项目制的基层治理悖论及其破解

刘远风 王有为

摘 要：项目制对基层治理产生了广泛而深刻的影响，一方面它有利于提升基层政府的公共物品提供效率，巩固农民主体地位，优化基层政府职能;另一方面，它又在一定程度上抑制了地方性公共物品的供给效率，削弱了农民主体地位，制约了基层政府职能优化，即项目制产生了公共物品提供悖论、农民主体地位悖论和基层政府职能优化悖论等“三大基层治理悖论”。基层治理悖论缘于科学决策与民主决策的内在张力、外源性发展的利益不兼容以及职责同构的内生条块冲突。破解悖论需优化项目决策程序，完善农村集体决策机制，提升基层政府的项目整合能力，一方面在项目决策中体现更多农民利益与意志，另一方面亦使基层政府与农民拥有更多的资源，激发农村内源性发展动力，提高内源性发展能力，从而从根本上破解基层治理悖论。

关键词：项目制;基层治理;职责同构;内源性发展

中图分类号：D63

文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2019）11-0104-08

作者简介：刘远风（1977-），男，湖南安乡人，湖南农业大学公共管理与法学学院副教授，管理学博士，硕士生导师，研究方向：农村公共经济与社会保障;王有为（1996-），女，湖南衡阳人，湖南农业大学公共管理与法学学院硕士研究生，研究方向：农村社会保障。

引言

作为自上而下资源配置的项目制对解决地方财力不足发挥着举足轻重的作用，应用范围不断扩展，影响日益广泛。由于项目制调整了国家与社会、中央与地方、干部与群众之间的多重关系，其逐渐变成一种重要的国家治理机制。

基于国家治理的视角，有关项目制的既有研究主要有两类：一类文献主要围绕项目制的治理逻辑、运行机制及其特点展开讨论，认为项目制的治理逻辑体现于财政资金自上而下地转移和流动中的国家部门的“发包”机制、地方政府的“打包”机制和村庄的“抓包”机制所进行的分级运作[1];“项目治国”的核心是通过财政资金的专项化解决地方政府财权与事权不对等的问题[2] ;项目制是一种能够将国家从中央到地方的各层级关系以及社会各领域统合起来的治理模式[3]，是联系中央与地方之间的桥梁，均衡中央集权与地方分权的手段[4];项目制具有可直接管理的资金渠道、特殊的人事安排权、集中高效的动员程序以及快速的政绩与宣传效果等特点与优势[5]。另一类文献则侧重于揭示项目制的运行效果及客观影响，一些研究发现了项目制的积极功能，认为项目制运作提高了中央政府对地方事务的干预能力[6]、对基层政府产生了一定的自主性激励[7]、“提高了农户参与项目制的积极性，既保障了农民在基层治理中的主体性地位，也间接提升了基层政府的公信力”[8]。而另一些研究则揭示了项目制带来的消极影响：如，黄宗智等对平晚县推广双季稻项目进行研究发现，项目制运作导致了官商逐利、政权经营以及日益显著的贫富悬殊[9];周雪光跟踪了某乡镇的修路工程后发现，项目制在实际运行中时常伴有强化政府部门间隔离和资源配置扭曲的倾向，为国家治理带来了新的紧张关系和不确定性[10];李祖佩和钟涨宝通过对F县涉农项目的考察后发现，项目制与基层的分利秩序相互促进，导致矛盾大量涌现[11];豆书龙等以Y省宋村项目制的运作过程为例，指出由于协调、整合和信任机制的不健全以及项目治理主体共同价值的缺失和动态治理能力的欠缺，导致项目制在基层治理过程中呈现复合碎片化特征[12]。

现有研究既有宏观机制分析又有微观效果展示，为人们认识项目制提供了大量有益洞见。然而，既有研究对项目制治理逻辑的分析侧重于考察财政资金使用过程中的政府间关系，特别是央地关系，并以理论分析为主，而对项目制客观效果的阐述则侧重于通过微观案例展示。由此可见，现有研究从中观层面对项目制治理问题的理论分析尚不充分。本文将在中观层面抛砖引玉，就项目制对中国基层治理问题的特定影响进行理论辨析。首先呈现项目制所导致的基层治理悖论，然后对基层治理悖论进行理论辨析，讨论产生基层治理悖论的原因，最后寻求破解悖论的制度方案。

一、项目制产生“三大基层治理悖论”

