区域公共治理合作中的价值困境及其策略选择——以长三角区域为例

伲永贵

(阜阳师范学院政法学院，安徽阜阳236037)

随着科技的飞速进步以及市场经济的不断发展，地区之间联系愈加紧密，经济社会发展呈现区域化态势，与此同时，高度复杂性和高度不确定性的风险因素也随之逐渐增多，跨界公共危机频繁发生，使得区域公共治理问题凸显，区域合作成为必要。然而，近年来，尽管经过不断探索与发展，我国区域治理合作取得了较大进步，但是总体而言，合作效果并不理想，还存在一些亟待解决的问题。

从社会心理学的角度看，任何社会行动都是基于一定的价值观念而产生的，所以作为集体社会行动的区域公共治理合作，虽然影响因素多种多样，但是从根本上讲，价值问题是最关键的因素。价值贯穿于整个合作行动之中，作为内在尺度，必然对治理主体的观念形成和社会活动产生影响作用。因此，探讨我国区域公共治理合作的内在发展规律，寻找破解区域合作价值困境之道，不仅具有重要的理论意义，而且具有极强的现实意义。

一、我国区域公共治理合作中的价值困境表现

美国学者约翰·D·多纳林和理查德·J·泽克豪泽认为，共享裁量权是合作治理的标志特征。[1]所以，区域公共治理合作，一般就是指区域内的政府、社会组织、私人部门和公民个人等治理主体，为实现区域公共利益最大化，在区域公共事务治理中，以平等协商的方式进行的共享裁量权的集体行动。

价值是一个被广泛应用于日常生活、工作和科学研究的词语，涵义丰富。李秀林等学者认为：“价值不是某种实体，而是主体和客体之间特定的关系，即客体以其属性满足主体需要和主体需要被客体满足的效益关系。”[2]从深层考察看，区域治理合作行动必然蕴含一定的价值意识，践行一定的价值理念，追求一定的价值目标，体现一定的价值取向。“价值既决定着整个世界的意义，也决定着每个人、每个事件和每种行为的意义。”[3]价值表示“应当如何”的状态，对区域治理合作的生成、发展都产生重要的指引和规范作用。

长三角区域苏浙沪皖三省一市，地缘相攘，人缘相亲，经济相融，人员往来频繁，近年来合作治理成效较为显著。不过，从现实情况来看，长三角区域治理合作还存在诸多问题。从价值层面看，主要表现为区域治理合作中价值理念冲突、价值目标错位、价值标准偏位和价值思维匮乏等几个方面。

(一)价值理念冲突

长三角区域三省一市地理区位不同，资源禀赋存在差异，经济发展水平呈现不平衡性，上海经济实力雄厚，社会发展水平较高，苏浙两省稍微次之，而安徽省则与其他地区有明显差距。这种情况使得各方对区域合作的价值期待并不相同。对于上海而言，由于经济发达，环保意识较强，在经济建设的时候优先考虑生态环境保护需求，参与合作的首要目的是防治环境污染，保障资源能源供给，扩大市场规模，提高自身竞争力。而对于苏浙皖，尤其对安徽省而言，经济基础相对薄弱，发展经济是头等大事，所以参与合作的首要目的则是利用发达地区优势资源，促进本地区经济社会快速发展。参与区域合作的价值理念不同，或者说参与合作的出发点不同，势必影响合作的效果。另外，从治理主体的视角看，沿海发达地区经济基础较好，政府部门服务合作意识较强，而内地一些地方政府部门官僚作风较为浓重，思想守旧，公共精神不足，服务理念不强，这也严重妨碍了合作的有效开展。

(二)价值目标错位

价值目标是影响合作共识达成的重要因素。只有价值目标一致，合作各方才有可能形成共识，合作才能取得成功。从总体上讲，区域公共治理合作过程中，主要有两个价值目标，即公共价值目标和局部价值目标。公共价值目标是区域整体性价值目标，局部价值目标则是地方或部门团体追求的价值目标。例如，优化资源配置，保护生态环境，增进区域公共利益，是长三角区域的公共价值目标；而区域内的各个行政区政府或部门机构也有自己的目标追求。从根本上讲，公共价值目标与区域中的每个地方、每个群体，甚至每个居民都密切相关。因此，从某种程度上讲，公共价值目标是局部价值目标的重叠部分。不过，在区域公共治理实践中，治理主体通常并不能妥善处理两者之间的辩证关系，甚至为了谋求局部价值最大化而损害公共价值。例如，尽管国务院早已发布《长江三角洲区域规划》，但是各个地方的发展规划仍不能有效衔接，从一定程度上反映了长三角区域合作中的价值目标错位现象。在政府层面，由于长三角区域各级地方政府都热衷于成效比较明显的经济合作，而对生态环保治理合作表现冷淡，积极性明显不高。在社会层面，一些企业、社会团体和个人为了追求利润最大化而排放污染物，破坏区域生态环境，无视区域公共价值目标。合作主体公共意识不足，各自谋取自我利益最大化，通常导致区域公共治理合作开展不畅。

