创设央企信用保障基金，防范化解金融市场风险

[摘要]中国国新控股有限责任公司是国资委首批确定的国有资本运营公司试点企业。由中国国新牵头设立“基金”，积极探索市场化运营中央企业庞大的信用资源，适度汇集优势央企的部分信用，对突发流动性危机的少数困难央企施以援手，为其换取处理危机的时间窗口，将风险控制在单一企业内部并妥善有效处理，有利于提升央企整体形象，有利于丰富国有资本运营公司的试点内容，推动国有企业改革发展。时机成熟时，可将基金保障范围扩大至央企产业链上下游的民营企业，为出现短期流动性困难的民企提供支持，实现央企、民企合作共赢，将基金打造成为以央企为主发起设立、服务全社会的信用保障平台。

[关键词]债券;金融风险;信用保障基金

一、设立背景

（一）国内信用债规模不断扩大，违约事件时有发生

1.国内信用债市场情况。随着我国经济持续快速发展，国内信用债规模不断扩大。据统计，2015年初，信用债存量总额为14.5万亿元，至2019年9月，增长至35.6万亿元，在不到5年时间里，增幅达146%。各类型债券数量及金额见表1。

2.信用债违约情况。2014年3月5日，协鑫集成科技股份有限公司发行的超日债违约，国内债券市场的“刚兑”惯例随之打破。之后债券违约事件屡有发生。从企业性质看，违约债券的发行人以民企居多。民企债券违约单只金额相对小，对市场的冲击总体可控。

（二）央企债券正常兑付对维护金融市场稳定极其重要

1.央企债券违约对金融市场的冲击非常强烈。相比之下，中央企业作为国民经济的“稳定器”和“压舱石”，一旦出现债券违约，对金融市场的冲击非常强烈。2014至2015年，个别中央企业债券违约引起社会广泛关注，对中央企业形象产生巨大的负面影响，并对金融市场造成剧烈冲击。部分境外媒体借机渲染中国债务危机，直接导致国外三大评级机构下调中国主权信用评级。违约事件发生后，央企发债成本一度飙升50BP-100BP左右，致使央企当年多支付发债成本约109亿元，既损害了央企的市场信用，又侵蚀了央企的经济效益。之后，在国务院国资委、人民银行等部委的指导和协调下，通过资产托管、债转股等多种方式实现债务重组，违约事件的负面影响才逐渐平息。

2.中央企业仍存在债券违约隐患。截至2018年末，中央企业平均资产负债率65.7%，总负债54.39万亿元，其中央企業在公开市场发行的债券占据相当比重。由于2017年前金融监管政策环境宽松，企业发债规模逐年增大，且多以三年期、五年期为主，中央企业将自2019年起进入债券到期偿付高峰，偿付金额将达1. 32万亿元，此后每年需偿还到期债券均在1万亿元以上。

2018年以来，随着金融监管力度加大，银行、保险、信托、证券等各类新监管政策不断推出，中央企业资金流动性日趋紧张，资金链断裂风险增加。如果央企自身的负债居高不下和外部金融监管趋严的压力发生叠加碰撞，将对央企经营发展产生不利影响，债务违约隐患将可能显现。

（三）设立央企信用保障基金有利于防范化解重大风险，守住不发生系统性金融风险的底线

党的十九大提出防范化解重大风险，守住不发生系统性金融风险的底线，防控金融风险成为金融经济稳定的重中之重。2018年4月，习近平总书记在中央财经委员会第一次会议上强调，防范化解金融风险是实现高质量发展必须跨越的关口，要把主动防范化解系统性金融风险放在更加重要的位置，着力完善金融安全防线和风险应急处置机制。央行2018年工作会议要求加强金融风险研判及重点领域风险防控，明确提出要完善债券违约处置机制。国资委在2018年中央企业地方国资委负责人会议上指出，中央企业要把防范化解重大风险作为重要政治任务，争当表率，主动作为，着力抓好重点领域风险防控，进一步筑牢不发生重大风险底线，特别强调要严控各类债务风险，持续加强债券兑付风险管控。