项目制对基层治理产生了广泛而深刻的影响，一方面它有利于提升基层政府的公共物品提供效率，巩固农民主体地位，优化基层政府职能，但另一方面，它又在一定程度上抑制了地方性公共物品的供给效率，削弱了农民主体地位，制约了基层政府职能优化。一言以蔽之，项目制产生了公共物品提供悖论、农民主体地位悖论和基层政府职能优化悖论等“三大基层治理悖论”。

（一）公共物品提供悖论

项目制通过专项资金补充地方财力，从而提高基层的公共物品提供效率。首先，项目制的普遍实施、项目范围的不断扩展，基本涵盖了农村公共服务的所有类别，各个项目以专项转移支付的形式为农村提供大量公共物品。其次，自上而下的资源配置充分体现了中央和上级政府的权威，强化了上级政府的监督，有利于落实中央的各项惠农政策，减少资源浪费，提高农村公共物品供给的针对性。再次，项目实施要求地方配套资金，从而使项目资金可撬动地方资金，进而扩大公共物品的供给规模。最后，项目的实施和建设过程既能诱导基层政府自身广泛参与其中，也能因为配套资金的客观要求，激发基层政府积极动员地方资源，从而有利于形成政府与社会合作提供地方公共物品的新格局。

然而，项目制又与公共物品供给效率相悖。首先，项目制强化了各部门的条线控制，弱化了基层政府的公共物品供给议程设置和财政资金支配能力。项目制是专项转移支付而不是一般性转移支付，资金来源于上级各部门，在条块关系上强调条线控制。在这一过程中，基层政府既没有项目设置的主动权，也没有直接的项目资金控制权。基层政府在项目制下事权和财权的同步弱化，使得乡村组织在整个行政结构体系中处于“悬浮”位置，成为单纯的政策执行者和落实者。然而，扎根于村庄社会中的乡村组织往往最了解村庄现状，对村庄内的公共品需求有着清楚的认识[13]。因此，基层政府决策权的弱化和缺失有悖于公共物品供给效率。其次，项目制的“申报—审批”程序虚化了公共物品需求表达机制。项目申报往往基于上级部门编制的《项目指南》，申报程序、立项条件、资助力度及实施规则通常在项目实施前就已确定。從立项、审批到项目实施的整个过程中看，项目制因缺少严格的群众意见收集与反馈渠道，导致公共物品的需求表达机制缺乏。同时，各地方生产生活条件差异较大，地方性公共物品理应具有一定的个性化特征，但由于缺乏需求表达机制从而造成了地方公共物品提供效率低下。最后，项目的覆盖范围有限，通过项目制提供的公共物品必然存在公共物品供给不足。虽然随着项目制的不断推进、项目覆盖范围日益广泛，基本涵盖了文化教育卫生、农地水利基础设施等领域，但项目制毕竟是一种自上而下的资源配置形式，要根据地方差异而设立针对性的项目，这在技术、资金等方面还难以实现。因而，项目的设定无法充分体现不同地方的差异，项目制往往只能提供具有同质性的公共物品，地方特色的公共物品供给仍然会由于地方财力不足等客观原因而导致供给缺位。

（二）农民主体地位悖论

2018年中央一号文件要求把坚持农民主体地位作为实施乡村振兴战略的一项基本原则。项目制在运行实施中一定程度上体现了农民的主体地位：首先，国家近年来加大了支持“三农”的力度，大量惠农政策通过项目倾斜的方式实现，农村和农业项目立项多，一方面，农民切实体会到“项目进村”所带来的获得感、满足感与幸福感，另一方面，项目制是国家尊农、惠农的政策表达方式。其次，项目制的条线控制机制一定程度上可以超越国家行政组织的科层体系约束，更高一级的政府可以通过相关部门的项目实施直接与农民打交道，甚至与农民一道制约乡村干部的滥权行为，一定程度上体现了对农民意志与利益的尊重。最后，在项目申请立项时需要具备配套资金和其他先决条件，为了筹措配套资金的便捷性与合法性、项目实施的稳健性，涉农项目的申请者一般都会考虑农民的利益与意志。

