政府对职业教育注意力配置研究——基于教育部《工作要点》（1987-2019年）的文本分析

□马 君 谢金辰

研究政府注意力配置成为分析政府行为和官员决策的重要中介变量。一般而言，对政府注意力配置的测量主要通过分析政府行为来完成，如通过相关政府工作报告、政策文件、领导人讲话、领导人批示等文献进行内容分析，以及通过文献、访谈和观察之间的相互印证，以此来测度政府注意力[1]。本研究借鉴西蒙（Herbert A.Simon）等人的观点，引入“注意力配置”分析模型，以1987年以来教育部出台的32年《工作要点》文件为分析对象，使用Nvivo 11.0质性分析软件，研究职业教育内容文本覆盖率数量变化以及文本内容变迁，进而分析政府对职业教育注意力配置的特点。并根据研究结论，就如何优化政府对于职业教育注意力配置给出适当建议。

一、研究设计

（一）理论依据

被誉为 “管理学之父” 的哈珀·西蒙（Herbert Simon）在其专著《行政行为》中将注意力定义为“管理者选择性地关注某些信息而忽略其他部分的过程”[2]。管理学视域下，管理者做出决策并非是绝对理性化的过程，他们在涉及复杂干扰信息的决策过程中难免会掺杂个人因素，而把控管理者注意力配置特点，可甄别出管理者在决策进程中的不足，为管理者合理配置劳动力、处理生产关系提供科学决策。基于已有研究成果，本文中“政府对职业教育的注意力配置”是指：在有限理性的范围内，面对信息超载、科层规则与外部压力，政府做出的关注职业教育的某些领域的行为选择。

（二）研究方法与工具

1.文本分析法。本研究将对教育部32年的《工作要点》文本内容进行系统分析，保证研究者在充分了解政策文本的基础上，进行后续的编码、解读与分析工作。

2.Nvivo11.0 质性软件的运用。为保证文本分析结果有更强的信效度，选择Nvivo11.0 质性研究软件对文本内容进行编码。Nvivo 11.0 是一款支持定性研究方法和混合研究方法的软件，依据扎根理论，它可以收集、整理和分析访谈、焦点小组讨论、问卷调查、音频等内容。本研究中，使用Nvivo 11.0软件的编码功能，对教育部32年的《工作要点》进行父、子两级编码处理，将相应内容规整在对应节点下，使政策内容更为直观清晰，方便分析工作的开展。

（三）关键词编码

编码过程是分析政策文本内容的核心步骤。本研究编码过程如下：首先，将教育部32年的《工作要点》导入NVIVO 11.0 中，进行词频统计，以词频统计结果确定初始维度；然后，依据初始维度，对文本内容进行试编码，在此基础上，对文本内容进行细致阅读，对缺失的关键概念进行补充编码；最后，整理编码，确定两级结构，得到如下表1所示的编码结果。

表1 教育部《工作要点》两级编码表

二、注意力配置分析

（一）注意力数据变化分析

为方便分析，以五年为间隔（第六、第七阶段为四年），统计教育部《工作要点》在各阶段内各节点的覆盖率情况，计算得出政府为推进职业教育各节点的注意力数值（见表2）及节点内容数值变化折线图（见图1）。

图1 1987－2019年教育部《工作要点》中职业教育各节点关注内容变化

可以看出，随着时间的推移，政府对职业教育各维度的注意力配置发生着显著变化，而在同一时间段内，各节点变化受关注程度亦存在差异。经分析，各节点数值变化存在以下两个特点：

1.总体注意力呈波浪式上升。从整个时间轴来看，《工作要点》中职业教育注意力的配置数值虽偶有波动，但整体处于上升状态。相较于第一阶段（1987-1991年），第七阶段（2016-2019年）的注意力配置上升了78.673%。在这七个阶段中，政府对于职业教育的注意力配置出现了两次增长高峰。

