论地方立法技术的内涵、功能及科学化路径*——基于当前地方立法现状的分析

魏治勋,汪 潇

[山东大学,青岛 266200]

立法技术构成了科学立法的主线，贯穿地方立法过程的始终，是地方立法机构工作人员所必须遵循的操作规范，其优劣好坏直接关系到地方性法规的文本质量及实践效果。明确地方立法技术的科学内涵与功能定位是地方立法技术科学化的理论前提，深入发掘当下地方立法技术中的问题并分析成因，为地方立法技术科学化提供现实依据，在此基础上方能提出富有建设性和可行性的推动地方立法技术科学化的合理路径。

一、地方立法技术的科学内涵与功能定位

立法技术是在制定、修改与废止法律法规过程所依照的方法，根据不同的划分标准，我们可以对立法技术进行类型化的处理：从广义与狭义的角度区分，广义上的立法技术是指在一切法律制度中历史地形成的，并且运用在当下立法活动中的知识、经验、技巧、方法的总合。广义上的立法技术涉及立法权限的划分为中心的立法体制机制的构建、立法项目的择取、立法程序的编排、立法评估的模型、法律文本结构的设计、法律语言文字的表述、法律文本的立改废释等方面的技术。狭义上的立法技术一般仅指涉及法律的结构安排、文字表述方面的技术。[1]根据立法技术的具体程度，可以分为宏观的立法技术与微观的立法技术，其中宏观的立法技术是指立法指导思想或者说立法操作原则，如普遍性与特殊性相互补充，稳定性和灵活性彼此兼容，立法要与社会发展实践相符合等等；微观上的立法技术是指在具体立法活动中法律的结构编排和语言文字的表述，如法律中编、章、节、条、款、项的安排与法律规范的逻辑建构、标点符号的使用、专业术语的定义等等。而按照立法活动的不同阶段，可以分为立法准备阶段的技术，立法规划、立法听证、立法起草等属于此类；立法形成阶段的技术，主要有提案、审议、表决、公布、批准等；立法完善阶段的技术，主要包括立法评估、立法清理等。[2]

虽然对立法技术类型化的处理标准各异，但结合新修订的《宪法》与《立法法》，我们可以从不同标准的立法技术分类中提取出“最大公约数”，并择取与地方立法活动的特点关联最为紧密的立法技术，进而框定地方立法技术的科学内涵。一般而言，界定地方立法技术的科学内涵需要考察以下要素：

其一，从立法的层级来看，中央与地方分有不同的立法权限。根据《立法法》第八条“法律保留”的相关规定，涉及国家主权、政府组织架构等重要领域的立法权只能由中央一级的立法机构即全国人民代表大会及其常务委员会享有。因此，立法权限的划分、立法体制的构建基本由中央立法加以规定，在广义立法技术中地方真正能够涉及的一般只有立法项目的择取、立法程序的设计、立法评估的模型、法律文本结构的设计、法律语言文字的表述等。出于概念的独立性与外延的确定性的要求，地方立法技术趋于专业化和精细化，要求立法技术能够与立法程序、立法评估的概念相分离。“无论对立法技术的内涵和外延怎样界定, 法的结构营造技术和法的语言表述技术都是无可置疑地属于立法技术的范畴。”[3](p183)而立法项目的择取则是用以确定法律内容的前提，法律的结构安排、文字表述方面的技术是在立法项目确定以后，用以系统化地表述法律内容形式技术。立法项目的择取、法律的结构安排与文字表述共同构成了地方立法技术的核心要素。

其二，从地方立法的原则来看，《宪法》及《立法法》为地方立法确立了“不抵触”与“不重复”的双重原则。其中，“不抵触”原则源自《宪法》第一百条与《立法法》第七十二条的规定，《立法法》第七十二条规定：“省、自治区、直辖市、设区的市的人民代表大会及其常务委员会在不同上位法冲突的情况下，可以根据本行政区域的具体情况和实际需要制定相应的地方性法规。”“不重复”原则源自《立法法》第七十三条，即：“制定地方性法规，对上位法已经明确规定的内容，一般不作重复性规定。” “不抵触”原则要求地方立法要能维护法制的统一和稳定，“不重复”原则要求地方立法能够依据本地的发展状况来因地立法，以免立法资源的浪费。所以地方立法需运用宏观的立法技术，坚持普遍性与特殊性相互补充，稳定性和灵活性彼此兼容，立法与社会发展实践相符合，使地方立法富有特色，符合“不重复”原则的要求。微观的立法技术则符合“不抵触”原则的要求，不论是法律的编章体例的安排还是专业术语的理解乃至标点符号的使用，一方面都需要与上位法所使用的立法技术相衔接，另一方面也需在本行政区域内保持立法技术运用的统一，宏观与微观的立法技术构成了地方立法技术的重要内容。