然而，项目制在实践过程中却一定程度上伤害了农民的主体地位。首先，项目制连接政府和市场两头，尊重农民主体地位的政治原则与市场经济的剩余控制权原则有时难以兼容，从而在项目实施中伤害农民的主体地位。虽然项目资金的下拨体现了惠农支农的政策意旨，但大量项目立项的前置条件是地方配套资金的支持。然而从现实情况来看，不少配套资金本身并不来自于农民，而是相关农业企业或其他资本所有者。作为项目资本投入者的其他非农主体，必然要求按市场经济原则确保获得相应的回报，从而具有一定的剩余控制权。与之相应，由于农民本身不是出资者，在项目实施中没有话语权，其利益与意愿也往往容易被忽略。其次，项目从发布到申报、审批及立项、实施与验收的整个过程中，即便项目与农民利益息息相关，农民的参与热情也并不高。项目制的运行常常表现为中央或上级各领域分管部门列出一定的项目清单，地方政府或基层政府以此为依据提出申请。一方面，项目清单主要体现的是上级各部门对财政资金使用方向的判断及建立在系列项目之上的经济社会发展规划，并不直接体现农民的愿望和要求;另一方面，申报项目一般由地方政府及农村精英主导，虽然也会考虑农民的现实需求，但农民本身很大程度上既没有渠道也没有能力直接参与。最后，基于发展现代农业的政策目标，农地流转和其他农业规模化经营项目日益增加，农业企业和其他外来农业经营主体逐渐深入农村与农户一道开展农业生产经营，使农村治理主体日益多元化。在多元化的治理主体中，由于农户经济实力相对较小，其影响力也相对较弱，一方面，无论国家层面还是社会各界，把农业现代化的希望普遍寄托在农业企业等新型农业经营主体身上，普通农民作为农业发展的中坚力量和地位被动摇;另一方面，通过项目进村和各类涉农项目，各方资源日益向新型农业经营主体集中，原生农民的利益和愿望容易被忽略，在农村经济决策中的话语权逐渐旁落。

（三）基层政府职能优化悖论

税费改革后特别是2006年全面取消农业税后，基层政府从繁重的征粮、征税等工作中解脱出来，为其向“服务型”政府转变提供了制度条件。但税费改革也进一步导致了基层政府财力困乏，服务不足。项目制通过专项转移支付的方式一定程度上缓解了基层政府的资金困难，推动了基层政府职能优化。首先，在项目制运行过程中，上级政府各部门通过公布《项目指南》的方式明示了基层政府應关心的具体事务，有利于基层政府更加深入地关切相关事务。立项后，上级部门的专项转移支付也有利于补充基层财力，提高基层政府的履职能力。其次，项目制的有效运行离不开基层政府的参与，包括立项之前的信息筛选和审核、项目申请者推荐、配套资金筹集，项目实施之中的检查督办、协助项目申请者执行项目等，基层政府在参与项目实施中既开阔了视野、打开了思路，也在实践中提高了服务能力。更为重要的是，由于项目制体现的是一种条线控制，基层政府的行政性权力运用较少，由此反而能在一定程度上依靠项目的成功实施提高其影响力。因而，项目制的实施为基层政府从领导者、掌舵者转向服务者提供压力和动力，进而有利于优化政府职能。最后，基层政府财力不足，治理手段少，项目制的实施能使基层政府通过影响进村项目的立项与分配，增加新的治理手段，进而增强其治理能力，优化政府职能。

虽然项目制的实施有利于改变基层政府的行动逻辑，促进基层政府向“服务型”政府转变，但是，项目制又在一定程度上制约了基层政府职能的优化。首先，项目并不具有普惠性质，项目分布的不均衡引致基层项目之间竞争加剧，从而导致基层政府行为异化。在基层政府本身缺乏足够财力支持农村发展的情形下，帮助下辖村庄获得相应的项目成为基层政府支持农村发展最为关键的手段，这使得基层政府不仅为了申请到各类项目而耗费大量精力，而且导致其工作目标偏离“服务型”政府的核心要求，制约了基层政府职能的优化。其次，项目制的不断渗透使基层政府陷入到找项目、抓项目的大量日常事务之中，缺乏整体和长远思维，忽视了当地实际需求，从而制约了基层政府服务能力的提升。项目通常分布在上级各部门，无论是项目的申请还是审批环节，各个项目之间都是相对独立的，因而项目制具有“一事一议”的典型特征。基层政府虽然可以根据当地需求申请一个一个的具体项目，但一方面，项目本身并不由基层政府设定，当地需求是否能通过项目下乡得到满足是不确定的;另一方面，在项目申请过程中，基层政府优先考虑的是项目的可得性和立项的可能性，当地的实际需求有时甚至会被有意忽略。再次，项目的效率优先原则不仅会导致严重的马太效应，进一步加剧发展的不平衡，而且一定程度上会扭曲基层政府的政绩观。上级各部门下发的项目除少数扶贫济弱项目外，大部分项目都是秉承效率原则，充分考虑项目执行的可行性条件和项目产生的社会经济效应。一些经济条件具有一定优势的村庄，筹措配套资金能力较强，项目运营的能力也较强，往往能在项目竞标中获胜。而一旦有了项目的支持，这些村庄往往又以更快的速度发展，从而进一步拉开与其他村庄的经济发展差距。而基层政府为了打造“政绩亮点”，也倾向于扶持具有经济优势的村庄或少数受到较大关注的贫困村庄，甚至为了吸引项目进村和资本下乡而刻意打造“形象工程”。最后，随着项目制的深入推进，基层农村干部与群众依靠项目谋发展的思想萌生，“等、靠、要”思想日益严重，基层活力削弱，降低了基层政府职能优化的动力和能力。