表2 政府对职业教育工作各维度的注意力数值 （‰）

第一次增长高峰是在第二阶段（1992－1996年），相较于第一阶段（1987-1991年），注意力涨幅高达56.754%。从第一阶段到第二阶段，我国职业教育政策重心从强调中等教育结构调整转移到注重多样化办学的探索。据不完全统计，1978-1991年间国务院和各部门颁布的职业教育规范性文件约30部左右，初步形成了以中等职业技术教育为主体、专科层次职业教育和工农业余教育为补充的职业教育体系。特别是1991年《国务院关于大力发展职业技术教育的决定》中指出“扩大中等职业技术学校的招生规模，使全国高中阶段职业技术学校的在校生人数超过普通高中的在校生人数。”而随着经济社会的发展，中国对外交流合作增多，社会对高技能人才的需求不断增长，国家日益重视高等职业教育发展，同时明确必须重视农村职业教育、技工教育，中国职业教育政策由此进入了多样化办学的探索阶段。1993年，政府出台《中国教育改革和发展纲要》，明确提出“多形式、多层次职业技术教育”。1993年9月20日，劳动部印发《关于深化技工学校教育改革》的决定，对技工教育做出了重大部署。在本研究中，第二阶段（1992-1996年）相较于第一阶段五个维度关注点覆盖率均出现不同程度的激增，涉及“基础建设”“人才培养”“法律规制”三个父节点覆盖率增长均超过13%，多样化的职业教育政策探索为国内职业教育带来了新的发展机遇。

第二个高峰出现在第七阶段（2016-2019年），相较于第六阶段（2012-2015年），注意力配置由24.563‰增长至32.145‰，同比增长30.868%。出现如此大涨幅，得益于政府对职业教育做出的关键指示。2016年是“十三五”规划的开局之年，也是推进供给侧结构性改革的攻坚之年，更是决胜全面小康的开局之年。面对全新挑战，政府对职业教育做出了大刀阔斧的改革，职业教育改革方向正逐步走向“注重体系化建设，强调质量为本”的道路，出台了诸多保障职业教育工作质量的指导文件。2017年10月召开的十九大会议指出：“建设知识型、技能型、创新型劳动者大军，完善职业教育和培训体系”。2018年11月14日，习近平总书记主持召开中央全面深化改革委员会第五次会议，会议通过《国家职业教育改革实施方案》（简称 “职教二十条”），其中明确指出“要把职业教育摆在更加突出的位置，对接科技发展趋势和市场需求，完善职业教育和培训体系，优化学校、专业布局，深化办学体制改革和育人机制改革”。从政策走向来看，第七阶段强调高质量职业教育体系的建设，涉及学校、专业、学生在内的多种因素被纳入考虑范围，这也促使此阶段注意力覆盖率的激增 （达到32.145‰）的原因，政府对职业教育注意力配置达到峰值。而五维度节点覆盖率分布更为科学平均，政府正逐渐摆脱“跛足式”配置样态，愈发注重职业教育注意力配置的科学与规范。

2.各节点注意力配置特点各异。从各节点数值变化来看，政府在不同阶段，对于各个节点注意力配置的侧重点不同。各节点注意力配置分布主要呈现以下两个特点：第一，“办学管理”和“人才培养”父节点下注意力配置分布稳定，保持在最高水平。两节点覆盖率总量分别为41.077‰和40.875‰，平均值分别为5.868‰和5.839‰，从各年份看，对这两个父节点的注意力配置明显高于其它四个父节点。这说明政府为了促进职业教育发展，将更多的注意力放在了完善职业教育体系和保证职业教育人才培养质量上。尤其值得注意的是，两节点出现最大幅度增长均在第五阶段（2007-2011年）到第六阶段（2012-2015年），分别增长了22.544%和14.352%。说明自十八大以来，政府致力于深入推进现代职业教育体系的构建，着力于高质量人才培养、完善办学与管理体制构建两方面，出台政策大力推动职业教育发展，且成效明显。如2010年教育部出台《国家中长期教育改革和发展规划纲要 （2010-2020年）》，明确提出“职业教育要贯穿人的一生，在注重培养学生知识和技能的同时也要重视培养学生的职业道德”，对高质量职业技能人才素质进行了要求。2014年6月，《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》中针对出现的办学管理薄弱、体制机制不畅，提出加强规范管理和指导监督的要求。第二，“专业建设”“基础建设”“法治建设”三个节点注意力配置波动大，不同时期发展特点各异。计算四个节点下注意力配置数据标准差，分别为1.815、1.966、1.234、4.164，均属于显著性的差异。32年来，政府对以上三个节点的注意力配置均值分别为2.885‰、4.002‰、4.537‰。其中“专业建设”与“基础建设”子节点在第六到第七阶段（2016年前后）出现最大增幅，分别达到120.048%和86.212%，其他阶段相对保持稳定。2016年12月，李克强总理对职业教育做出重要批示，在充分肯定职业教育取得的显著成就之后，对职业教育各方面尤其是专业建设与基础建设方面做出重大部署。“法治建设”节点第二阶段（1992-1996年）出现大幅增长，此阶段是职业教育立法的关键时期，政府对职业教育法治建设极为重视，相较于第一阶段，配置覆盖率增加了235.717%。