中国国新认为，在国资委的指导协调下，按照市场化的原则，由中国国新牵头发起、部分中央企业参与共同设立央企信用保障基金，对出现公开市场债券兑付风险的个别央企提供流动性支持，及时消除可能引发的连锁反应，是落实党中央国务院有关宏观政策要求的重要举措。

从防范化解风险角度看，建立央企信用保障基金的目的是通过救助受困央企，换取风险缓释和化解的“时间窗口”，将单体项目和单体机构风险消化控制在中央企业内部，避免发生连锁反应，防止演化成公众事件，从而严守住不发生系统性金融风险的底线。及时启动央企信用保障基金，可增强投资者信心，维护央企市场信用，降低央企融资成本。从助力债券市场信用体系建设角度看，保障基金可向监管部门和市场评级机构披露受困央企资金偿还情况，为业绩评价和信用等级评定提供依据，彰显央企社会责任担当。

时机成熟时，可将基金保障范围扩大至央企产业链上下游的民营企业，为出现短期流动性困难的民企提供支持，实现央企、民企合作共赢。

二、实施方案

在国务院国资委指导下，中国国新制定完成保障基金的募集方案、管理规则和相关合同文本，并深入研究论证了保障基金日常管理、会计处理、税收安排等具体问题。相关工作方案上报国务院后，得到国务院主要领导圈阅同意，刘鹤副总理两次做出重要批示。方案主要内容如下。

（一）发起和资金募集

1.发起人。中国国新作为信用保障基金发起人，指定其全资子公司国新央企金融服务有限公司作为实际操作人。

2.募集规模。信用保障基金总目标规模1000亿元，首期募集规模100亿元，后期募集计划根据中央企业债券规模、违约情况、信用保障基金运行等因素再行研究确定。

3.募集方式。拟采用私募永续债的方式募集，即中国国新作为发起人和管理主体，向央企宣传基金功能作用，与社会责任感强、经济效益好的央企签署符合市场规则的出资协议，建立健全动用基金的决策机制，约定资金募集的用途、期限、收益分配等事项。主要考虑：一是基金实质上是中央企业间的债券风险互助备用金，通过私募债“点对点”的方式募集资金更符合其企业互助的性质。二是与专门设立合伙制或公司制基金管理机构的方式相比，采用私募永续债方式不仅发行成本低，可避免推高央企整体资产负债水平，而且后续管理成本低、管理效率高。

（二）信用保障基金管理

按照“有限救助、应急保障、风险可控、市场运作”的原则，明确救助条件、救助方式、偿付责任，建立市场约束机制，落实发债企业主体责任，防止过度依赖临时救助机制，避免“道德风险”，确保基金资金安全。

1.救助条件。一是符合保障范围且具有救助价值。基金原则上针对中央企业境内公开发行、金额较大且易引发为公众事件的债券违约风险。对企业日常发生的银行贷款、非公开发行的私募债违约问题，一般不予考虑。同时，仅对公司治理良好、产品有市场、发展有前景、但因临时性资金周转困难等原因无法履行债券到期兑付义务的企业，给予阶段性流动性支持。二是发生涉及危害国家利益的重大债务风险，由国资委报经国务院批准后实施救助。

对因弄虚作假、欺诈发行的违纪违法企业或自身缺造血能力、无效低效占用资源的“僵尸企业”不予救助，促使其实现市场出清，不盲目维护“刚性兑付”。

2.救助方式。一是基金与符合条件的被救助企业按市场化原则协商方案，明确金额、期限、担保方式，及退出保障条件。二是占用救助资金成本根据被救助企业信用、市场利率水平等因素协商确定，不追求盈利为目的。三是根据风险类型采取委托贷款、购买被救助企业资产或定向发行私募债等多种方式给予资金支持。