二、基层治理悖论产生的原因

公共物品提供悖论、农民主体地位悖论、基层政府职能优化悖论共存于项目制实施之中，“为了谁，依靠谁”是治理的根本问题，农民主体地位悖论在三大悖论中占主导和中心地位，公共物品提供悖论是直接表现，而基层政府职能优化悖论则是间接影响。基层治理悖论的产生在于治理主体的成长、治理方式的选择无法在项目制运作逻辑中充分体现，具体原因有三，即科学决策与民主决策存在内在张力、外源性发展导致利益不兼容以及职责同构存在内生条块冲突。

（一）科学决策与民主决策的内在张力

政府是公共利益的代表，相关公共决策不仅要符合自然规律和社会规律，即具备科学依据;还要体现人民的意志与愿望，即体现民主价值。科学决策要求尽可能掌握有效信息，并对有关信息进行有效处理。专家由于在各自领域掌握了丰富的专业知识和技能，因而在科学决策过程中其意见不可或缺。然而，科学决策体现的是“技术理性”，在公共决策中还应体现“价值理性”，即追求公平、正义与民主。因此，公共决策还必须是某种程度上的民主决策。科学决策与民主决策同为公共决策的本质要求，具有一定的统一性。一方面，决策的科学性在本质上有利于实现决策的民主价值，公共决策只有符合科学规律，才能最终实现公共利益，满足人民的需求，實现人民的愿望，从而体现民主价值;另一方面，民主的决策程序是保障决策科学性的重要途径，民主程序不仅有利于全面收集和整理决策的基础信息，为决策的科学分析提供条件，也利于集中民智，为决策的科学判断提供智慧。特别是在现代风险社会的背景下，科学问题与价值问题的交织、知识的不确定性和风险的不可知性，导致专家在技术性问题上的话语权也经常受到质疑[14]。因此，科学决策要求民主决策。然而，科学决策与民主决策又存在着内在的紧张关系：一方面，科学规律独立于人们的情感、态度与利益之外，在相当长的一段时间内，由于人们的认识局限性和个体利益的制约，符合科学规律的候选方案未必能得到人们的认同和支持;另一方面，在现代民主中，由于受到决策成本的制约，一般没有条件实行全体一致规则，而通常运用的是多数决策规则，使得尊重人民的意志与利益在决策中表现为尊重多数人的意志与利益，民主决策中仍然存在大量的谈判、交换与妥协，其中关涉最多的是利益，而不是自然规律和社会规律。因此，一项得到多数人认可和支持的候选方案未必是科学的、可行的。