其三，从地方人大代表及常委会组成人员与立法机构工作人员的分工来说，立法机构工作人员主要职责集中于立法准备阶段的立法规划、立法起草等立法筹备工作与立法后的立法修订、立法清理等立法完善工作。概括说来，他们的主要职责包括收集立法信息、确定立法内容、完善法律文本结构与语言文字叙述等等。在某种程度上，立法机构工作人员类似于“立法官僚”，在2015年新修订的《立法法》中，也增加了“全国人民代表大会有关的专门委员会、常务委员会工作机构应当提前参与有关方面的法律草案起草工作……”等相关规定。有学者将“立法官僚”理解为在立法机关中专职从事法律制定、由非民选专业立法人员组成的法制工作部门，他们在立法规划、法案起草、法律评估的过程中发挥重要作用。[4]而地方人大代表代表及常委会组成人员的职责主要是立法形成过程中的提案、审议、表决、公布、批准等牵涉利益分配的“政治决断”，这部分职能专属于地方人大代表及常委会组成人员，涉及“政治决断”的相关职责已经脱离了立法技术层面的问题，属于人民民主的具体实现方式，应当由《宪法》《立法法》加以规定。因此，立法技术应被限定在立法机构工作人员在履行职责时所采用的理念与方法。立法准备阶段的立法规划、立法起草与立法完善阶段的立法修订、立法清理共同构成地方立法技术的基础概念。

综上，我们通过对立法技术的类型化处理，结合地方立法活动的自身特点，总结出了地方立法技术核心要义、重要内容及基础概念，这三者并非简单的并列或包含关系，而是交叠着共通的部分，并且有所差别，形成互补。核心要义中的狭义立法技术、重要内容中的微观立法技术与基础概念中的立法起草技术实际上共同指向法律的结构安排、文字表述，仅是观察的角度与表述的方式不同。核心要义中的立法项目的择取与基础概念中的立法规划相类似，共同指向立法内容的确定方面的技术。因此，完整的地方立法技术的合理内涵应如此表述：以狭义上微观层面的法律文本结构安排、法律语言文字表述构成的立法起草技术为主，辅以立法准备阶段的立法规划技术以确定立法内容，辅以立法完善阶段的立法修订、立法清理技术以更新法律文本，充分贯彻宏观层面的立法技术或称立法指导思想。

框定地方立法技术的合理内涵不只是便利地方立法机构工作人员的日常工作，更是为了明确地方立法技术的功能定位。技术从来就无法脱离价值目标的引导而自行其是，政治制度的性质、时事政策的走势及社会舆论的导向都会深刻影响立法技术的运用，我们只有在准确把握地方立法技术的功能定位之后，才能评断相关立法技术是否能够满足地方立法活动的需要，如此方能发掘当前地方立法技术中存在的问题并分析其成因。在当代中国政治环境下，立法技术应注重以下功能定位：