3.管控措施。一是要求被救助企业所属央企集团提供相应担保，或以有效资产抵（质）押。二是要求被救助企业设立共管账户，用于监控后续资金收付，确保将救助资金专项用于归还到期债券本息。三是将被救助企业纳入特别关注名单，重点关注该企业后续经营及债务履约情况，并视情况提高其再次使用基金的门槛。

4.资金回收。一是被救助企业按照签订的救助合同条款，及时偿还本金及利息。二是被救助企业未能按约定履行还款责任的，首先向为其提供担保的企业追偿，或依合同约定处置其抵（质）押资产，回收救助资金本息。三是如抵（质）押资产处置难度大、处理周期长，可实施市场化债转股，取得的被救助企业股权交由中国国新托管并适时处置。

5.损失处理。对已采取上述措施仍无法回收救助资金本息形成的损失，一是相应核减被救助企业所属央企集团在基金的出资（如有）。二是请被救助企业所属央企集团通过划转其他有效资产的方式予以补偿。三是如被救助企业及为其担保的央企集团确无補偿能力，且属因承担国家任务、防范重大系统性风险造成的基金损失，国资委通过划拨有效资产、国有资本经营预算补助等方式给予一定补偿。

（三）日常管理运营

1.资金日常管理。中国国新对信用保障基金进行“专户管理、专项核算”。资金用途仅限于政府债券、中央银行票据、金融债券、国债逆回购、货币市场基金、银行存款、财务公司存款等，确保资金安全和流动性。

2.管理费用标准。信用保障基金取之央企、用之央企、从央企中来、到央企中去，不以盈利为目的，将按照满足最低运行标准的原则提取管理费用，仅用于支付基本的运营成本和律师费、审计费、通道费等必要费用。

3.审计和信息披露。聘请具有资质的会计师事务所进行年度专项审计，向所有出资人披露资金的筹集、管理和使用等相关信息，并报国资委备案。

4.年度派息。根据专项审计结果，向出资人按比例返还年度资金孳息及年度收益，保障出资人权益。

5.退出机制。信用保障基金是防范化解金融风险、降低央企整体融资成本和维护央企形象的非盈利性长效机制，拟根据央企信用建设、信用保障基金运行等情况，由国资委决定其存续年限。

（四）风险管控措施

为避免个别中央企业回避自身债务责任，过度依赖信用保障基金拖延债务兑付，使信用保障基金变为常态化偿债机制，拟设立以下管控措施：

1.利率确定。中央企业申请使用信用保障基金，需支付的利率由管理人结合该中央企业的信用等级、货币政策环境和市场利率水平等因素综合确定。

2.资金监控。中国国新与被救助企业设立共管账户，监控后续资金收付，确保将信用保障基金专项用于归还到期债券本息，并督促企业优先偿还信用保障基金本息。本息全部收回后，解除账户监控。

3.特别关注名单。中央企业接受救助并归还全部本息后一年以内，将进入信用保障基金特别关注名单。管理委员会将重点关注该企业后续经营及债务履约情况，提高其第二次使用信用保障基金的门槛。

三、主要创新

（一）国资监管方式创新

国资委高度重视中央企业债券风险防范和处置工作，过去曾有效协调解决了多家央企债券兑付风险问题。但从监管方式看，采取动用行政力量，协调公共资源给予救助的处置方式，容易引发市场和国际社会的质疑。参照证券、保险、信托行业保障基金的做法，由中央企业按照市场化的原则发起设立功能清晰的信用保障基金，通过监测风险扩散范围，预判风险后果，在自愿、有偿、风险可控的前提下，采取市场化方式处置中央企业债券风险，将风险处置关口前移，可以有效避免事后被动兜底，有利于消除可能引发的连锁反应，保障金融机构和央企平稳运行，从整体上维护国家金融体系的安全稳定。

