美、德、英三国公共体育服务建设经验及启示

李留东，田 林，杜浩楠，刘 博，王家宏

21 世纪以来，公共服务成为社会关注的焦点。在“实施健康中国策略”的时代背景下，我国的公共体育服务须“守土有责”。公共体育服务作为社会基本公共服务的一种，其建设需要保证公平性与均衡化，这就需要建立一定的公共体育服务标准。而公共体育服务的发展，最早源于西方发达国家，经过多年的发展，其公共体育服务的理论与实践均已趋于成熟和完善，已形成职责分工明确、组织制度完善、运行过程和程序规范的公共体育服务体系。我国公共体育服务，无论在理论还是实践上，均处于不成熟的初级摸索阶段，在公共体育服务的建设上，迫切需要借鉴国际先进经验，加速推进公共体育服务发展进程。美、德、英是目前国际上公共体育服务发展比较成熟的发达国家，这些国家公共体育服务的建设经验将对我国公共体育服务建设具有一定的借鉴作用。本课题“公共体育服务标准指标体系专家问卷”的调查结果显示，构成公共体育服务标准体系的一级指标主要包括组织保障、制度建设、场地设施、经费投入、健身指导和监督评估。此外，美、德、英三国公共体育服务所涵盖的范围与我国不尽相同。三国公共体育服务范围大多包括大众体育、竞技体育、体育产业和学校体育等领域[1-2]；而在我国，虽然有些学者认为我国公共体育服务领域应包括社会体育、竞技体育、学校体育和体育产业等[3-5]，但大多数学者的研究主要偏重于对社会体育公共服务实践与理论的探讨。基于上述原因，研究选择上述3 个国家，分别从公共服务的组织保障、制度建设、场地设施、经费投入、健身指导和监督评估6个方面与大众体育（与我国社会体育向对应）相关内容入手，分析公共体育服务建设的经验，以符合我国公共体育服务建设的实际需要，并从中获取有益启示。

1 美、德、英三国公共体育服务建设经验

1.1 公共体育服务组织保障

公共体育服务组织是公共体育服务发展的依托与保障。目前，美、德、英三国的公共体育服务事务均由社会组织负责管理运行，美国与德国都未设立专门的公共体育服务行政管理机构。美国公共体育服务组织主要包括2大主体：（1）社区体育俱乐部；（2）各级各类社会组织与社团。社区体育俱乐部，是公共体育服务的基础组织形式，也是公共体育服务开展的主体，并且无论是民间自行组织还是政府部门管理的俱乐部，其本质上均属于民间主导型[6]；数量庞大的体育社团组织，是公共体育服务的中坚力量，从全国性体育组织、宗教组织、学校体育联合会到私人机构，都参与公共体育服务事务，如“全国健身与体育活动月”的开展就有众多社会组织参与（见表1）。美国政府虽然不具有发展公共体育服务的行政管理职能[7]，但并不意味着政府在公共体育服务领域不作为，实际上，美国政府有12 个部门间接参与公共体育相关服务（见图1），这些部门在公共体育服务中的作用主要体现为制定发展计划与政策、修建场地设施、开发体育资源、技能培训与指导等[8-11]。德国公共体育服务组织则主要是奥林匹克体育联盟和体育俱乐部。奥林匹克体育联盟是德国最权威的非政府组织[12]，主要负责制定体育政策、分配体育资源，以及组织各种形式的体育运动；体育俱乐部在德国社会体育组织中最具代表性，在公共体育服务中起主导作用，俱乐部大都是非盈利性的，其收入主要是会员费，并且要职大部分为兼职人员[13]。德国政府在公共体育服务发展中只是一个协作者，在必要时提供相关资助与建议[14]。

表1 1996年美国“全国健身与体育活动月”活动内容与组织机构[8]Table1 Activities of the National Fitness and Sports Month in 1996

图1 美国公共体育服务组织保障体系Figure1 Organization Guarantee System of American Public Sports Service