（二）注意力文本内容变化分析

为深入研究政府推进职业教育注意力在五个节点上的配置情况，本研究对各节点下的文本内容变化做细致分析，具体步骤如下：首先，对五个节点下的内容分别进行归类分析，概念相同或相近的子节点被归于同一个分支下；然后，通过分析结果，结合不同时期编码内容分布情况，描述政府在五个父节点上的注意力配置和转变情况。研究结果如表3所示。

通过对教育部《工作要点》中各节点内容变迁分析，得出政府注意力配置变迁表（表3），可以发现，政府在五个维度上推进职业教育的注意力配置的转变情况存在以下特征：

1.“专业建设”与“基础建设”从关注基础保障向注重高质量建设转变。通过对教育部《工作要点》的文本分析后发现，“专业建设”和“基础建设”两节点关注内容均于2008年出现较大转变。其中“专业建设” 节点在转变之前着重关注“优化专业结构”“积极推进教育内容改革”“加强职业教育课程建设与教育教学建设”等基础性工作；而“基础建设”节点在转变之前则侧重对于对规范化职业院校的建立，强调改善职业院校的基础办学条件。可以看出，两节点的关注内容在转变之前均偏向于基础保障，而在2008年之后，政府对两领域内容的关注层次则发生上移、关注范围发生扩大。这主要得益于2010年出台的 《国家中长期教育改革和发展规划纲要》（以下简称《纲要》）对职业教育专业建设与基础建设的指导作用。《纲要》预测了未来十年经济发展对各级各类人才的需求，对职业教育人才培养规格及职业院校基础设施提出了更高要求。同时，突出强调了企业参与职业教育的重要性以及实训基地建设的重要性。《纲要》的颁布，促进政府对职业教育发展战略（尤其是专业建设与基础建设方面）走向层次提升、视野拓展的路径。“专业建设”方面，形成了以标准化专业设置标准、教学指导方案和课程教学大纲为支柱，注重“双师型”教师队伍建设的现代化职业教育专业体系。而在“基础建设”方面，强调遴选出示范性职业院校、职教集团、促进办学基础设施现代化，职业教育专业教学资源库建设、高水平职业教育实训基地成为政府注意力配置新的关注点。目前，我国初步构建了现代化职业教育体系，完善了职业教育基础建设，开展了多样化试点工作，基本实现了从关注基础保障到注重高层次建设的转变。

表3 教育部《工作要点》中职业教育父节点文本内容变迁情况

2.“办学管理” 由政府主导逐渐向多元办学与治理转变。在改革开放后的很长一段时间，政府都强调实施统筹管理，以政府主导的方式构建职业教育体系。1987年颁布的《关于全国职业技术教育工作会议情况的报告》指出，“国家教委在国务院领导下，从宏观上统筹管理全国职教事业，”1983年颁布的《关于改革城市中等教育结构、发展职业技术教育的意见》 提出，“各级政府要加强统一领导，有关部门要明确分工”。此阶段，办学与管理工作由政府一肩挑，初步规整了国内职业教育杂乱的局面，从数量和质量上保证了职业教育在改革开放初期的基本发展。但从上世纪九十年代后期开始，政府主导的职业教育管理与办学体制面临着市场经济和巨量市场资本的冲击，民办教育迎来短暂的“资本狂欢”，如何有效协调政府力量与社会力量的关系，成了政府需要面对的首要问题。本研究发现，“办学管理”子节点的内容转变集中发生在2002年。转变之前，政府强调对职业教育“实行统筹管理的权力和责任”，办学主体也更多在政府一方。而在转变之后，政府则更多强调“强化地方政府统筹发展职业教育的责任，引导社会力量举办职业教育”。这得益于政府在职业教育转型的关键期对于其办学与管理工作做出的一系列关键性指示。1992年十四大报告首先指出：“鼓励多渠道、多形式的社会集资办学和民间办学，改变国家包办教育的做法”。随后，1993年出台的《中国教育改革和发展纲要》提出：“改革办学体制，改革政府包揽办学的格局，逐步建立起以政府办学为主体、社会各界共同办学的体制”。2002年，《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》提出，建立并逐步晚上在国务院领导下，分级管理、地方为主、政府统筹、社会参与的职业教育管理体制。至此，多元办学与管理的机制逐渐形成，释放了民办力量参与职业教育的积极性。新世纪以来，各级政府更是出台诸多举措，激励各方力量参与职业教育的办学与管理工作。横向比较建国以来各类型教育发展历程，均是政府权力下放与政府权力回收博弈的过程。新世纪以来，教育部《工作要点》每年均提及“强化地方政府统筹发展职业教育的责任”“引导支持社会力量兴办职业教育”。因此，如何继续协调好政府与社会力量的关系，建立起良性的、多方参与的职业教育办学与管理模式，是执政者需要继续重视的问题。