首先，地方立法技术应当服务于维护国家法制统一。虽然地方立法致力于地方治理与经济发展，具体内容体现地方特色，却不一定意味着地方立法技术必须处处体现“特色”。相反，良好的地方立法技术是与上位法所使用的立法技术有机协调的。这种协调的价值在于避免下位法与上位法的相互抵触，防止同一位阶地方性法规的相互冲突，从而使得法律具有公信力、稳定性以及可操作性，满足民众对于法律秩序的追求。地方立法技术维护国家法制统一主要体现在以下四个方面：一是法律结构安排、法律语言文字表述与全国性立法保持一致。以《山东省旅游条例》为例，在2013年《中华人民共和国旅游法》(以下简称《旅游法》)正式颁布实施以后，为贯彻落实《旅游法》，山东省在2016年修订通过的《山东省旅游条例》的结构被划分为总则、旅游规划与促进、旅游公共服务、旅游经营、监督管理、法律责任、附则共计七个部分，在结构安排上基本沿用了《旅游法》编章体例，只是删减掉了部分无须重复规定的章节，如旅游者、旅游服务合同、旅游纠纷处理，被删减的部分在全国基本具有普适性。二是通过规范性语词的使用与全国性立法保持一致，《山东省旅游条例》中大量使用的“应当”、“不得”、“可以”等规范性语词在《旅游法》中也是通用的，用以划分权利义务，确定责任归属。三是专业术语的定义与全国性立法保持一致。以“旅游经营者”为例，在《山东省旅游条例》中的“旅游经营者”是指景区、旅游饭店、旅行社、乡村旅游点、旅游车船公司等从事旅游经营的单位和个人，《旅游法》中的“旅游经营者”是指旅行社、景区以及为旅游者提供交通、住宿、餐饮、购物、娱乐等服务的经营者，二者的定义基本是一致的，但表述的方式有所差异。四是通过立法清理技术及时消除地方立法与上位法相冲突的部分，《旅游法》颁布实施以后，山东省及时修订了《山东省旅游条例》，在设区的市新获立法权之后，各设区的市也对相关立法及时清理，避免与上位法的冲突。

其次，地方立法技术应当充分发挥地方立法引领和保障经济社会发展的作用。根据《立法法》第七十三条有关地方立法权限的规定，有学者将地方立法大致分为实施性、自主性、先行性三种类型，实施性立法是指为执行法律、行政法规的规定，根据本地实际情况而作出具体规定的地方立法；自主性立法是指属于地方性事务，国家通常不对该事项专门立法，而由地方根据本地需要制定地方性法规；先行性立法是指不属于国家专属立法权的事项，对该事项国家还没有制定法律或者行政法规，地方根据实际需要先行制定的地方性法规。[5]地方立法既然要引领和保障地方经济社会发展，就必须因地制宜，根据本地实际需要和发展状况，在立法中体现“地方特色”。那么，如何运用地方立法技术就显得尤为重要，其中宏观的地方立法技术与立法规划技术的运用成为了关键所在。就实施性立法来说，由于实施性立法是在已有上位法的前提下，为贯彻落实上位法而作出规定，自主空间有限，一旦上位法出台，地方一般会将该类事项纳入到未来的立法规划当中去，而有效运用宏观的地方立法技术能够避免下位法对上位法的简单重复，如《中华人民共和国自然保护区条例》属于上位法，其中有关保护自然环境与自然资源的原则在各地制定的相关条例的总则部分中多有体现，但各地也会根据本地自然环境的特点在具体条文中有所设计，如侧重于保护海洋生态环境的《海南省自然保护区条例》、侧重于保护热带雨林及特殊地质构造环境的《云南省自然保护区条例》、侧重于保护湿地生态环境的《山东省黄河三角洲自然保护区条例》等等，就是普遍的法律原则与特殊情况相互兼容的典范。而就自主性立法、先行性立法来说，地方人大及其常委会拥有一定的自主选择的空间，应着力运用立法规划技术，把握本地区经济发展的趋势，分清立法任务的轻重缓急，详细论证对本地发展至关重要的立法事项，列为立法规划项目，力争做到地方立法与社会发展实践相符合，乃至积累先进立法经验，为全国性立法探索道路。

最后，地方立法技术应当增强地方立法在地方治理中的话语权。党的十九大报告指出：“打造共建共治共享的社会治理格局。加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。”[6]随着社会治理重心不断下移，地方治理的重要性陡然上升，而地方性事务的特殊性和庞杂性决定了统摄全国事务的中央立法无法以“一刀切”的形式对之进行有效规制，所以地方治理需要地方立法提供法治保障，地方立法技术对提升地方立法在地方治理中的话语权能够起到不可替代的功用：一方面，地方人大及其常委会采用立法规划、立法清理方面的技术，衔接上位法的规范要求，在已有权限范围内对地方治理中的普遍需要做出回应；另一方面，通过法律的结构安排、语言文字表述组成等立法起草技术，地方人大及其常委会可以将地方治理中的先进经验固定下来，制定地方性法规，为地方治理实践提供及时充分的的合法性来源。

二、当下地方立法技术运用中的问题及成因

当下地方立法技术中存在的问题呈现为部分立法机构工作人员错误理解了地方立法技术的内涵或功用，从而对地方立法技术的实践运用产生阻碍，导致地方性法规的文本质量与实践效果并不理想，概括说来，地方立法技术的错误运用主要表现为以下四个方面的问题：