英国设有管理公共体育服务的政府机构，即文化传媒体育部，但它只是以制定公共体育服务政策与规划的职能形式进行宏观调控，很少直接介入公共体育事务的管理工作。英国公共体育具体事务的管理与实施，主要由体育理事会、单项体育管理组织和运动俱乐部等非政府组织负责。英国体育理事会，是英国文化传媒体育部根据《英国皇家宪章》的章程于1997 年成立的具有法人资格的非政府组织，通过与地方政府、社区体育俱乐部、郡级体育合作伙伴、体育专家以及高等教育机构合作，进行基础设施的建设、维护，体育运动项目的开展及体育咨询等工作，以实现对公共体育服务的全面管理[15-17]。而运动俱乐部，则是英国公共体育服务体系的基层组织形式。

可见，美、德、英三国均已形成以社会组织和体育俱乐部为核心、政府部门协作的公共体育服务组织保障体系。但各国政府协作的方式有所不同：美国政府部门主要通过制定政策、修建体育设施等方式协助公共体育服务的开展；德国政府主要为公共体育服务提供财政支持；英国政府则通过设置公共体育服务的政府机构、建立体育理事会，并制定政策与财政预算对公共体育服务进行宏观调控。

1.2 公共体育服务制度建设

公共体育服务制度，是公共体育服务规范运行的重要依据。美、德、英三国已建立比较完善的公共体育服务制度体系。美国在政府购买公共体育服务、健康促进、锻炼指导、公民体育权利、体育设施标准和社会体育组织等方面均出台了相应的法规条例（见表2）。美国政府大规模购买公共体育服务始于20世纪80年代，政府制定的与公共体育购买相关的法律条款多达400余个，其中主要有8部法律，这些法规为规范政府购买公共体育服务提供了保障[18]。美国联邦政府中，与公共体育发展有关的部门自20世纪70年代以来制订了一系列国民健康促进政策，如《健康公民1990》《健康公民1990：预防疾病与促进健康》《健康公民2000》《健康公民2010》《健康公民2020》等，其中《健康公民2000》中就明确规定了城市社区公共体育服务设施建设的具体标准[8]。锻炼指导方面，美国政府部门制定了《美国人体育活动指南》《体育活动指南咨询委员会报告》《青少年身体活动指南工具包》《美国人身体活动指南中期报告》等政策，为各类人群提供了锻炼标准与科学指导。体育权利保障方面，出台的政策主要包括《第九教育修正案》《平等权力保护修正法》《民权法》等，保证了公民平等参加体育活动的权利[9]。1978年，《业余体育法》的出台，确认了美国奥委会这一社会体育组织的合法权益，明确了美国奥委会与单项运动管理团体的关系，从根本上解决了众多社会体育组织之间长期对立的矛盾[19]，为美国社会体育组织的后续发展提供了法律依据。此外，美国其他联邦宪法和各州颁布的法规对公共体育服务标准体系的建设与运行也进行了有效的控制和管理，如代理法、劳资法、公共管理法、反垄断法、商标法、贸易法和许可证法等，均可用来解决公共体育服务标准体系建设与运行中的相关问题[20-21]。这些政策具有跨部门合作、可操作性、可评估性与可持续性的特点[22]。

表2 美国公共体育服务制度体系Figure2 Institutional system of American Public Sports Service

德国公共体育服务的制度建设主要包括俱乐部体制与大众体育政策2 个方面。德国的体育俱乐部，由德国奥林匹克体育联合会统一管理，其内部实行会员制管理，会员只需缴纳少量会费，便可利用俱乐部的运动设施锻炼[23]。“黄金计划”和“德国体育奖章”，是德国多年来一直沿用至今的2 项较为重要的政策与制度。“黄金计划”，是德国奥林匹克体育联合会下属组织德国奥林匹克协会于1959 年提出的，旨在兴建大量体育场馆政策。“黄金计划”的实施得到了联邦德国政府、议会和各党派的支持，使德国体育场馆的数量与质量得到了较大的增加与提高[24]。德国体育奖章制度从1913 年开始推行，奖章由德国奥林匹克体育联盟颁发，旨在表彰通过测试、身体素质超过平均水平的人。除上述2 项政策外，德国又颁布与发表了《德国体育指南》《联合声明》和“体育使德国更好”等政策方针[25]。