项目制在实施过程中，为突出科学性则需强调项目设置总体规划的合理性和项目内容本身的合规律性，为突出民主性则需强调项目申报的积极性与主动性。科学决策与民主决策的内在紧张关系导致了项目制的一系列基层治理悖论：首先，公共利益涉及面广，不仅包括就业、社会保障等民生问题，而且包括生态环境与各产业发展等问题，不仅不同政府部门所辖领域涉及的利益不同，而且即使是同一部门，也会有不同利益形态的具体问题。通过项目制解决公共问题虽然是一个有效的、针对性较强的治理手段，但在项目制运行过程中，决策的科学性主要体现在项目设置与审批环节，即便项目范围广泛、具体项目设置科学，由于“申报—审批”的反馈机制，实际上导致了项目的可得性和立项的可能性成为申报者的主要考虑因素，项目制运行中民主决策机制围绕具体项目利益展开，获准立项及其先后顺序与资助强度并不能与基层各类问题的轻重缓急完全相匹配，从而使提供的公共物品与实际需求不匹配，进而产生公共物品提供悖论等基层治理悖论。其次，在项目制运行中，基层政府面对上级政府时，是项目申请者、基层意见代表者，面对人民群众时，又是制度执行者和公共服务提供者。在科学决策中，基层政府需提供反映地方真实情况的有效信息，在民主决策中，基层政府需充分尊重民众意见、利益与意愿。然而，基层政府并没有项目设置与审批的权限，其接近民众的优势并不能在项目制相关决策中充分体现。相反，基层政府因在项目制中具有独立于上级政府和人民群众的特定利益而易导致行为异化，从而产生基层政府职能优化悖论和农民主体地位悖论等基层治理悖论。最后，民众意见的表达是分散的、碎片化的，民主决策仍需借助科学工具对信息进行有效筛选和整合。在公共决策中，政府兼听则明，实际上扮演着一个仲裁者的角色，需要在不同利益之间进行权衡。然而，民众的利益也并不是一个整体，在局部甚至有多种形态的利益冲突。在项目制运行中，对申请立项、项目实施影响较大的农村精英、投资者、项目工程承包者天然具有更大的话语权，基层政府本身却没有足够的仲裁能力，从而产生农民主体地位悖论和基层政府职能优化悖论等基层治理悖论。

（二）外源性发展的利益不兼容

外源性发展是一种较大程度上依靠外部技术、外部资源甚至外部市场的发展模式。外源性发展必然引入大量外部利益主体参与到本地经济发展中，并分享本地经济发展成果，从而产生内部利益与外部利益的兼容问题。本地发展不仅要顾及当前利益，而且要注重可持续发展，考虑长远利益，而投资者等外来经济主体则侧重于关注投资回报等即期利益，并不关心本地可持续发展和与之相关的长期利益;本地居民生于斯长于斯，既关心本地的经济利益，也关心本地的政治利益、社会利益，在本地基础设施建设中注重经济便捷性的同时也强调环境宜居性，而外部投资者则侧重于经济便捷性要求。不仅外部经济主体和内部经济主体在利益立场上有典型差异，而且亦会因对经济成果的认知及价值观念的差异而产生利益分配上的争议甚至纠纷。以项目建设带动当地经济发展已成为农村地区特别是中西部农村地区的通行做法，然而，以项目谋发展本质上仍是一种外源性发展。一方面，虽然有配套资金，但项目资金主体不是源于自身积累而是来自于上级政府部门划拨;另一方面，项目建设运营中虽有本地经济主体广泛参与，但项目执行一般需要借力外部经济主体的投资与承建，特别是一些农业产业项目，建成后产品也主要销往外地。因而，项目制推动的发展仍是一种依靠外部资源与力量的外源性发展。

外源性发展导致的利益不兼容产生了一系列基层治理悖论：首先，项目制是一种自上而下的资源配置。面向上级政府，基层政府是项目申请者、群众意见代表者，上级政府的惠民政策以向下拨付资金的方式体现，然而，基层政府有相对独立的利益，并不必然与群众利益一致，通过基层政府贯彻政策意旨未必能真正普惠政策表达能力较弱的广大农民;面向人民群众，基层政府则是制度执行者和政策代表者，但实际上，基层政府在项目制中决策范围有限，既不能自主设置项目，也不能改变资金使用去向，难以在项目运作中体现农民的意志与利益，进而产生农民主体地位悖论、基层政府职能优化悖论等基层治理悖论。其次，项目制在科层体制中引入市场机制，不仅使项目申请具有竞争性，而且项目本身也要经过严格的审核与评估，使得项目运作具有典型的效率导向，在项目设置与立项及运作过程中注重项目绩效。基于这一特征，公共物品通常会优先供给到那些人口密度大、使用频率高的地方，一些人口稀少的农村地区，农民的利益与诉求往往得不到满足与回应，公共物品可及性差（如偏远地区公共卫生、公共娱乐设施过少），从而产生公共物品提供悖论。再次，在项目实施中，不仅项目主体资金来源于上级政府，而且项目配套资金也往往来自于农业企业等外部市场主体，项目承建与运营亦经常仰仗外部市场主体，为更好地体现经济效益，往往依据“谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险”的经济原则分配项目产生的利益及承担风险与成本。农民虽然是众多涉农项目的受惠者，但由于贡献的资源与要素相对较少，在项目运作中影响力甚微。因此，在项目实际运营中往往贯彻的是投资者等外部市场主体的意志，农民的意愿与诉求易被忽略，从而产生农民主体地位悖论。最后，基于土地整治、农业规模经营及土地流转等项目，农民虽然能从中获得土地流转收益和就业机会，但项目的持续运营依赖农业企业等外部经济主体成长与利益实现，基层政府基于经济增长与政绩冲动，为推动相关项目，往往袒护外部经济主体，产生强迫流转、侵害农民权益等现象，从而产生农民主体地位悖论、基层政府职能优化悖论等基层治理悖论。