其一，地方立法与上位法冲突。地方立法与上位法冲突存在多种表现方式，既有与上位法所规定的具体条文相冲突，也有与上位法的立法精神及基本原则相冲突，还可以表现为地方侵犯中央专属的立法权。不论何种冲突的表现形式，都根源于地方立法机关没有将维护法制统一作为地方立法技术的重要功用，从而在立法起草时没有吸纳上位法的基本原则，或者术语使用与上位法相左，或在立法清理时忽略与上位法相抵触部分的地方立法，这些都是违背“不抵触”原则的表现。地方人大及其常委会虽可以通过修改或废止法律的方式对之进行矫正，但此种修改或废止仅具事后弥补作用，仍然会损害地方性法规的公信力与执行力。在2017年以前，《甘肃祁连山国家级自然保护区管理条例》历经3次修订，部分规定却始终与《中华人民共和国自然保护区条例》相抵触，在甘肃省的规定中，自然保护区内禁止进行的三类活动包括“狩猎、垦荒、烧荒”，但国家规定在自然保护区内禁止进行十类活动包括“砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙”，甘肃省的规定所保留的是在近年来发生频率较低且危害有限的三类违法活动，却恰恰除去了会严重损害祁连山生态环境的七类违法活动，为了片面追求经济增长以至于有意识地忽视生态环境保护，甘肃省的规定属于严重违反了上位法的具体条文和立法精神。甘肃省人大常委会在2017年对《甘肃祁连山国家级自然保护区管理条例》进行了全面修订，恢复了对十类违法活动的规定，不再与上位法相抵触。

其二，地方立法存在“重复立法”的现象。所谓“重复立法”是指除了“必要而合理的重复”以外的重复，所谓“必要而合理”重复包括:“(1)作为下位法的立法依据而引用上位法的有关条款;(2)作为下位法的适用依据或适用条款而引用上位法的有关规定;(3)上位法规定必须由下位法援引规定的内容。”[7](p222)地方人大及其常委会在制定地方性法规的过程中通过直接照搬、简单拼凑及套用形式等方法，对上位法或者同一位阶的法律不经实质性的修改，重复其内容或形式的做法则属于不合理且不必要的重复。“重复立法”源于完全将地方立法视作中央立法的延伸，忽略了地方立法应有的自主性和独立性，将立法技术的运用限于形式或内容上的照抄照搬。“重复立法”也是对维护法制统一的变相曲解，按照规范法学理论，法律秩序不是由同一平面上同时并立的法律规范构成的集合，而是不同等级的法律规范相互衔接，层层递进，并最终可以推导出一个源自基础规范的统一体。[8](p193-194)地方立法与上位法之间应注重效力等级的差异，上位法通过基本原则和立法精神规制地方立法，地方立法在重要术语的定义和基本形式上与上位法相互协调，而不是在具体内容上的简单重复。所以“重复立法”不仅直接违背了“不重复”原则，也错误地理解了“不抵触”原则，以为“不抵触”上位法就是在立法中尽量减少地方特色。以《中华人民共和国消费者权益保护法》(以下简称《消费者权益保护法》)为例，在2013年全国人大常委会对《消费者权益保护法》进行修订以后，甘肃省、江西省、湖南省、上海市依照新修订的《消费者权益保护法》对本省相关的地方性法规进行修订，根据统计，4省市的消费者权益保护法规与作为上位法的《消费者权益保护法》文字重复率在50%以上的法条数量占了近1/3。[9]类似的“重复立法”的现象如果不加控制，不仅会严重浪费有限的立法资源，也人为割裂了地方立法与地方发展的特殊需求之间的联系，使得地方立法日益僵化，脱离实际，从长远来看，也会阻碍立法的进步和地方治理事业的提升。