英国公共体育服务的制度建设，主要体现于政府制订的一系列有关公共体育服务方面的政策和计划。从20 世纪中叶开始，英国政府就制定和修改了一系列城市社区公共体育服务政策，为公共体育服务建设提供政策和物质保障，以促进公共体育服务建设的快速发展[26]。进入21 世纪，英国政府颁布了“A Sporting Future for All”“Game Plan”等体育政策。根据“Game Plan”，英国体育理事会发布了“The Framework for Sport in England”（英国体育框架）、区域体育计划和整体体育计划[27]，旨在实现参与体育活动的人数每年增加1%的具体目标，与使英国成为世界上“最积极和成功的体育国家”的远景目标。2012 年伦敦举办奥运会以来，英国政府又制定和出台了一系列法规政策，强调在社会力量广泛参与、和谐统一与可持续发展的理念下，自下而上地促进公共体育服务建设的发展[28]。

上述三国的一系列法规、政策、计划，共同构筑了各自公共体育服务的制度保障。综而述之，三国从多维度制定各类体育方针政策，以场地设施建设与健康促进为政策重点，对公共体育事务牵涉到的领域全方位覆盖，为各自的公共体育服务标准体系的建设提供了制度保障和行动目标。

1.3 公共体育服务场地设施建设

美、德、英三国在公共体育服务场地设施的建设上均有明确的标准，同时注重学校体育设施的利用。美国和英国的场地设施，主要以社区为单位进行建设，并按人口规模规定相应设施的标准。美国从20 世纪40 年代开始，通过政府颁布法律的形式明确社区体育场地设施的建设标准，并随着社会的发展不断予以提升与完善。二战后，美国政府规定了社区体育中心的基本标准；20世纪90年代，美国开始把增加社区体育中心的数量作为一个重要指标[29]，主要根据人口规模建设相应场地设施，如每1 万人建1 英里野营、自行车或健身路径，每1 千人建4 英亩开放休闲公园等；进入21 世纪，美国在全国城市社区推行建设步道与自行车道的计划，并注重老年人体育设施的建设，从2001 年开始逐渐在各个社区专门修建“健康老龄化”场地设施[30]。当前，美国大部分社区都有社区体育活动中心和公共休闲公园，体育活动中心一般由室内和室外设施组成，涵盖了乒乓球、羽毛球、游泳、健身房、电子机械游戏、高尔夫、网球、野营、骑马和滑翔等多种场馆设施，同时还配有更衣室、会议室、快餐店、阅览室等附属设施[31]。同时，美国政府在社区体育中心还建设了一些高档的场馆设施，如游泳池、网球场、高尔夫球场、剑道馆和健身馆等，这些场馆设施则委托给专门的、规模较大的私人管理公司进行市场化的运营管理[32]。英国社区公共体育设施的建设标准，由政府根据社区人口规模制定，如每2.5 万人的社区要建设一个社区体育中心是基本标准[17]；并规定社区体育中心能够开展17 个体育项目，配有健身房、更衣室和会议室等配套设施。英国社区体育中心分为村镇与社区厅和体育社区厅2 个层级，村镇与社区体育厅位于社区中心区域，是多功能综合性文体中心，能够进行改建与扩建，可以开展多样化的体育文化活动，大型的村镇与社区厅还设有第二体育活动厅；社区体育厅功能更为齐全，基本都配备有休息、餐饮、更衣和急救设施，大规模的社区体育厅还配备会议室、健身房、工作人员室、理疗室和全天候户外体育场等[8]。建成后的体育场地设施的所有权属于社区，管理权归地方政府[33]。英国公共体育场地设施大部分实行非常廉价的市场化运作，政府则在市场化过程中通过制定相关的政策调节公共体育服务的效率与公平[6]。