(三)价值标准偏位

随着我国改革开放的深入推进和市场经济体制的逐步发展，经济至上的功利主义思潮在社会中不断蔓延，影响了人们的思想观念，也导致社会价值评价标准发生变化。当前社会普遍以物化的经济利益作为衡量成败得失的标准，经济增长成为考核主政官员的主要指标，价值标准功利化渗透于社会生活的各个方面。价值标准功利化倾向就是以经济实用最大化作为价值衡量的主要标准，而轻视精神理念价值的重要意义，公共价值关怀不足，追求短期治理成果，缺少全面而长远的战略眼光。长三角区域治理合作中的价值标准偏位主要表现为：地方政府合作功利化现象严重，有利才合作，对政府应承担的职责认识不够，忽视区域公共价值的意义，也欠缺对终极理想的关怀。例如，为了促进本地区的经济快速发展，长三角区域各个城市都加强经济建设力度，出台优惠政策招商引资，相互争夺经济发展资源，无视区域整体利益，导致区域经济结构严重同质化，造成人、财、物的大量浪费。

(四)价值思维匮乏

人类的社会行动总受一定的思维方式支配，区域公共治理合作也不例外。一般地，人类思维方式分为实体思维和价值思维。实体思维把主体与客体、主观与客观割裂开来，孤立地、片面地、静止地观察世界。与实体思维不同，价值思维是一种属人的、以主体尺度为根据的、多向度的个性化的主体性思维，它主张以联系的、全面的和发展的眼光辩证地观察世界，是主体向度的“关系思维”。就区域治理合作而言，价值思维应该是以创造公共价值作为基础，尽可能地谋求区域经济价值、文化价值、社会价值和生态价值最大化，实现“幸福长三角”之目的。不过，从目前长三角区域治理合作的实际情况看，更多地还是表现为实体思维，欠缺价值思维。在长三角区域内，不管是省级层面的苏浙沪皖三省一市，还是市级层面的城市，基本上都把GDP数量增长看作头等大事，而缺少对区域内的“现实的人”这一主体的关爱，城市发展规划缺少区域整体统一性，各自为战的局面没有改变。例如笔者调研发现，在苏浙两省交界处(南浔镇与七都镇、震泽镇之间)的一些公路上，还建有妨碍车辆往来的水泥墩和栏杆，这种现象在一定程度上反映了地方政府行政思维的封闭性，明显不符合价值思维的开放性要求。

二、区域公共治理合作价值困境产生的原因

导致区域公共治理合作出现价值困境的因素是多方面的，但是总体而言，利益竞争、价值理性缺失，以及制度缺陷是关键性的因素。

(一)利益因素诱使

马克思指出：“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”[4]生活于现实社会中的人们都是基于一定的利益诉求进行社会行动的。长三角区域治理合作中的价值共识不易达成，出现价值困境，经济因素是关键。从一定意义上讲，政府、企业、社会组织和个人都是长三角区域治理合作的主体，由于各自的社会地位和所处环境不同，利益诉求也不同。如果治理主体从自身利益最大化的角度考虑问题，那么价值观念也就会不同，所以也就难以形成共识。就政府而言，在省级层面存在苏浙沪皖四个行政单位，各省市的资源禀赋、科技水平和区位优势有明显不同，经济发展水平也有差异，所以四省市地方政府考虑问题的出发点也会不同，规划发展目标自然不一样，这就有可能影响价值共识的形成。在市级层面，长三角区域所辖三十个城市，经济社会发展水平差别较大，利益诉求也不同。长三角区域合作进行了近20年，一些治理问题也协商了多年，却没有实质性进展，其中的缘由从根本上说是利益使然。除了政府部门以外，企业、社会团体和居民等都是长三角区域合作的利益相关者，他们都有各自的利益诉求和价值目标。在自身利益最大化驱使下，倘若不能有效协调主体之间的利益关系，势必产生不良竞争，影响合作进展。

