏和法律意识的缺失，使其在这一过程中过度依赖政府而非法律，导致没有找到科学、合理的解决路径。

二、社区治理问题的解决与效果差异

（一）社区问题的解决

在了解了两个社区的基本情况、治理困境，并对问题进行分析后，社区的工作人员针对一系列问题提出了治理解决的方式。

1.锦绣社区的问题解决。锦绣社区针对存在的问题进行了治理模式的探索，力图扩大居民的自治权，增强居民对社区工作理解，创立了全国首例新型治理格局（如图1所示）。在区委会建立了环境物业委员会，充分吸收社区中的人才加入，并做到人尽其才，例如律师指导社区法治构建，退休民警进行小区纠纷调解，但加入的人数并不多。锦绣社区为了更多的吸纳社区中有才华的人加入，建立了“专委会+孵化社团”的模式，其中专委会的角色是社区与居民之间的第三方平台，同时担任着组建业委会的责任，由社区主任等人参加，孵化社团则是负责社区的调解类工作，目前主要是进行小规模的调解。

虽然社区的“专委会+孵化社团”的模式仍处于萌芽阶段，其内部分工较为粗略，定位不明确，还存在着资金来源不稳定的问题，但社区工作者纷纷表示，这一治理模式非常有效地解决了之前存在的问题，在专委会与孵化社团的桥梁作用下，居民与社区之间的沟通增多了，也更加理解对方的困难和需求。

锦绣社区作为全国首例采用“专委会+孵化社团”治理模式的社区，对培育公民自治精神、孵化社区自治文化的探索值得其他社区借鉴。社区将治理权利下放至居民自身，有利于破解之前居民与社区沟通不畅等一系列问题，同时，充分吸纳居民中间的专业人才加入社区治理，在各自擅长的领域发挥着不可替代的作用，也做到了人尽其才，实现了社区与居民之间的良性互动。

2.东路社区的问题解决。东路社区的问题相对锦绣社区持续时间更长，影响范围更广，解决难度更大。到目前为止，东路社区的工作人员还没有找到能完全化解矛盾的有效治理方法，只提出了一部分应急处理方式。

首先，社区应该先解决最为直观的问题，将直接激化矛盾的问题解决之后才能解决更为深层的问题;其次，物业因无许可证，应该无条件退出，不能因为债务债权问题不退出;再次，社区应先通过协商程序，通过召开联席会议，将各方利益相关者组织到一起进行协商，在协商过程中，要注意稳定利益相关者的情绪，不要用情绪激化矛盾;最后，协商程序不能解决的问题，则应果断走司法程序。如果法院认为缺少合同而拒绝受理，则通过起诉物业公司非法进入小区服务的方式让法院介入。

（二）社区治理问题解决的效果差异

通过案例描述可见，锦绣社区和东路社区都试图通过引导公民加强社区自治突破治理困境。根据产生问题的原因来看，锦绣社区的居民和社区利益取向的不同以及居民未参与决策而导致信息传递的阻塞都会造成居民对社区行为的不理解。这些问题的解决，一方面，需要居民更多的了解政府的信息、工作方式和行为目的，并在决策过程中参与决策，同时也要对政府的行为有一定的监督权，才能保障公民更有效地表达自己的诉求;另一方面，需要街道和社区吸纳更多的居民或第三方稀释权力，才能更好地保障居民的自治权，加强公民与社区相互理解。

锦绣社区最后推出的困境破解模式与这一需求相契合，因此很好的解决了现存的问题。与之不同的是东路社区，在治理理念的迅速扩张之下东路社区也建立了居委会、业委会等组织，建立的初衷是为了表达居民的诉求，而在处理矛盾的过程中，这些自治组织并没有发挥出期望的效果，反而成为了居民在一起聚众闹事的平台，随着事态的扩大，权力有限的社区和街道也难以控制。这样的环境之下，如果再谈扩大居民的自治权而不对其进行强制控制，问题会越来越严重。