3.“法治建设” 关注点从强调立法工作向注重修法、立法、普法、执法监督转变。总结32年来教育部《工作要点》中法治建设的嬗变进程，最为关键的变迁节点为1996年。1996年之前，出现在“法律规制”节点下的内容包括“加快落实立法工作”“抓紧实施配套法律法规”两方面。除了内容单纯围绕立法角度，文本覆盖率也很低，平均仅有3.732‰。1996年9月1日《职业教育法》正式实施，以法律的形式对职业教育的地位和作用予以肯定，并对职业教育内部的各个方面与以规范和保障，为职业教育的发展奠定了法律基础。在具备了完善的法律规制后，职业教育法治建设走上了注重科学发展的“质变”之路。立法方面，2002年《民办教育法》出台，规定了非事业单位法人性质的职业教育组织法人性质与地位，保障了各类职业院校完全纳入法治范围。普法方面，持续坚持将职业教育普法工作融入党中央领导“五五普法”“六五普法”“七五普法”主要内容中，通过深入扎实的法治宣传教育和法治实践，广泛传播职业教育法律知识。执法方面，2005年《国务院关于大力发展职业教育的决定》提出，要落实好《民办教育促进法》。此外，职业教育执法队伍建设也被多次纳入中央政府讨论范围。此阶段教育部《工作要点》中政府关注将职业教育体系建设的成果法制化，内容方面从关注的立法工作转向注重修法、普法、执法监督，出现在文本中的子节点内容包括 “落实普法规划”“加快一揽子教育法律修订进程”“完善教育执法监督体制”。在注重内容转变的同时，文本覆盖率相较于之前也有了一定的提升，且保持稳定，说明政府对职业教育法规制度的注意力配置日渐精准化、科学化，注重配置的质量。

4.“人才培养”从注重职业能力训练向强调“德技并修”“素能并重”培养转变。教育部《工作要点》中有关“人才培养”工作的注意力配置转变，发生在2014年前后。2014年2月26日，国务院常务会议提出，要打通从中职、专科、本科到研究生的上升通道，引导一批普通本科高校向应用技术型高校转型。随后在6月份颁布的《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》 落实国务院常务会议精神，进一步对新经济环境下职业教育人才规格做出要求，并提出“加强统筹、分类指导，普遍提高各级各类职业院校人才培养水平”。在转变前，教育部《工作要点》中强调“扩大招生规模”“提升学习者职业道德与职业能力”，而转变之后，则注重“核心素养”对学生的重要性，培养“适应终身发展和社会发展需要的必备品格和关键能力”，走上“德技并修”“素能并重”的培养道路。招考方式发生显著变革，政府秉承科学合理、多元探索、广开大门、面向人人的选拔技术技能人才的招考原则；教学成果考核则强调“重点探索知识+技能的考试评价办法”，职业院校学生的培养则进一步强调实训的重要性，强调以产教融合、校企合作为核心依托，现代学徒制为主要形式的培养模式，提升工学结合培养质量，加强实践能力培养。