（三）职责同构的内生条块冲突

所谓“职责同构”，是指在政府间关系中，不同层级的政府在纵向间职能、职责和机构设置上的高度统一和一致。通俗地讲，就是在这种政府管理模式下，中国每一级政府都管理大体相同的事情，相应地在机构设置上表现为“上下对口，左右对齐”[15]。在这种制度关系下，中央政府和地方政府的宏观调控职能和微观管理职能重叠，职责没有在两者之间进行必要的分解，由此产生了条块冲突。一方面，对于一项政策的实施，上级政府通常制定决策，发挥着“条条”的控制和监督作用，而下级政府则通过“块块”合作执行的方式完成上级下达的任务，掌握着执行权并且对执行的结果负主要责任。这种职责同构模式造成了政府决策权与执行权的分离，使得“条条”与“块块”之间的职能既交叉又分割，从而影响了政策的有效实施。另一方面，中央对地方的条线控制，实际上形成了一种权威主导逻辑，使得下级政府的行动受制于上级，从而限制了地方政府能力的发挥。一旦上级的政策发生变动，在职责同构的内生条块关系下，政策指令层层下压，最终将由基层政府和群众承担政策变动带来的损失。概而言之，在职责同构体制下，上级政府部门试图通过下级对应（或对口）部门贯彻政策意旨，而下级职能部门不仅受到本级政府的直接领导，需要贯彻本级政府的意志，而且部门政策的执行也很大程度上依赖于本级政府统筹调度资源，从而产生垂直职能部门与地方政府之间的控制权争斗，即“条块冲突”。

项目制在一定程度上加剧了“条块冲突”：一方面，职能部门利用其资源控制权试图超越科层约束，通过市场与准市场机制贯彻其意志;另一方面，下级政府在项目申领、项目运作和相应的资源动员过程中则会更加能动性地采取应对策略，尽可能在项目中体现本地意志与利益。可以说，项目制使“条块冲突”超出了行政体系，使与项目相关的市场主体、社会力量被动卷入到了“条块冲突”之中。“条块冲突”造成了一系列的基层治理悖论。首先，项目制是一种“自上而下”资源配置，在程序设计上是通过一种短、平、快的方式来实现国家意图，将政策和资源落到实处，遵循条线控制逻辑。一方面，项目的分配方式是上级部门以招标的形式发布项目指南书，再由下级政府代表地方或基层投标方的意向，向上申请项目;另一方面，“项目进村”不仅需要经历立项、申请、审核、分配、批复、实施、监管、验收、评估及奖罚等一整套理性的复杂程序和技术系统，同时还规定了各行為主体间的责任、义务与权利[16]。基层政府为获得相应的发展资源，往往不惜偏离公共服务的核心职能，工作重点有意无意地偏向到项目申请和项目迎检上来，从而产生基层政府职能优化悖论。其次，在维护公共利益上，基层政府与上级部门本质上应是一致的，但在“条块冲突”中，上级部门与基层政府进行“控制与反控制”博弈，农民的利益、意见与态度反而成为了一种博弈手段，上级部门以确保资源用在实处、维护人民利益为名加强对基层政府的控制，基层政府则以农民的利益与意愿为名，要求灵活运用资源与资金。由于农民的利益不再是目的而变成了手段，双方在博弈中的策略性行为有可能违背农民的真实意愿与利益，从而产生公共物品提供悖论和农民主体地位悖论。最后，为缓解“条块冲突”，项目制中引入了市场与准市场机制，旨在运用大量技术手段处理条块关系。但上级职能部门仅依靠纯业务技术的方式将无法与农民进行有效沟通，而基层政府更接近群众、整合民意的优势也因审核评估的技术性、规范性严格标准而不便于充分发挥，从而产生农民主体地位悖论和基层政府职能优化悖论。