其三，地方立法与社会经济发展实践相脱节。地方立法完全同步于社会经济发展实践其实是理想状态，现实中立法多是后发性的，是在社会变革发生之后，立法机关以法律的形式对已有的发展模式加以确认，但这一过程并不意味着地方立法与社会经济发展实践相脱节。只要地方立法机关能够合理运用立法规划技术，及时将涉及本地社会经济发展的事项纳入到立法规划中，便能跟上社会发展的步伐。一旦地方立法严重滞后于社会经济发展实践，那便意味着地方立法机关没有及时将涉及新兴经济社会发展事项纳入到立法规划中；抑或部分地方性法规刚出台时尚属先进，却由于长期得不到修订或清理，时过境迁，这部分地方性法规反而构成了对社会经济发展的阻碍。例如，山东省以新旧动能转换作为革新发展理念、推动产业升级换代的重大举措，亟须法治保障，这意味着要将新旧动能转换上升到地方立法的高度加以规制、引导及促进。目前《山东省新旧动能转换促进条例》被山东省人大常委会列为2018年地方立法计划中的一类法规项目，涉及人才引进、高校建设、生态环境、基础设施等领域的促进新动能发展的相关配套立法也需尽快纳入到地方立法规划中，加快立法进程，涉及旧动能的相关地方性法规也需尽快修订或者清理，避免立法前后冲突。

其四，地方立法目的与实施效果产生偏差。地方立法目的与实施效果产生偏差存在多种表现形式，含义较为宽泛，前述地方立法与上位法冲突、“重复立法”、地方立法与社会经济发展实践脱节都是相关表现形式，此处不做赘述，需要重点提出的是，地方立法目的与实施效果产生偏差并不单纯是立法技术运用的问题，而是是否应当就某类社会需求进行地方立法，如若某类社会需要借助民间规范、政策性文件或者上位法可以得到有效满足，在此情况下，反而要求地方立法去规制，那么无论地方立法技术运用多么娴熟，实施结果必然与立法目的产生偏差。正如有学者指出的，立法“……是一个对于社会需求进行回应并不断将其区分和筛选为制度需求与非制度需求、政策需求与法律需求、长期法律需求与紧迫法律需求的过程，最终汇集并形成强烈和明确的立法需求的过程”。[10]形成强烈和明确的立法需求是最终的结果，在区分和筛选过程中，非制度性需求、政策需求与部分长期法律需求完全不必动用地方立法技术。非制度性需求，例如家庭内部的情感纽带、社会团体的自我管理、传统乡村的邻里关系等等并不需要地方立法规制，地方立法介入非制度性需求领域不仅浪费立法资源，还会压制社会生活空间；政策需求，例如房地产市场的调控就不适宜采用地方立法的形式，市场瞬息万变，价格波动频繁，如果各地采取地方性法规来对本地房地产市场进行调控，很可能会导致法律的朝令夕改，影响地方立法的稳定性并危害其公信力，采取政策性文件的形式反而能够更加灵活地应对。部分不属于地方立法权限的长期法律需求，可以直接适用上位法，进行地方立法反而会侵夺本属于上级立法机关的立法权限。

上述地方立法技术运用中存在的问题虽然表现形态各异，但有着共同的成因：

首先，地方立法经验的缺乏。与长期进行立法活动并享有广泛立法权限的全国人大相比，地方获得立法权的时间较晚且立法权限有限。省、直辖市、自治区及较大的市都是在1980年以后才拥有地方立法权的，设区的市更是在2015年《立法法》修订以后新获立法权，并且立法权仅限于“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”三个领域。现有的284个拥有地方立法权的设区的市中仅有49个“较大的市”立法经验较为丰富，大部分设区的市对于如何根据本地实际情况进行科学合理的立法规划、如何在不与上位法冲突的前提下体现地方立法的特色、如何在法律文本体系化与实用性之间进行权衡都缺乏相应的经验。加之长期以来地方立法草案的起草主体多为各级地方政府及所属部门而不是地方人大及其各专门委员会，受到部门利益的影响，这些起草主体容易将地方立法蜕变为在不同权力部门之间进行利益再分配的手段，从而使得地方立法脱离社会经济发展实际，大大降低了地方立法服务社会经济发展的应有功能。在地方人大特别是设区的市的人大尚不充分具备立法经验时，受较为强势的政府及其所属部门的立法倾向的影响，容易将具有以维护部门利益为特征的不合理立法选择引入地方人大，使得地方立法技术的运用偏离应有的功能定位。