德国公共体育设施，具有数量众多且遍布范围广的特点。据德国奥体联公布的数据，截至2013 年，德国拥有体育设施共计约23万处，长达37万公里的运动健身路径、路线，以及3.8万个俱乐部的体育设施等[34]。这些体育设施的建设从设计、规格、选址和人均所占面积，均有较为明确的标准要求。在设计方面，德国注重因地制宜，经济实用，绝大部分体育场地设施在建设时能够实事求是地确定规模和种类；体育场地规格上，要求兴建25%的5 000～10 000 m2，25%的1 万～2 万m2，50%的2 万m2以上面积的体育场地，并且1万m2以上的体育场地禁止公共交通穿行；体育场地离闹市2 km；在体育场地面积方面，要求人均拥有4 m2体育活动场地和0.1 m2的室内运动场地，每5万居民拥有1 个游泳馆，10 岁以下儿童必须人均拥有0.5 m2的游戏场所等[35]；在场地设施布局上，本着因地制宜的原则明确相关规定，如汉堡市规定，居住小区每6 000户必须有一处公共健身场所[36]，在住宅区附近兴建露天休闲、游乐和运动场地，跑步、自行车和马术专用道路以及水上设施等要在大自然和风景区兴建等[8]。这些场地设施，主要是依据“黄金计划”制定的标准而实施建设的。“黄金计划”每4 年对该计划的实施状况进行一次调查，并确定新的实施目标[37]。德国公共体育设施主要归属于乡镇（约60%）与俱乐部（约30%）[38]，其运行是采用市场化的模式，但收费很低，很多场馆只需交纳少量会员费便可免费使用[20]。

此外，三国公共体育服务均较注重对学校体育设施的利用。美国各级各类学校拥有数量庞大的体育场馆设施，为了充分利用学校场馆设施服务于公共体育，州政府通过立法规定：社区可以使用学校的建筑作为社区体育中心，并与学校共同制定场馆开放计划，学校体育场馆开放的前提是不影响学校正常教学工作[39-40]。英国为了发挥学校体育设施在公共体育服务中的作用，要求学校与社区共同享有校内的体育资源[41]。在德国，各类学校的体育场地设施也均很好地实现了对公众开放[12]。

1.4 公共体育服务经费投入

在公共体育服务经费上，美、德、英三国均已形成政府、社会组织和企业等多方共同投入的格局。美国在公共体育服务的经费投入采用政府与市场相结合的方式，公共体育设施建设经费上政府占主导地位，基础性体育设施一般都是由政府出资建设；对可以盈利的公共体育服务，则鼓励企业或社会组织共同兴建体育设施，并共同承担风险与分享收益[42-43]；此外，美国州政府或市政府还通过发行债券的形式筹集公共体育服务经费[44]。在德国公共体育服务经费中，政府拨款仅占10%左右，其余绝大部分均由社会体育组织通过各种市场化手段筹集；市场化手段主要包括会员费、体育彩票、企业赞助、门票和比赛等。如德国体育联合会，其会员费、体育彩票与所获资助在总经费来源中分别占25%、23.18%和21%[45]。企业赞助是体育俱乐部经费的重要来源，许多俱乐部与各类大小企业保持着良好的关系。如德国储蓄和转账银行协会，在全德各地的银行网点与当地体育俱乐部保持着紧密的联系，80%的体育俱乐部得到了其下属银行网点的赞助；另据德国经济技术部公布的调研结果，在2010 年获得企业赞助的约90 000 家大众体育组织中大部分为俱乐部[46]。