（二）资金募集方式创新

与一般基金募集方式不同，信用保障基金由中国国新采取发行私募永续债的方式募资。采取该方式，主要有两方面考虑：一是拟定永续债模式是一种财务安排，不以盈利为目的，收取较低费用以覆盖成本，因此费率远低于基金行业标准。二是根据现行企业财务会计规定，发行方可将永续债计入所有者权益科目，避免推高中国国新的资产负债率。

（三）风险控制方式创新

保障基金的风险控制以市场化运作为原则，具体而言，一是不盲目维护“刚兑”。对因弄虚作假、欺诈发行的违纪违法企业或自身缺造血能力、无效低效占用资源的“僵尸企业”不予救助。二是资金使用成本市场化。中央企业申请使用信用保障基金，需按照市场化原则支付利息，以此保障出资央企权益。三是建立特别关注名单。该机制是避免个别中央企业回避自身债务责任，过度依赖信用保障基金拖延债务兑付的风控措施。

四、效益估算

保障基金具有保险和公益属性，潜在效益和社会效益巨大，但直接效益难以精确计量。以下通过参照过往市场真实案例和央企债券存量数据予以估算。

（一）增量

2014年，因个别央企违约，央企信用利差一度飙升约70个基点，同时迫使多家中央企业临时取消发债计划。保障基金将风险处置关口前移，可实现对此类风险事件的有效控制，为央企节约债券发行成本。按央企年发债1万亿元计算，发债成本将节约70亿元。

（二）存量

目前央企存量债券规模约5.37万亿元。保障基金能够稳定市场预期，充分发挥“应急”和“增信”的双重作用，有效降低央企存量债券二级市场收益率，提升债券价值。假设收益率下降10个基点，粗略估计，投资者持有的央企存量债券价值将提升约数十亿元。

五、对下一步工作的思考

（一）尽快发起设立保障基金

目前，发起设立保障基金的相关准备工作已基本就绪。下一步，中国国新将根据国资委的工作部署，全力以赴配合有关央企做好协议签署、基金认购等后续工作，争取尽快完成基金发起设立，及时有效发挥保障功能。

（二）考虑拓展保障基金的保障范围

今年8月，在国资委的指导和统筹安排下，中國国新已与51家中央企业签署“企票通”公约。“企票通”是指中国国新发挥国有资本运营试点优势，为实现新信用聚集、信用互认、信用流转、信用拆分、信用变现”，与相关央企签署公约，各方共同建立的电子商票互认机制。民营企业将持有的“企票通”商票向金融机构申请贴现，可享受央企优质信用，促进解决融资难融资贵问题。但在“企票通”推广初期，仅凭中国国新提供信用背书难以迅速提升市场影响力。如果保障基金能够为“企票通”提供资金支持，一方面可为“企票通”增信，提升央企、民企和金融机构的参与意愿，另一方面可将保障基金受益人范围扩大至央企产业链上下游的其他企业，将基金拓展为以央企为主发起设立、服务全社会的信用保障平台。下一步，中国国新将深入研究相关工作方案。

附录 央企信用保障基金管理规则

第一章 总则

第一条 为规范央企信用保障基金（以下简称保障基金）筹集、管理和使用，建立中央企业债券风险应急机制，根据《中华人民共和国公司法》等法律法规和出资中央企业签订的协议，制订本规则。

第二条 保障基金是指中央企业贯彻落实党中央国务院关于主动防范化解系统性金融风险的决策部署，在国务院国有资产监督管理委员会（以下简称国资委）领导协调下，按照互助、互利和自愿原则共同筹集的，用于化解和处置央企债券风险的备用资金。