(二)价值理性缺失

从价值自身的角度看，区域公共治理合作的价值困境在于价值理性的缺失。理性是人类在认识世界和改造世界的活动中所表现出来的思维特征和行为方式。德国社会学家马克思·韦伯把理性划分为形式理性和实体理性，即工具理性与价值理性两部分。在人类社会发展中，工具理性与价值理性都很重要，不可偏废。工具理性崇尚科技，具有明显的功利化倾向，谋求形式合理性，追求效率最大化。近代以来，科学技术的作用日益凸显，极大地促进了人类文明进步，同时也使得人们对它顶礼膜拜，工具理性占据社会思想领域的统治地位，而价值理性被边缘化，甚至被忽视。诚然，工具理性有其合理性，人类社会发展也不能离开它。不过，如果过分强调工具理性而忽视价值理性，那就是错误的。总体看来，在长三角区域公共治理合作中，存在重工具理性而轻价值理性的倾向，价值理性明显缺失，主要表现为地方政府在合作治理中不能从区域公共价值角度考虑问题，欠缺对公共性价值的深度思考，片面追求地方GDP的增长，热衷于各种经济数据的攀比，大搞形象工程，轻视生态环境和社会民主建设，对人民群众急切关心的实际问题关怀不够。例如，早在20世纪90年代初期，太湖就爆发过严重蓝藻，引发太湖治理问题，但是在接下来的近10年时间里，太湖蓝藻问题并没有成为长三角城市经济协调会的中心议题。其中原因不难理解，就是大家都关注各自的经济利益，片面谋求本地方的经济发展，而忽视区域公共环境问题。直到2007年5月，太湖蓝藻事件爆发，引起中央领导高度重视，太湖流域水环境治理合作才得以有效开展。总之，价值理性缺失会导致价值思维缺乏，进而导致价值目标错位和价值认识偏差，造成区域公共治理合作共识难以取得实质性效果。

(三)制度不完善

任何制度体系都体现着一定的价值理念和价值取向，而价值的贯彻落实也需要有效的制度做保障，两者统一于社会行动之中。同样，在区域公共治理合作行动中，价值与制度的关系也是密不可分的，地方政府之间合作价值共识的达成与落地，需要相应的制度进行保障，而制度缺失或者不合适宜，也会影响合作有效开展。从一定意义上讲，当前我国区域公共治理合作之所以出现价值困境，与制度体系不健全有很大关系。例如，尽管我国区域合作开展多年，但是至今还没有出台专门的法律规范，也没有建立起有效的合作绩效评价制度和奖惩激励制度。另外，由于传统计划经济体制的影响，长期以来我国政府管理体制中还存在“条块分割”的矛盾，地方政府之间、各个政府部门之间，以及政府与社会之间缺乏必要的信息沟通，导致信息不对称，出现信任危机，从而妨碍了区域公共治理合作开展。就长三角区域而言，从行政关系看，该区域苏浙沪皖四省市是平等关系，互不隶属，并且各自都有管辖的行政区，每个行政区又包含若干具有不同利益诉求的辖区和行业部门。在缺少监管条件下，一些地方政府部门或行业部门往往为了一己私利想方设法“搭便车”“寻租”，甚至人为妨碍交流合作，影响区域治理现代化的推进。

三、破解区域治理合作价值困境的途径

(一)重塑价值理念，积极培育区域合作共识

“价值观是引导和判断行为及政策的标准、原则及衡量尺度。”[5]在长三角区域治理合作中，价值理念具有重要作用。如果价值理念相异，观点差别大，沟通协商就很困难，合作也无法真正取得成功。“当意识形态共识很强时，机会主义就会受到限制。当意识形态共识较弱时，合约成本就会较高，更多的精力将花在促进制度变迁的努力上。”[6]所以，要破解区域治理合作价值困境，首先必须加强宣传教育，提高觉悟认识，重塑区域合作价值理念。为此，首先，有关部门和组织要积极利用广播电视、互联网等传播媒介，采取人民群众喜闻乐见的形式，以社会主义核心价值观为支撑，积极宣传合作理念，培育互惠互利、合作共享的精神，增强区域合作价值共识，形塑命运共同体价值观，提高对区域合作重要性的认识，在长三角区域形成合作共赢的“场域”。其次，可以利用学校、社区讲堂等场所，有针对性地加强对相关政府人员、企业主和社会民众的培训教育，传播法治知识，宣扬合作共赢理念，培养合作共治意识。另外，政府部门、企业、社会组织和居民个人等治理主体也应该自觉增强合作服务意识，积极参与区域治理合作，尤其是各级政府部门，要摈弃狭隘的地方保护主义观念，转变传统管理主义行政方式，积极构建以合作服务为核心的行政文化，坚持全心全意为人民服务，以“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念为引领，坚持正确的权力观和政绩观，树立整体意识、合作意识和服务意识，加强区域治理信息交流共享，协调区域治理事务，推进长三角区域经济社会持续稳步发展。