其次，地方立法人才匮乏，部分立法机构工作人员专业水平有待提高。地方立法技术运用的核心在于立法工作人员有着过硬的法学素养和丰富的立法实践经验，立法工作经验和法学素养是选拔和培育立法人才的关键所在。但是目前地方立法仍然面临人才匮乏的局面，由于地方人大特别是设区的市人大在引进立法工作人员时并未充分以法学素养作为考核标准，往往偏重其政治素养，导致立法机构工作人员构成不理想、立法技术与经验匮乏，立法质量偏低。即使具备一定工作经验的地方人大的立法机构工作人员，虽然能够把握总体的立法原则，不会引发严重的立法错误，却往往由于缺乏专业法学知识的学习，极容易陷入“本本主义”、“拿来主义”的窠臼中不能自知，于是在地方立法过程中容易发生越位立法、冲突立法、照搬照抄、重复立法等现象，这在浪费地方立法资源的同时，还会引发普通民众对地方立法的信任危机。地方各级人大通过与高校、科研院所的合作，从外部借助专家学者的力量，委托部分地方立法起草的任务给高校、科研院所，尽管高校和科研院专家所起草的法律文本在篇章体例的安排、专业术语的使用、规范逻辑结构的设计上更加准确，也不会单纯重复上位法或者抄袭，在一定程度上可以缓解地方立法专业水平不足的问题，但是由于高校、科研院所的专家学者对本地发展实际情况了解程度有限、立法实践经验不足，其所起草的立法文本容易与本地实际相脱节。因此，提高地方立法技术运用水平，必须做好立法人才引进、立法机构工作人员专业培训、外部专家学者的协助这三个环节，协调好法学素养与立法经验的关系，避免顾此失彼，习近平总书记指出：“不是什么法都能治国，不是什么法都能治好国;越是强调法治，越是要提高立法质量。”[11]提高立法质量就必须及时提升地方立法机构工作人员的专业素养，引进优秀立法人才，建立配套的专业服务机构，合理配置地方立法资源。

最后，地方立法技术规范不够完善。根据学者的定义：“立法技术规范是指立法技术运用的具体规则和要求，具体指法律法规的结构、形式、文体、修改和废止的方法等方面的规则。”[5]那么地方立法技术规范便可以具有两种含义：一种是在地方立法实践中切实运用的具体规则和要求，但是这些规则和要求并没有以系统、成文的形式表达；另一种是指由地方人大常委会印发的系统、成文的立法技术规范，常冠以“制定地方性法规技术规范”或“地方立法技术规范”的名称，例如《北京市制定地方性法规技术规范(试行)》、《浙江省地方立法技术规范》等。尽管系统、成文地方立法技术规范客观上推动地方立法工作的规范化运行，却仍存在权威性有限、不够统一、缺乏刚性制度约束等问题。具体而言，其一，就权威性有限来说，地方立法技术规范多是供地方人大内部工作人员参考所用，类似于工作手册的性质，权威性上弱于正式的地方性法规，导致地方立法技术规范的解释、修改、废止的严谨性偏低，约束力度有限，一般民众也难以了解到立法技术运用的具体规则和要求，这也使得对地方立法草案的技术评估缺乏行之有效的舆论监督。其二，就不够统一来说，虽然地方现有的立法技术规范数量较多，全国人大法工委也印发了《立法工作规范手册(试行)》，但是各地的立法技术规范趋于分散，不同级别的立法技术规范也没有严格的对应关系，导致地方立法在技术层面存在专业术语使用不规范、篇章体例交叠重复、法律概念理解不一致等问题。其三，就缺乏刚性制度约束来说，地方各级人大尚未建立起以统一的立法技术规范为核心的考评机制。对于专门从事立法规范、立法起草、立法修订、立法清理等工作的立法机构工作人员而言，没有客观明确的技术标准去衡量他们立法工作的成效，容易导致地方立法出现问题时相互推卸责任的情况。