第三条 保障基金的宗旨是主动防范化解央企债券风险，提升央企整体信用，维护国有资产安全，彰显央企责任担当，保障金融市场稳定运行。

第四条 保障基金按照“有限救助、应急保障、风险可控、市场运作”原则运作管理，不以盈利为目的。

第二章 管理体制

第五条 保障基金成立咨询委员会，负责对保障基金的运营管理实施监督，决议保障基金收益分配等事项。

第六条 出资央企通过咨询委员会对保障基金实施监督，按照出资比例享有保障基金收益。

第七条 咨询委员会由出资央企各委派一名委员组成，主任委员由中国国新委派。委员任期三年，如有委员不再任职，相关出资央企有权提名继任委员，继任委员的任期为原委员的剩余任期。委员任期届满，由该委员任职的出资央企提议连任或提名新委员。

第八条 咨询委员会每年至少召开一次会议，由主任委员召集，会议内容包括：

（一）审议保障基金管理情况报告;

（二）决定保障基金年度收益分配方案;

（三）其他需要咨询委员会决议的重大事项。

咨询委员会会议所作决议须经参会的委员过半数通过。

第九条在国资委的指导协调下，中国国新控股有限责任公司（以下简称中国国新）指定国新央企金融服务（宁夏）有限公司作为保障基金的管理人（以下简称管理人），具体负责保障基金的筹集、管理和使用。

第三章 资金募集

第一0条 保障基金由管理人以发行可续期私募债券的方式募集，债券期限为10+N年。

第一一条 保障基金总目标规模1000亿元，首期募集规模100亿元。

第一二条 出资央企与管理人签署可续期私募债券认购协议，协议签署之日起30日内完成首期募集资金交付。

第一三条 出资央企为后续900亿元出资出具书面承诺，承诺根据保障基金需求及时出资。

第四章 保障救助

第一四条 保障基金按照市场化原则实施有偿救助，明确救助条件、救助方式和约束机制，落实发债企业主体责任，确保保障基金资金安全。

第一五条 同时满足以下条件的债券违约问题，保障基金可以实施救助：

（一）债券发行主体为国资委履行出资人职责的中央企业及其全资子公司和控股子公司;

（二）属于在境内公开市场发行的企业债、公司债、中期票据、短融、超短融等债券品种;

（三）债券违约对市场稳定具有较大影响;

（四）债券发行主体公司治理良好、产品有市场、发展有前景，因临时性资金周转困难等原因暂时无法履行债券到期兑付义务。

第一六条 对不符合本规则第十五条规定条件的企业债务违约问题，如果可能引发重大风险严重损害公共利益，经国资委同意，保障基金可以对相关企业实施救助。

第一七条 对弄虚作假、欺诈发行的违纪违法企业或严重缺乏造血能力、无效低效占用资源的“僵尸企业”不予救助。

第一八条 保障基金可以按照以下方式实施救助：

（一）委托银行或被救助企业所属中央企业的财务公司向被救助企业提供贷款，被救助企业收到贷款资金后用于归还违约债券本息;

（二）被救助企业向信用保障基金定向发行私募债，发债取得的资金用于归还违约债券本息;

（三）与被救助企业约定的其他方式。

如果被救助企业因法律纠纷等原因可能导致其资产被查封、扣押、冻结的，保障基金资金应当直接支付债券持有人。

第一九条 被救助企业使用保障基金应当定期支付资金成本，利率由管理人结合被救助企业的信用等级和市场利率水平等因素综合确定，原则上不低于被救助企业最近一次商业银行流动资金贷款利率的110%。

第二0条 被救助企业使用保障基金应当提供以下形式之一的担保，担保覆盖金额不低于所使用保障基金本息的120%：

（一）被救助企业所属中央企业提供的担保;

（二）被救助企业所属中央企业的财务公司提供的担保;

（三）管理人认可的其他担保形式。

第二一条 被救助企业使用信用保障基金，应当开立共管账户，授权管理人共同管理账户收支，确保将保障基金专项用于归还到期债券本息，及时偿还信用保障基金本息。保障基金本息全部收回后，管理人解除对共管账户的监控。