通過以上的案例分析可见，社区在基层治理转型过程中，会进入不同的阶段，产生不同的问题，此时应当根据环境和情况采取不同的治理方式。如对于社区居民素质普遍较高、社区没有历史遗留问题，但缺乏信息沟通的社区，应当加强公民的自治权，通过引入第三方、建立自治组织、大量吸纳有才干的人进入，不涉及原则性的问题可以通过自治组织解决，社区则应将工作落实到政策传递、社区治理模式搭建与调整、重要问题把控等方面。针对居民素质普遍不高、社区受到历史遗留问题影响、居民聚众闹事次数多、范围大、影响广、矛盾激化、事态严重的特殊时期，基层在治理过程中应适当将权力上移，在一定时期内减少居民的自治权，强化政府的强制力，通过严格管理、严格监控等方式控制事态的扩大，避免群众性事件在自治组织中滋生。只有在行政力的执行下，化解了最为直观的矛盾和冲突，才能逐步调整进入自我服务、自我管理、自我监督的居民自治阶段。

三、破解基层治理转型中社区治理的困境

（一）社区治理的困境

近些年来，随着国家对治理能力和治理意识的培养逐渐加强，城市基层治理中的自治机构越来越多，居委会、业委会作为居民代表在这一过程中也拥有了大量的机会和权利表达居民群体的利益需求，锦绣社区和东路社区都顺应这一趋势建立起了居民自组织和交流沟通平台，这一过程的演进值得肯定。但本文通过对两个社区遇到的困难、解决路径与治理效果的对比发现基层治理转型过程中的社区治理难以避免的会产生一系列的问题，主要存在于如何处理好与新出现的居民自组织之间的关系、转型期自治力量的增强与传统行政权力之间关系该如何协调、社区自身及社区工作者该如何紧跟步伐探索出有效的社区治理模式等等，对这些问题的认识不足成为了锦绣社区和东路社区矛盾产生的根源。

1.社区工作者与社区自组织之间的工作界限不清晰，关系不明确。社区自组织是社区居民通过民主选举产生的代表居民利益的一系列组织，如社区居委会、业委会、居民兴趣小组等，这些组织的产生能有效的了解居民需要，表达居民诉求，但社区工作者与社区自组织之间的工作界限却没有明确的界定，这也使得社区工作者与自组织之间的关系不明确。一些社区工作者出现工作上的“越位”，直接干預社区自组织的工作，包揽大量的社区事务，从目标制定、方案制定、政策执行、监督协调各方面均直接发号施令，导致居委会、业委会等社区自组织形同虚设。这一状况的产生会导致“治理”二字难以落地，多元治理难以实现，社区的行动往往是从社区工作的要求和业绩出发，不可避免地忽视了居民的利益诉求，久而久之与居民之间产生隔阂和不理解，而居民自组织在这一过程中也可能与社区工作者“离心离德”或者在社区居民中缺少威望，此时再希望通过自组织的作用对居民进行调和就很难实现了。这一状况是社区对自身领导作用的忽视，目前我国社区的自治水平不高，居民对于自治的认知和理解也不成熟，还需要社区工作者提供正确的价值引导、政策教育，如果社区工作者无法在居民之间起到良好的引导和管理作用，很容易导致社区治理混乱无序、居民的社区归属感弱、社区自组织无人管理，一旦社区内部出现矛盾，社区工作者将没有能力起到控制事态的作用，社区自组织将成为居民闹事、激化情绪的平台，居民也会对社区持怀疑态度，将解决问题的希望寄托于上访、投诉等方式。

