“城中村”改造经济补偿问题的思考

黄费连，雷华锋

城中村是指城市总体规划区内仍然保留和实行农村集体所有制、农村经营体制的农村社区。实施城中村改造不仅是改善居住环境、提升城市价值、提高生活品质的必由之路，是建设中国现代城市物质文明、精神文明、生态文明的重要保障，也是以人为本、民生至上、惠及全民的重大举措。

城中村改造面临的首要问题即征收补偿问题，由于传统的城乡二元体制，特别是国有土地与集体土地有着重大的制度性差异，导致集体土地及其上房屋征收补偿一直是困扰实践与理论的现实问题。集体土地及其地上房屋的征收补偿法律、法规尚不健全，现实中部分征收部门与被征收人要求差距过大、利益冲突十分明显，个别征收主体及其受托人采取制度外灰色甚至黑色手段，个别被征收人不惜以自焚等极端方式予以抵制，在媒体宣传与网络放大下，维稳形势更为复杂。

一、城中村土地征收特性及现状分析

中国当前的土地制度是城乡二元土地所有制，即土地的全民所有制和劳动群众集体所有制并存。“城中村”的土地在所有权归属上属于集体所有，按照土地类型划分为农用地（包含耕地）、建设用地以及未利用地，随着城市化建设的推进，“城中村”集体土地中的农用地越来越多的被国家征收转为了城市国有土地，但是“城中村”内还是保留了大量的村民宅基地、村办企业等集体建设土地。“城中村”内的宅基地等集体建设虽然与周边国有土地同处于城市同一区域范围内，但由于“城中村”集体土地所有权性质不同于城市国有土地所有权性质，“城中村”土地所有权主体享有的土地收益不同于城市国有土地所有权主体，而且这种因土地性质不同所导致的土地收益差距也很明显。

“城中村”改造是实现集体土地流转的途径，也是实现土地资产以及资本化的过程。通过其改造，将集体土地统一规划与管理，部分土地进入市场，可以提高土地利用效率同时也利于城市转型与更新。而我国关于宅基地存在无偿使用、一户—宅、有限流转、限制建设的规定，城中村主要表现在“一户多宅”的现象，并且是未被确权的违法建筑。根据“房地一体”的原则，转让和出租宅基地以及宅基地上的房屋的行为很常见，由于法律的不完善以及监管的缺失，形成隐形的土地市场，例如“小产权房”现象，这种非正式的土地市场给土地管理和城市住房管理增加很大的成本。

村民是集体土地的所有者，只有充分照顾到村民的利益，改造才能顺利进行。在现行《土地管理法》框架下，集体土地转变为国有土地一律实行征收，但征收不仅使村民失去土地所有权，也失去了日后土地转变性质和用途后的转让权和土地增值的收益权和发展权，这也正是矛盾出现的焦点。征收补偿必须建立在对城中村改造的正确认识之上，充分考虑被征收人的实际与预期损失，在现有的政策法规框架下，寻求公平合理的解决之道。

二、当前城中村征收补偿存在问题分析

（一）直接损失补偿不完整，间接损失补偿缺位

集体土地征收造成的间接损失主要包括土地增值损失，停产停业损失、社会保障损失等。在现有的补偿体系下，被征地农民所获得的间接损失补偿只有部分社会保障损失，即安置补助费。如土地增值损失、停产停业损失、养老保障、医疗保障、生育保障等都未在征收补偿费中得以体现。

集体土地征收造成的直接损失不但包括土地所有权及他项物权、地上物所有权的灭失，还包括由于前述权利的灭失所造成的迁移费、生活安置费、农具闲置费、转承包人、承租人损失、残地损失等。这些可以量化的损失在征收补偿中也未得到完全的体现。

（二）征收补偿的社会保障功能严重缺失

如上所述，土地对我国农民来说发挥着重要的社会保障功能，尤其是在我国社会保障实行城市与农村二元制的情况下，土地可以说是农民最后的“依靠”。而土地征收只对农民的就业进行保障，而忽视了社会保障的其他功能，无法建立起同原先土地发挥一样功能的保障机制，这不失为现有土地征收补偿无法化解征收过程中征收人与被征收人矛盾的重要原因。

由于《物权法》对于农民的社会保障、房屋所有权、集体土地上用益物权都有补偿的规定，而《土地管理法》没有这方面的规定，地方在划定土地征收补偿范围时存在差异，最终损害了被征地农民的利益。

三、城中村补偿机制研究

（一）构建公平合理的补偿原则

对被剥夺或被限制权利者受到的特别损失应采取灵活的态度，使用不同的标准予以尽可能补偿。包括补偿直接损失、补偿物质损失和补偿实际损失。

（二）合理划定补偿项目和范围

我国集体土地征收补偿项目的设置带有明显计划经济的特征，应该进行调整，由目前的土地补偿费和安置补助费调整为土地补偿费和其他损失补偿费。除了包括土地补偿费之外，包含安置、社会保障等在内的其他损失补偿都应列入。每年可设置调整系数，随着经济发展水平日益提高而逐年增长。

补偿范围也是提高征地标准的重要因素之一。由于我国集体土地使用权的残缺分散，集体经济组织和被征地农民都无法分享到合理的增值收益。因此，首先要明确集体产权的权能，强化被征地农民所有权能。从而保障被征地农民权益可以得到充分补偿。其次，要进一步明确土地承包经营权的权能和本质。

（三）妥善处理租赁权补偿问题

对承租人在征收中的合法权利予以依法保障，是实现公平正义的应有之义。现实中，承租人的合法权利未能得到充分保护的现象时有发生，承租人所受的损害往往难以获得有效补偿。房屋承租人对房屋拥有占有、使用、收益的权利，在法律地位上独立于房屋所有权人。在房屋征收中，承租人对房屋的使用权随着房屋所有权的转移而归于消灭，其生活、生产也随之遭受严重影响，如果不对这些权利损害予以弥补，既会造成社会不公，又不利于承租人“安全感”的确立和市场经济秩序的维护。

四、结论

城中村现象表面上是一种空间形态，而本质上是一个利益冲突的焦点。城中村的主要矛盾，表面上是空间形态的冲突，本质上则是相关利益主体，尤其是村民和城市各自对权益模糊的体制下的既得权益和潜在权益的博弈。本文通过对当前城中村改造的现状和存在的问题进行分析，针对城中村征收补偿操作的问题，按照土地价值理论与房地产经济学原理，统筹兼顾各方利益，提出城中村改造征收补偿的几点建议，以期对解决实际问题提供参考。