第二二条 保障基金申请和使用程序：

（一）央企及其全資子公司和控股子公司出现债券兑付困难，经该央企总部研究认为需申请保障基金救助的，由央企总部向国资委报告有关情况并提出申请，同时抄送管理人;

（二）管理人根据本规则第十五条规定及国资委的意见，研究决定是否使用保障基金予以救助;

（三）管理人决定予以救助的，应当根据本规则有关规定，与被救助企业协商并签署保障基金使用合同，明确金额、利率、期限、担保方式及监管措施等;

（四）管理人按照签署的资金使用合同，动用保障基金实施救助。

第二三条 保障基金救助资金按照以下方式回收：

（一）被救助企业按照签订的保障基金使用合同条款，及时偿还本金及利息;

（二）被救助企业未能按约定履行还款责任的，向为其提供担保的企业追偿;

（三）通过向提供担保的企业追偿依然无法归还本金及利息的，可实施市场化债转股，取得的被救助企业股权交由中国国新托管并适时处置。

第二四条 对已采取本规则第二十三条规定的方式仍无法回收的救助资金本息形成的损失，依次按照以下方式处理：

（一）相应核减被救助企业所属中央企业在保障基金的出资（如有）;

（二）在国资委协调指导下，请被救助企业所属中央企业通过划转其他有效资产的方式予以补偿;

（三）被救助企业及为其担保的中央企业确无补偿能力，且属因承担国家任务、防范重大系统性风险造成的损失，管理人向国资委申请通过无偿划拨有效资产、国有资本经营预算补助等方式给予一定补偿;

（四）对仍无法取得补偿的损失，由基金出资央企按出资比例予以承担。

第五章 日常资金管理

第二五条 对保障基金暂未使用的资金，管理人应当加强资产配置，优化资产结构，在确保资金安全性、流动性的前提下实现保值增值。

第二六条 保障基金日常资金运作原则上限于银行存款、财务公司存款、国债逆回购、购买国债、中央银行票据、金融债券、货币市场基金等低风险金融产品。

第二七条 为保证及时实施救助，保障基金存放在银行或财务公司的活期存款、通知存款等高流动性存款原则上不低于基金实缴募资金额的50%。

第二八条 管理人每月编制资金运作情况表，报送咨询委员会。

第六章 财务管理

第二九条 管理人对保障基金进行专户管理、专项核算，确保保障基金的资金管理、会计核算独立于管理人其他经营活动。

第三0条 管理人根据《企业会计准则》等制定保障基金核算办法，对保障基金资金筹集、使用和管理进行确认和计量，确保会计信息质量。

第三一条 管理人按保障基金实缴募资金额0.3%/年收取佣金，主要用于支付管理费、律师费、审计费、财务顾问费等费用。

第三二条 管理人按救助资金余额1.5%计提资产减值准备。

第三三条 管理人按年编制保障基金财务决算报告并向咨询委员会报告。

第三四条 管理人每年聘请具有资质的会计师事务所对保障基金管理使用情况实施审计，出具专项审计报告。

第三五条 管理人根据保障基金年度审计结果和保障资金需求，提出保障基金年度收益分配方案，提交咨询委员会审议。

第三六条 按照咨询委员会审议通过的保障基金年度收益分配方案，管理人在每年6月底之前向出资央企按出资比例分配收益。

第七章 监管及信息披露

第三七条 国资委依法对信用保障基金的筹集、使用、管理进行监管。

第三八条 管理人于会计师事务所出具年度专项审计后，完成上年度保障基金管理情况报告，经咨询委员会审议通过后报送国资委。

第三九条 管理人定期向咨询委员会报告信用保障基金筹集、使用和管理情况及咨询委员会要求报告的其他信息。

第八章 附则

第四0条 本规则未尽事宜依照有关法律法规执行。

第四一条 本规则由中国国新负责解释。

第四二条 本规则作为出资央企签署保障基金可续期私募债券认购协议的附件，与认购协议同时生效。