三、实现地方立法技术科学化的合理路径

科学化是地方立法技术理应追求的目标，而推动地方立法技术科学化以服务于地方法治建设与社会经济发展是发挥地方立法实效的重要途径，所以科学化之于地方立法技术有着双重互补的含义：一方面，就其本身而言，科学化首先意味着立法起草中法律文本结构的协调、法律概念的统一、法律用语的具体明确、法律逻辑结构的完善，这些都应当是地方立法技术所应追求的目标。另一方面，立法起草中法律文本的技术层面必须服务于地方经济发展与社会治理实践的需要，正如有学者所说，“立法适应和服从改革需要的策略是一以贯之的处理立法与改革关系的主导性思想和指导性原则”，[12]地方立法更需服务于富有地方特色的改革实践的现实需要。所以宏观的立法指导思想与配套的立法规划、立法修订、立法清理决定着法律文本最终的价值指向，立法技术和立法目标相互结合构成了地方立法技术科学化的应有之义。前文中提及的地方立法技术运用中的问题，其中重复立法、与上位法冲突，属于立法技术领域的问题，地方立法与社会经济发展实践相脱节、地方立法目的与实施效果产生偏差，属于立法目标领域的问题。地方立法的技术层面与实质目标并不是截然分离，而是会交互影响，解决这些问题需要分层面、有次序的逐步实施，以推动地方立法技术的科学化：

首先，对地方立法技术进行规范化的表达。对地方立法技术进行规范化的表达区别于前述界定地方立法技术的合理内涵，此处的规范化是专门针对立法起草提出的要求，确定立法起草的操作标准，以作为衡量立法工作优劣的基本尺度。其一，就法律文本结构的协调而言，地方立法应当以具有实际效用和体现地方特色为目标，针对关键性的问题制定法律规范，法律文本结构不能贪多求全、盲目地追求体系化。过度的体系化在地方立法中呈现为章节设置的繁复与法条数量的剧增，据统计全国超过五章的地方性法规占到了75%以上，部分地方性法规的法条数量超过了80条乃至100条。高度的体系化意味着重复立法的可能性大大增加，原本由上位法就可以规范的事项却专门制定地方性法规进行规范，无疑是对立法资源的浪费。所以地方立法要追求法律文本结构的协调，地方立法的文本结构要和地方立法的功能相匹配，减少过于抽象的原则性条款、宣言性条款、非操作性的条款，地方立法应当着力于法律行为与法律责任领域，减少与上位法明显重复的章节。其二，就法律规范的具体明确而言，2015年新修订的《立法法》第6条增加1款规定：“法律规范应当明确、具体，具有针对性和可执行性。”这一要求是与法律文本结构的协调相配套的，在减少章节繁复、条文数量过多的同时，地方立法在制定法律条款时应当尽可能的明确具体，避免模糊不清、过于抽象等弊端，例如《中华人民共和国自然保护区条例》第二条规定：“本条例所称自然保护区，是指对有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布区、有特殊意义的自然遗迹等保护对象所在的陆地、陆地水体或者海域，依法划出一定面积予以特殊保护和管理的区域。”而《山东黄河三角洲国家级自然保护区条例》第二条规定：“自然保护区位于东经118°32.981′～119°20.450′、北纬37°34.768′～38°12.310′，分为南北两个区域，具体以国务院批准的范围和界线为准。”山东省的条例根据本省自然保护区的实际状况对其范围做出了精准的限定，便于执行该条例，地方立法的重要功能之一就是对上位法进一步细化以便于执行上位法，所以地方性法规的法律规范应当是精确具体的以便于操作。其三，就立法文本的概念统一而言，主要分为法律概念的统一与生活日常概念的统一。法律概念指涉及法律关系的产生、发展和终结的，对具有法律意义的事物、状态、行为进行概括而形成的专门术语，包括法律主体、法律关系、法律客体、法律事实以及其他法律概念，例如公民、所有权、动产、不可抗力等概念，这类概念具有普遍性、确定性的特点并且由国家法加以规范，因此地方立法在使用法律概念时应该保持与国家法的高度一致，避免破坏法制的统一性。日常生活概念是那些不为法律所专有但是在立法文本中会使用的概念，例如蔬菜、武器、物业等等，地方立法在使用这类概念时具有一定的灵活度，根据本地特殊状况加以定义、解释及适用，但是要符合社会公众的基本认知以及同类型上位法对相关日常生活概念的定义，兼取法律效果与社会效果。