(二)构建利益协调机制，奠定区域合作基础

马克思认为，经济基础决定上层建筑。利益问题始终是影响长三角区域治理合作的核心。在长三角区域治理合作过程中，主体之间的协商谈判和信息交流、合作组织的建构以及制度的形成，基本上都是围绕着一定利益进行的。“共同利益的协调机制与约束机制是长三角一体化建设的关键环节。”[7]解决区域治理合作中的价值困境问题，必须妥善协调合作者的利益关系，实现区域资源合理配置。从实际情况看，应当做好以下几个方面的工作。

1.拓宽交流渠道，构建畅通的利益表达机制

各级政府、企业、社会组织和公民个人等都是长三角区域发展的利益相关者，在区域治理中都具有不可取代的重要地位，所以积极发扬民主精神，尊重每个利益相关者的正当利益诉求，使各个层面的利益能够得到充分表达和照顾。为此，要健全法制，积极利用现代信息技术，建立、规范和拓宽利益表达和对话渠道，引导各个利益相关者以理性、合法的形式表达利益诉求，并通过一定程序把合理的利益诉求和建议整合到区域公共决策当中去，使利益诉求能够得到落地。

2.构建政府引导、市场推动和社会参与的利益补偿机制

利益补偿就是对于在区域治理中的利益受损者给予对等的利益补偿，它是利益均衡机制的中心环节。合作的基础是互利共赢，所以要根据公平对等原则，受益者要对损益者给予补偿，否则，很难达到相互合作。为此，利益补偿需要在平等互利、公平公正的基础上，坚持谁受益、谁补偿的原则，采取市场运行机制，把政府的宏观调控和社会积极参与有机统一起来。例如，作为新安江下游的浙江省由于享受水资源带来的益处，应该对利益受损的处于上游的安徽省给予相应的利益补偿，而补偿的对象主要是黄山等地的企业和农民。在微观层面，对于在社会生态环境治理中利益受损的企业和公民等利益相关者，要给予对等的经济补偿。

(三)健全制度体系，保障区域合作有效实现

价值要发挥应有作用，就需要通过制度实现落地，否则，价值只是虚无缥缈的美丽想像。制度是价值实现的有效载体，通过制定一定的制度，可以使合作价值理念得到正式表达和权威性确认，从而在实际合作行动中引导和规范主体的行为。著名社会行动理论学家帕森斯认为：“行动作为一个过程，实际上就是将各种条件成分向着与规范一致的方向改变的过程。”[8]法律制度能够以刚性规定对权力结构、利益关系和资源分配给予确定安排，减少不确定性预期，对区域治理合作具有指引作用。

在国家层面，全国人大等部门要制定有关区域协调发展的法律规范。对于利益关系错综复杂的区域合作而言，中央出台的权威性法规具有重要的调节作用。首先，要根据我国区域合作发展情况，修订、完善《宪法》，在《宪法》中对区域合作治理中的权力、责任和义务进行明确说明，厘清权责利关系，避免推诿扯皮现象。其二，尽快制定、颁布《跨行政区地方政府合作法》和《社会力量参与社会治理法》等一系列法律规范，对区域公共治理中政府之间的权利与义务进行明确，对社会力量参与治理的方式和途径等进行规范。其三，要建立健全环保、旅游、市场和海洋等各个行业领域的法律制度，对专业领域的合作治理进行详细说明，确定合作的程序、步骤和方式等。

在地方层面，要健全区域合作组织机制，成立包含企业、社会组织和居民等在内的区域事务协调委员会，根据实际情况制定本区域的法规制度。例如，长三角区域可以成立长三角区域事务协调委员会，在国家政策指导下规划长三角区域发展，加强区域内法规建设，清理、审查不合时宜的规章制度，可以出台《长三角区域社会公共服务管理条例》和《长三角区域政府绩效考评办法》等法规制度，健全财政管理和基金发展制度，完善领导干部考核评价制度。另一方面，区域各级政府要在国家和区域法规基础上，结合合作情况，制定相关的法律制度，保障法规制度的一致性，形成区域内相对统一的法制环境，严格执法，全面推进依法行政。