2.社区工作者难以正确处理居民自治性与社区行政化之间的博弈关系。社区自治制度包括基层群众自治制度，即依照宪法和法律，由居民选举的成员组成居民委员会，实行自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的制度。而行政化主要指社区在治理过程中重视权力的把控，减少居民自治发挥的力量，主要依靠社区和街道的管理维护居民的利益，从而减少群众聚众闹事等恶性事件发生的可能性，更有效地实现社区居民生活的有序性、和谐性。二者在社区治理的过程中存在着一定程度上的碰撞和摩擦，何时应该收紧权力，何时应该下放权力，这就要求社区工作者结合社区实际情况进行有效的把握与控制，过度的控制和监管会导致信息传递不畅通、群众不理解、政策难以执行等一系列问题。但在基层组织发育不成熟、土壤不适合的情况下鼓励居民自治又可能在这一过程中产生居民借助自治组织滋事闹事或因居民自治的能力较弱治理效果不佳等问题。正如锦绣社区和东路社区在面对问题后采取了相似的解决方式，但解决问题的效果却大不相同，原因正是在于东路社区的居民矛盾的时间长、冲突激烈，居民委员会、业主委员会反而成为了居民聚众闹事、煽风点火的场所，此时只有加强社区的行政化管控，优先解决最为棘手、最直接的矛盾，才能有效解决问题。

3.社区工作者的自身素质与社区工作的体制建设有待改善。在基层治理转型过程中，无论是从体制而言还是工作者自身而言都存在着一定的问题，难以适应这一特殊时期的要求，是造成前两项治理问题的原因所在。一方面，目前的社区工作者基本上来自于社区居民，没有经过严格的选拔，缺乏专业的培训，导致社区工作者的工作能力不够高，仅仅是将社区工作理解成对上级任务的执行或传达，没有形成自己的认知与理解，缺乏与社区的实际情况相结合，导致政策执行僵化、无法“因地制宜”。另一方面，由于缺乏系统的培训教育和专业知识背景，导致社区工作者对社区的治理中经验的总结多于科学的理论指导，而面对转型期的各种复杂事态则显得力不从心;另一方面，从体制建设上来看，对社区工作的财政和法律支持力度弱，社区工作的经费多来自于上级政府，财政来源渠道单一，虽然目前一部分社区开始从内部筹集经费，但总体效果并不理想，经费的紧缺导致社区工作者缺乏工作热情，难以激发工作者不断学习、不断探索的积极性。法律上也并未明确对社区工作者提供支持，导致社区工作存在被动性，社区工作者的领导作用、权威作用难以实现，正如东路社区遇到群体性事件时社区工作者的无能为力，这也为破解转型过程中社区治理的困境造成了一定的障碍。

（二）破解困境的路径

针对以上问题，本文提出基层治理转型期的社区治理方式如下：

1.应明确社区与社区自组织之间的工作界限，正确处理二者的关系，实现社区、自组织与居民三方的合力共建。一方面，要让社区自组织发挥自治作用，通过居民的自我管理、自我教育、自我监督实现居民对社区活动的积极参与，应引导居民对社区工作的理解与支持，动员居民对社区问题的自我解决;另一方面，社区工作者自身要避免“缺位”或者“越位”，明确在工作中的定位，不同的社区应该结合自身情况，通过召开会议明确社区与自组织之间的工作界限问题，避免工作内容的重复导致效率低下，或者社区自组织形同虚设等问题。除此之外，社区工作者、社区自组织与居民三方之间的关系不是割裂的，在社区治理中要避免产生各自为政的情况，合理的分工不代表工作之间的不合作、不接触，有效地交流沟通才能灵活处理社区问题、保证社区的有效运行。

2.社区工作者应结合社区实际所处发展阶段采用恰当的治理模式，扮演合适的角色，有效处理社区自治性与行政化之间的关系。本文将基层治理转型的过程划分为转型初期、成熟期、转型后期三个阶段，如图2所示。

当处于基层治理转型初期时社区的行政力量较强，自治力量较弱，自治组织的发展正处于起步阶段时，社区的大事小事基本都由社区工作者处理，社区治理主要依赖于管控和监督，虽然程序和制度较为完善，但社区自治组织发展较弱，自治能力较差，单纯依靠自治组织运行则有很大可能产生偏差，此时社区工作者应一方面扮演管理者和监控者的角色，对这一治理过程进行全面把控和纠正偏差，另一方面应对社区自组织进行孵化和培育，不断完善自组织的组织形式、管理能力，加强宣传和人才吸纳，推动社区治理向成熟期发展。