英国公共体育服务经费的投入渠道包括彩票公益金、政府拨款、社区投资基金、企业和体育非营利组织等，其中彩票公益金与政府拨款是主要来源。2009—2014年间，彩票公益金投入公共体育服务的比重呈逐年增加的趋势，并远超政府拨款投入，5 年来的投入分别占49%、53%、63%、70%和70%，合计占61.5%（见图2）[8]。为了激励企业和社会组织赞助公共体育服务，政府采用了“配套投入制”的举措，规定企业赞助时政府按照1:1（首次赞助）或1:1.5（第2 次赞助）的比例进行配套投入。不同类别公共体育服务的经费投入，分别由不同的部门或组织负责。大众公共体育服务经费由英格兰体育理事会主管，在收到体育行政机构的拨款后，主要通过社区投资基金的方式分为3类进行投入：（1）投向已征集的申请项目，主要是预先确定的、有具体社区体育目标的组织，如单项体育组织、体育合作伙伴等；（2）开放的资金资助，主要投向范围广泛的项目或组织，形式包括小额补助金、体育场地保护金、激励性体育设施计划和体育场地保护金等；（3）混合型投入，包括标志性体育设施建造和提高公共体育服务质量计划等[8]。重大比赛与竞技体育公共服务的经费，由英国体育理事会负责审核与发放，主要用于世界级赛事表现计划、世界级赛会计划、运动教练协会和国家运动医学中心等。整个公共体育服务经费的投入遵循运动条件欠佳区域，或小区优先、青少年及残障人士优先，至少2/3 的经费用于运动设施及相关活动上、决策过程的地方参与和公开透明、居民获得补助机会的公平，以及最高规格的设备采用等原则[47]。

综合三国公共体育服务经费投入经验可以发现，政府投入在美、英两国发挥着较为重要的作用，美国公共体育设施建设经费主要来源于政府，英国政府拨款是公共体育服务经费的主要来源之一，但所占比重呈逐年下降的趋势；而德国公共体育服务经费中，政府拨款仅占10%左右。三国均采用了市场化手段筹集公共体育服务经费，主要包括发行债券、体育彩票、企业赞助和会费等，并且政府还制定了推行市场化的相应政策措施，如英国的“配套投入”制度。此外，在公共体育服务经费的投入使用上，具有较为明确的方向与审批制度。

图2 2009—2014年英国公共体育服务主要经费投入/百万英镑Figure2 Sources of Funding for Public Sports Services in 2009—2014 in Britain

1.5 公共体育服务健身指导

美国在健身指导方面，有着较为专业的指导理论、实践，以及严格的社会体育指导员认证制度。美国的体育学术团体，在健身科学指导方面起着非常重要的作用，如美国运动医学学会经常组织专家和人力，深入调查研究，不断地公布最新研究成果与健身锻炼指导原则，以指导全民健身运动的发展。除了在宏观上和理论方面进行指导外，美国运动医学学会还编制了一系列《健身手册》来对大众进行具体实用的指导。该手册科学实用、通俗易懂，从个人健身计划的制订、身体机能提高、活动时间、强度、次数和身体素质的评定，以及健身器械的选择等进行了全方位的指导，各类锻炼者均可从中找到适合自己的锻炼计划与方法[48]。美国社会体育指导员均持证上岗，其健身指导员资格的认定制度较为健全。在美国，由美国运动医学学会、美国有氧体适能协会、美国肌力与体能训练协会和美国运动委员会等，共同负责各种类型社会体育指导员的培训、考核与认证工作，主要包括体适能管理师、运动测验师、运动指导师、运动计划师、拳击有氧指导员、国际基本有氧舞蹈指导员、阶梯有氧指导员、个人训练员与体适能顾问、重量训练员、紧急处理指导员、体适能从业员、肌力与体能训练专业员、私人指导员、临床医学运动指导员、团体运动体适能指导员、生活型态与体重管理咨询师等，这些类型齐全的社会体育指导员能够从事专业的有针对性的健身指导，从而提高了指导的时效性。

德国公共体育的健身指导主要有2种形式：（1）由经过认证的体育指导员指导；（2）体育俱乐部以运动处方课程的形式进行指导。德国认证的体育指导员有4 种类型：普通性体育指导员、特定项目指导员、青少年指导员和体育经营指导员，各类体育指导员资格有效期均为4年。普通性体育指导员与特定项目指导员负责公共体育的指导，指导内容一般为体育健身活动与运动康复[49]。普通性体育指导员指导能力比较全面，要精通2个以上的运动项目，分为B、C 2个级别，C级主要针对一般运动项目的指导，需掌握教育学与体育专业知识，B级是在C级的基础上根据不同人群的特点和需求进一步细化培训，以及运动预防与康复培训[8]。德国实行大众体育指导人员分级和培训制度，奥体联、单项体育协会和高等学校等均有培训与颁发指导员证书的资质。德国俱乐部的运动处方课程，主要针对各类疾病预防及治疗进行相关指导，如心脏病、肝病、骨质疏松症的预防和治疗等[12]。