其次，将地方立法技术规范以地方性法规的形式加以确认。有学者提出，要建立根本性立法技术规范保障立法质量、推动社会主义法治建设，主要有以下两种路径：“一种是以完善立法的形式，将根本性立法技术规范写入《立法法》的‘总则’或者第二章五节的‘其他规定’，使其对于中央和地方的立法实践活动产生法律约束效力；另一种是以制定技术标准的形式，将根本性立法技术规范写入《立法工作规范手册》的总则部分，并在内部工作纪律方面突出强调哪些是具有刚性约束效力的根本性立法技术规范。”[13]单一的立法技术标准如果脱离正式法律的规制，其约束效力是有限的。上述建议有其合理性，但作为宪法性法律，《立法法》的修订程序极为严格，出于立法稳定性的要求，也不宜随时变动，难以立刻修订以满足日益增长的地方立法需求，且囿于篇幅比例限制，也无法将立法技术规范全面完整的规定在“总则”或者“其他规定”当中。当下地方立法却面临着现实的需要，将地方立法技术规范以地方性法规的形式加以确认，作为立法经验加以积累，待时机成熟时再上升到由《立法法》加以规制的高度，这是比较务实的做法，也符合《立法法》的规定。地方人大可以经由相关立法程序，制定专门的地方性法规来规范地方立法技术的运用，对地方立法的文本结构、法律规范的要求、立法概念的统一等技术问题专章加以规定，并就立法规划、立法修订、立法清理如何操作进行详细说明，将宏观层面的地方立法技术作为基本原则吸收进总则部分。以地方性法规确认地方立法技术规范的立法任务交由省级人大及其常委会来承担比较适合，省级人大有着较为丰富的立法经验且立法人才储备更为充分，其工作人员对地方立法技术规范更为熟悉，对上能够衔接全国性立法技术规范，对下能够指导各设区的市的立法工作。若交由设区的市一级人大来进行涉及地方立法技术规范的相关立法，不仅容易导致立法重复、抄袭，浪费立法资源，一旦设区的市一级人大在立法技术规范方面的规定与上位法冲突，还会严重影响法制统一，给后续的批准和备案工作增加负担。

再次，把地方立法技术的运用纳入到地方立法机构工作人员的引进、培训、考核、归责中去。仅有文本意义上的地方立法技术规范是不够的，地方立法技术必须与地方立法机构工作人员的切身利益相关联，才能够真正发挥效力，此种关联性就体现在地方立法机构工作人员的引进、培训、考核、归责当中：其一，从人才引进的角度来说，地方各级人大在引进工作人员时要不仅要考察其政治素养、实践工作经验，更要注重考察其法学素养特别是其对地方立法技术的熟悉程度，在立法人才引进的环节上严格把关，避免出现在地方立法工作中出现“外行指导内行”、“劣币驱逐良币”的不良现象。其二，从培训立法人才的角度来说，部分地方立法工作的人员从事立法起草、立法规划、立法清理等工作的实践经验较为丰富，并且了解地方事务，对本地的社会经济发展状况较为熟悉，却缺乏理论知识储备对地方立法技术规范不够熟悉，因此要与高校、科研院所合作，经常性地邀请研究地方立法的专家学者来对地方立法机构工作人员进行培训，建立定期学习的机制，确立学习、培训的制度体系，划拨专门经费，由相关人员来统一负责协调、沟通。其三，从考核与归责的角度来说，要将相关的地方性法规或者内部工作标准作为尺度以考察地方立法技术的运用实效，考核与归责的内涵并不截然相同，考核更强调动态的过程与程序的安排，归责则是更多着重于静态的结果和实质的措施，归责仅是考核的一种可能结果，考核的主要目的是为了督促地方立法机构工作人员能够熟练、准确、恰当地运用地方立法技术，归责只是在他们偏离规范时的应急机制。引进、培训、考核、归责等措施的实施都必须是常态化的，需要配备专门的人员来操作，设置配套的机构来负责，最终形成制度性的机制才能够长久运行。

小 结

推动地方立法技术科学化就是实现地方立法活动的规范化运行，规范化运行的重点在于立法机构工作人员具有高度的规范性意识，能够将地方立法技术以“内在观点”的方式视作自身必须遵循的规范，从概念内涵到功能定位能够全面把握地方立法技术的要点。培育这种规范性意识需要准确表达地方立法技术，辅之以明确的法律依据，并将地方立法技术的运用与立法机构工作人员的切身利益相关联，率先在地方立法机构内部实现立法活动的规范化运行。借由普法宣传、法学教育的推动，在公众法治意识逐步提高的情况下，普通公民的规范性意识的养成所形成的外部监督力量，同样对于促进立法机构工作人员遵循相关技术规范有着重要作用，若能达到普通公民和立法机构工作人员同时具备规范性意识的目标，则意味着地方立法科学化目标的基本达成。