三、基层治理悖论的破解

（一）优化项目决策程序，提高财政资金拨付的精准性

项目制自上而下的资源输入方式及与之相对应的自上而下的决策机制，使基层组织的民主决策机制难以有效发挥作用，项目相关决策既无基层组织直接参与，也没有专属农民的意见表达渠道，从而极易造成项目供给与农民需求错位，产生一系列基层治理悖论。优化项目的决策程序，提高财政资金拨付的精准性，就是要改变项目制以部门为主导的“单向度”运作逻辑，既要保证农民需求得到有效表达，同时也要发挥基层政府的作用，使公共物品的供给更有效率，让财政资金精准使用。一方面，在项目决策过程中，应更加重视基层意见与态度，建立畅通的农民意见表达渠道;另一方面，在项目实施过程中，应对资金使用进行更严格的监管。

项目制标准化的制度规范无法甄别数亿分散农户动态的、差异化的需求，政府无法获得农民的需求偏好、配给额度、瞄准目标等信息，导致项目制所要求的技术化和规范化治理逻辑在实践中失效，产生基层治理悖论。因此，破解基层治理悖论，必须对项目的决策程序进行优化，提高项目“发包”的准确度及合理性，尽可能地契合农民的实际需要，确保项目设计的科学性。一方面，要建立起自下而上的农民意见表达机制;另一方面，要进一步完善农村公共需求整合机制，从而既尊重农民的利益、意志与态度，又发挥专家和智库的作用，使项目制充分体现供求两端的民主决策与科学决策的有机结合。具体而言，可在不改变项目制专项转移支付基本属性的基础上，允许基层政府甚至农民集体等市场主体自主设置项目，在项目清单及项目指南形成过程中引入更多的民主决策机制，而在项目承建运营、考核与评估中引入更多的科学决策机制。一方面，有效地将农民的意见纳入到项目决策程序中，克服项目制“申报—审批”程序抑制农民需求表达的缺陷，调动基层政府向下了解农民意愿、向上反映农民需求的积极性，促使基层政府发挥其桥梁作用，改变其“悬浮”的现状，从而使项目制下各项目更多地反映基层利益、意见与态度，提高其瞄准精度，切合现实需求;另一方面，在项目实施中强调科学性，提高资金的使用效率。

（二）完善农村集体决策机制，发挥农民主体作用

项目进村本质上仍是一种外部资源输入过程，产生了农民主体地位悖论等基层治理悖论。项目制实施过程中不仅应充分听取农民意见、维护农民利益，而且要防止农民产生“等、靠、要”思想。破解农民主体地位悖论等基层治理悖论的核心在于激发农村内源性发展，发挥农民主体作用，使外部资源的利用能促进农民积极性与主动性的发挥。由于项目建设往往同时涉及到众多农户的利益，因此项目制在实施中，农民主体地位的发挥最为关键的是要完善农村集体决策机制。首先，扩大农民集体决策范围。由于不少地方农村集体经济空洞化，农民集体决策缺乏实践支撑，集体决策往往局限于民主选举，集体决策内容贫乏。当前，应以国家资源下乡为契机，开启村庄规划、项目建设等议题，把农民的关切点从局限于村庄的短期利益逐渐延展到着眼于全局的长远利益，进而不断扩大农民集体决策范围。其次，开拓农民集体决策的组织渠道。当前，农民集体决策往往以村民自治组织为载体，组织渠道较为单一，远远不能满足农民自我组织、自我管理的需要，应支持和鼓励农民创建新的经济社会组织，如专业合作社等经济性组织及文化娱乐等兴趣性组织，让农民在不同组织中获得集体归属感，群策群力发挥聪明才智。再次，在农村集体经济组织中引入法人治理机制。不仅让集体经济组织具有独立的财产，而且有独立的民事经营权利，通过多种形式的政策扶持提高其经营能力，使其逐渐成长为适应市场经济的独立市场主体。最后，进一步完善农民意见与建议的反馈回应机制。例如设立群众接待站，定期向村集体和有相关诉求的农民本人反馈相关处理意见等。