在英国，公共体育指导员主要由体育娱乐中央审议会进行资格认定，主要包括3 种类型：社区体育指导员、基础户外训练指导员和高级指导员。社区体育指导员，是公共体育指导的核心指导力量，主要对社区居民的健身活动进行指导；基础户外训练指导员，主要对户外运动进行指导；高级指导员，则主要对运动队进行相关指导。英国已将体育指导员职业纳入国家职业资格证书体系，有着完善的职业资格证书制度体系，已实现对体育指导员职业的规范管理[49]。

1.6 公共体育服务监督评估

美国对公共体育服务的监督评估主要从2方面入手：（1）公民体育活动状况；（2）市场化运营的公共体育服务。从1985 年起，美国健康与社会福利部逐年对国民的体育活动现状进行调查、监督与评价，并经过一系列大规模的论证后，于2000年公布了长达700页的“健康公民2000”的报告。美国对公民体育活动状况的监督评估已实现了数字化管理，如各州均建立了“健康公民2000”的目标管理数据库[37]。通过这种对公民体育活动的不断监督评估与修正，从而保证了建立政策目标体系的科学性[35]。在市场化运营的公共体育服务中，美国主要是借助完备的法律体系，并利用多元监督网络进行非常严格地监管，对市场的定价、供给质量等均有明确的规定，并适时提供必要的帮助[50]。

在德国，通常是政府联合其他社会组织，对公共体育服务的供给质量共同进行监管。如对公共体育场地设施供给质量的监管，是在专门调查机构对大众体育行为调研的基础上确定场地设施建设选址、规模、类型、结构和数量；而对大众公共体育活动所提供的服务质量则主要从核心服务、人员素质、安全保障、基础设施和配套服务等方面进行监管与评估[51]。政府采用奖惩措施，对非营利性体育组织的财务与项目执行情况进行监督，对违反法律者由司法部门予以处罚，对有突出贡献者则给予物质或精神奖励。德国体育俱乐部在公共体育服务中起着主导作用，俱乐部的监督评估已形成包括政府、社会组织乃至个人的完整的监督体系，各大城市设有地方委员会、理事会对体育俱乐部的运营进行监督评估，政府部门可以对俱乐部的违法行为进行调查，俱乐部的捐赠者与俱乐部成员个人为了维护自身利益也可以对俱乐部进行监督[52]。

英国已经形成从对公共体育市场运营过程，到公共体育活动绩效的较为全面、成熟的监督评估体系。公共体育市场运营方面，主要对公共体育的购买与公共体育资金的使用上进行严格监管。英国政府针对公共体育服务购买，主要采用合同的形式进行监管，合同中对公共体育服务的各类标准与要求均有明确规定；通过担保制度、统一购买者与消费者的体育服务价值观和服务理念、惩罚制度3 种途径对公共体育服务提供者进行监督；监管主体以政府职能部门为主，社会力量为辅；服务效果以消费者的回应性评价为主[53]。针对公共体育服务资金，政府则按照合同规定对公共体育服务承接者的资金使用过程进行监管，以保证专款专用，并根据既定目标规范，合理地进行开支[54]。公共体育活动绩效方面，其评价模式在经历了由“绩效回顾—最佳价值—全面绩效评价—全面地区评价”4个阶段后[55]，建立了从国家、区域，到地方层级的公共体育活动绩效监督评估体系。在国家和区域层次，根据公共服务协议的进程进行绩效评估；在地方层次，根据其公共服务协议中的目标进行评估[47]，并设置了主要绩效、其他费用绩效、其他实用绩效、能源绩效和其他人员绩效等较为详细的评估指标，主要偏重于对体育和娱乐场地设施的运营进行评估[55]。