当社区的行政力量与自治力量实现良性互动时，社区治理则发展到了成熟阶段，政策制度完善，程序健全，有明确的法律保障，社区自治组织成熟，能够有效的实现自我选举、自我管理、自我服务和自我监督，此时社区工作者应扮演规划者和服务者的角色，做好社区长远的发展规划路径，并在必要的时候向公民提供应有的服务，具体的运行过程可交由自治组织自行运转。

当社区的行政力量较弱，自治力量较强时，社区治理进入转型的后期，该阶段基层自治组织数量众多，自治能力强，行为活动基本不依赖社区，居民生活的事物均由社区内部的自治组织自行提供。在这种情况下，社区工作者应扮演引导者和监控者的角色，再完善的基层自治力量如果缺乏共同的目标和规划也会变成一盘散沙，因此，社区工作者需要建立明确的社区发展规划，作为自治组织的指引，并且在自治组织的运行过程中给予必要的监督和控制，避免单纯依靠自治组织的力量产生偏差。

另外，在基层治理转型的过程中也可能经历行政力量与自治力量均无力管理社区的特殊时期，这一时期社区治理混乱、无秩序，政策制度无法保障，自治力量又极度匮乏，居民的利益得不到保障，甚至发生恶性群体性事件等，此时社区面临着巨大的挑战。在这种情况下社区工作者应先调整好心态，认识到这是治理转型过程中很可能出现的状况，先解决好最为棘手的问题，尽量平息社区尖锐的矛盾，之后从社区的规划开始，构建清晰的目标，制定相应的规章制度，完善程序，进行监督，在制度建立较为完善后培育基层自治力量，引导社区逐渐步入转型正轨。

3.社区应建立完善的人力资源管理制度，激励社区工作者提高自身素质和工作能力。其一，对社区工作者进行选拔，多渠道选拔优秀的社区领导干部，吸纳更多的有热情、有能力的居民加入社区工作，如锦绣社区创建的“专委会+孵化社团”模式就有效发挥社区内专业人士的积极作用，同时又强化了社区层面与居民层面的信息传递，实现了两个层面的良性互动;其二，定期对社区工作者进行培訓，包括对思想品德、理论基础、法律知识、治理实践、沟通能力、宏观规划能力等的系统培训，开设专门的教学课程并安排实践调研、走访优秀社区，实现理论与实践相结合;其三，对社区工作者的工作进行有效的绩效考核和奖惩，制定明确的绩效考核方案，量化工作者的学习成果、工作成果，将考核结果与工资绩效、职务晋升相挂钩，以此激励社区工作者积极学习、主动探索，充分激发其主观能动性。

在党的十九大明确提出“推动社会治理中心向基层下移，打造共建共治共享的社会治理格局，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”之后，基层社会治理模式也愈发向居民自我管理、自我服务转变。在大部分社区取得成绩的情况下，也不能忽视在基层治理转型过程中由于社区内部环境发育不成熟带来的负面影响，如东路社区在恶性事件已经频繁发生的情况下，社区工作者依然不敢采用相应的手段进行管控，虽然居民的参与在解决矛盾的过程中必不可少，但居民的参与需要建立在良好的秩序和信任的基础之上。社区在转型期的治理过程中问题重重，工作任务艰巨，是否能充分调动自身积极性，有效处理好与社区自组织之间的关系，寻找到传统的行政力量和居民自治权之间的平衡点，对治理效果将产生巨大的影响。

参考文献：

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[3]决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利[N].人民日报，2017-10-28（001）.

[4]张翔.城市基层治理对行政协商机制的“排斥效应”[J].公共管理学报，2017，14（01）.

责任编辑  王  雨