随着集体决策机制的完善，项目的主导权将逐渐由农民掌握，外源性发展演变成内源性发展，相应的利益不兼容问题也将得到根本解决，项目制的基层治理悖论亦将由此破解。首先，集体决策范围延展到村庄规划和项目建设，有利于让农民更加深刻地体会到公共事务与个人利益的关系，摒弃“等、靠、要”思想，激发农民组织申请甚至参与项目建设的积极性和主动性。其次，鼓励农民自我组织，拓宽农民集体决策组织渠道，不仅可以让乡贤、农村能人与富人有更多的组织平台发挥影响力，直接改善乡村治理，而且有利于农村基层适应项目来自不同政府部门的特点，更高效地集中民意和汇聚民智，如农业项目可与农民专业合作组织有效沟通，文体项目可以与相关兴趣性组织有效沟通等。再次，农村集体经济组织成长及适应市场经济能力的提升，不仅有利于克服农户分散经营的弊端，激发农民通过土地入股、劳动合作等多种方式开展合作经济，引发土地整治、小型水利工程等项目需求，而且使农民集体经济组织逐渐具有承接、承建与运营大量涉农项目的能力。最后，农民意见与建议反馈回应机制不仅有利于促进政府与农民之间互信，更为重要的是有利于防止集体决策侵犯妇女、入赘者等少数派的公民权利，提高农民约束村庄代理人的能力，防止其滥权行为。概而言之，完善农村集体决策机制，发挥农民主体作用，不仅有利于改善乡村治理，而且能激发农村内源性发展，使项目制实施中更加充分地动员和利用本地资源，减少因外部市场主体的加入而诱发的利益纷争问题，基层政府亦能专注于相应的公共服务职能，从而破解一系列基层治理悖论。

（三）提升基层政府的项目整合能力，完善项目评估方法

在基层治理实践中，农村的许多公共事务都是相互联系的。例如，农村土地整治与农田水利工程建设、农村污染治理与农田灌溉设施建设等项目之间都高度相关。而当前项目制仅就单一项目实施目标管理和过程控制，单项的绩效考核评估与地方事务的综合性及经济社会绩效的整体性之间存在矛盾和冲突。就项目发包方的上级职能部门来说，各个项目都有对应的目标与要求，项目的考核与评估也与其目标与要求相一致。而在经济社会实践中，各项事务纵横交错，单个的项目实施只是达成目标的必要手段之一，单一项目若不能适应整体性、综合性的发展规划，则难以产生实际效果及满足实际需求。因而，独立分割的项目实施不仅无法充分体现各项事务之间的相互联系及事情的轻重缓急，而且影响资金使用效率（如单个项目因缺少量资金而延期甚至烂尾，个别项目少量结余资金无法有效使用），从而产生公共物品提供悖论等一系列基层治理悖论。

在项目制实施中，赋予基层政府一定的项目整合权力，提升基层政府的项目整合能力，将相关联的项目进行整合建设，可以发挥出各项目间的联动效应，提升项目绩效和项目资金的使用效率，从而破解一系列基层治理悖论。首先，在项目“申报—审批”各环节，既容许项目申报者“一题多报”，根据实际需要向多个职能部门申领资金，又打通部门信息通道，实行跨部门联合审核。这样，基层政府既有动力对分散在各职能部门的项目进行有效整合，又提高了其战略规划能力，有利于其听取民众意见、整合公共物品需求，提高公共服务水平，进而推进基层政府职能优化。其次，允许基层政府进行项目整合并非放任基层政府对相关项目及配套资金进行随意安排和调配。出于限制基层政府行为随意性的目的，项目“发包”各部门还需完善项目评估方法，对项目的整合标准进行严格把控，加强对项目整合方式的评估，上级职能部门及相关监管部门不仅要对下拨资金总量进行科学测算和严格控制，而且要引入审慎监管理念，对项目资金使用的合目的性进行严格的评估与审查，真正使项目资金惠之于民。最后，构建起多维度的项目绩效评估评价指标与体系，摆脱单一项目评估的技术局限，把项目评估与本地治理水平及经济发展绩效的评估有机结合起来，积极听取社会和群众的反馈意见，在对短期单个项目进行考察的同时，也注重整体和中长期业绩考察，从而抑制“造项目套取资金”、消除“形象工程制造虚假政绩”，进一步促使基层政府向“服务型”政府转型，使项目发挥出更大的效益。

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