三、优化政府对职业教育注意力配置的建议

（一）继续加大对职业教育注意力的配置量

进一步加大对职业教育的重视程度，是我国新常态下经济社会高质量发展的必然要求。但政府对职业教育注意力配置量仍存在不足。32年来出现在教育部《工作要点》中的职业教育平均配置量仅有2.398‰，配置量明显不如高等教育、义务教育。研究显示，越是选择以高端制造业为主体产业形态的国家，则必须有高水平的职业教育做支撑[3]。必须深刻认识到职业教育在社会主义现代化建设中的重要地位，继续大力推进职业教育发展，加大职业教育内容在教育部《工作要点》中的注意力配置比重，促进职业教育在国家经济新常态进程中，更好地发挥自身职能、担负自身历史使命。

（二）实施跨期动态的注意力配置策略

教育部《工作要点》文本为研究政府对职业教育注意力配置提供了一个相对静态的研究样本。但在实际过程中，注意力配置的生成是一个过程性概念，着眼于时间节点研究成因如此复杂的政府行为是很不科学的。有学者认为，政府应实行在长期内可以有计划地进行跨期动态调整的注意力配置策略[4]。本研究在分析五年内职业教育注意力配置的内容变化的过程中发现配置策略严重缺乏动态性，配置关注点过于稳定，过于强调与往年《工作要点》中内容的衔接，而未及时反映当前时代对职业教育提出的新需求。现代社会政府职能是一个处在激荡环境变化中的因变量，每一时期均存在不同的重大问题与公众关注热点，因此，各时期政府决策注意力资源投放的向度、力度和持续性必须依据对相关信息的充分吸收和研究从而调整[5]。本研究建议，政府在制定职业教育注意力配置策略时，应规定建设周期，实施动态配置，将注意力配置视为一个长期规划通盘考虑，进而提高自身决策的科学性。

（三）重点加强对“专业建设”“基础建设”的配置量

在有限理性决策和政策学的视野里，注意力是一种稀缺的资源[6]，存在着分布不均的缺陷。纵观32年来的教育部《工作要点》，政府对职业教育注意力的配置虽存在合理性差异，但各维度的配置量仍有不平衡。32年来六个节点总值的极差达到35.136‰，而仅1994年一年内六节点的极差便是11.244‰。政府对职业教育的注意力配置集中在“办学管理”“人才培养”上，而对“专业建设”“基础建设”配置不足。究其原因，以政策为途径指导职业教育办学管理、人才培养工作能够更快地产生效果，更有效率；而着眼于专业改革、基建完善需要更长周期、过程亦更加复杂，存在诸多不确定性。为保证职业教育内生式发展，政府需要将注意力配置侧重于院校内职业教育因素，持续加大对如“专业建设”“基础建设”的配置量。同时，进一步提升配置内容层次。就“专业建设”来讲，第一载体（职业院校学生）的地位决定了改革的目标、性质以及方法[7]，政府需要在配置自身注意力时转换思路，从学生角度出发，构建职业教育专业体系。而对于基础建设，政府需要明白新时代的发展需求，强调学生与学习环境的交互性，将智能化、信息化元素融入职业教育基础建设注意力配置中。

（四）法治建设配置增加权威性

不论是从法制的视角还是实践的维度，以《职业教育法》为主体的一整套法治体系为我国职业教育作出的贡献是有目共睹的。但也不可否认，面对时代变迁和经济社会环境的急剧变化，成型于上世纪九十年代的这套法治体系越来越表现出对当下职业教育治理的力不从心，法律滞后性明显，规范性不足，凸显出一系列亟须解决的问题[8]。配置关注点的转换说明政府已深刻意识到过去的职业教育法律规制与新时代需求的严重脱节，以修订《职业教育法》为核心，涵盖立法、执法、普法、司法的完善法律体系亟待建立。当前出现在教育部《工作要点》中的职业教育法治建设配置存在的主要缺陷为配置用语可操作性不足、配置基调不够权威。“法治建设”节点中，“加大普法力度”“进一步建立法律制度体系”等宣示性、原则性、概括性语句较多，可操作性不强、权威性不够。基于此，本研究建议从以下两方面优化“法治建设”注意力配置：第一，调整法治建设节点下各子节点配置占比，减少关于立法、修法的指令性话语配置比重，注重加强关于执法、司法、普法等实际工作的配置比重；第二，突出配置的权威性，奠定严格的配置基调。法治体系如果缺乏严格的基调，那就只能称之为“高级别的社会规范”[9]，从保证配置用语的官方性、严格明晰配置对象之间的权利与义务入手，着力于加强惩戒性配置比重，方能保证职业教育法治体系的权威与严肃性，为法治化工作更好开展奠定基础。