2 美、德、英三国公共体育服务标准体系建设对我国的启示

2.1 政府宏观调控，多方社会力量参与的组织保障体系

在公共体育服务标准体系的组织保障方面，美、德的普遍做法是打破政府垄断，逐步形成政府宏观调控，多方社会力量参与的组织保障体系。在这种组织体系中，各方均有明确的职能分工，政府职能主要是制定政策、发展规划、监督评估和指引方向，并且各级政府的职责分工也较为清晰；全国性社团组织负责与政府及基层组织沟通、联络，对公共体育服务进行全面统筹管理；基层社团组织（俱乐部）则主要负责公共体育活动的实施与开展。

目前，我国公共体育服务组织管理具有“大政府、小社团”的特征，政府在公共体育服务发展中具有绝对的控制权。然而，我国政府一直以来并未把体育事业发展的重点放在公共体育服务上，从而导致我国公共体育服务体系建设呈现相对落后的局面[56]。要建设适应现代社会发展与满足民众健康需求的公共体育服务体系，必须首先建立符合时代发展的公共体育服务组织保障体系。由于国家行政管理体制的不同，加之我国公共体育服务建设处于起步阶段，短期内照搬美、德、英的做法，形成社会主导型的公共体育服务组织管理体系，是不现实、不可取的。借鉴先进经验，结合国内实际，我国公共体育服务组织体系的建设可推行“三步走”的策略：第1 步，加强政府对公共体育服务建设的重视程度，公共体育服务建设不只是体育行政部门的事情，应构建多个政府职能部门协同参与且职能分工明确的公共体育服务政府联动组织体系；第2步，加大对全国性体育社会组织的培育与改革力度，大力推进全国性体育社会组织与行政机关的脱钩进程，政府逐步放权，并最终形成全国性体育社会组织管理公共体育事务，管办分离、内外联动的新格局；第3 步，在全国性体育社会组织的带领下，大力扶持基层体育社团组织的发展，使公共体育服务活动的开展落到实处，充分发挥基层体育组织在公共体育服务实践中的重要作用。发达国家之所以能够形成多方社会力量参与的组织保障体系，主要是其有数量庞大的社会组织。如截至2010 年，美国有约190 万个社会组织（不包含宗教类和小微型社会组织），而我国到2017 年社会组织的总数才达到75 万多[57]。无论从时间还是人口基数上计算，我国均存在较大的差距。可见，我国公共体育服务组织体系的“三步走”将是一个长期的过程。所谓“三步走”策略，是指在特定的历史阶段，只能有一种策略成为主体性特征，但其他策略也可同时推行，但只是辅助性的非主流特征而已。

2.2 完善的政策法规作为制度保障

通过分析美、德、英三国公共体育服务标准体系制度建设情况发现，无论是在设有专门的体育政府机构的英国，还是没有设立专门体育行政机构的美国与德国，在公共体育服务发展上均具有较为完善的政策法规作为制度保障，并且这些法规政策具有目标导向性强、可检验性、科学严谨、便于掌握与实施等特征。这些政策法规的制定与执行，也保证与扶持了经济相对落后地区公共体育服务体系的建设。

我国体育法规政策主要由国家体育总局负责制定与推行，在社会体育方面具有典型代表的政策是《全民健身计划纲要》，而在公共体育服务标准体系建设方面的法规制度建设还十分薄弱。如我国政府购买公共体育服务主要依据《政府采购法》《招投标法》和《合同法》，但这些普适性法律一般适用于体育场馆建设、体育器材设施采购等硬服务，而对各级政府购买的健身指导等软性公共体育服务则难以起到指导作用[53]。因此，我国公共体育服务标准体系的建设要根据自身的实际情况，吸取和借鉴发达国家公共体育服务制度建设的经验，从多维度（场地设施建设、健康促进、锻炼指导和社会组织等）加强公共体育服务的法规与政策建设，通过相关政策的制定与执行来解决公共服务实践中的具体问题，并进一步把政策性的文本制度化，逐步建设与完善我国公共体育服务标准体系的制度保障体系。

2.3 多方位的运动场地设施供给，功能齐全位置便利

综合美、德、英三国公共体育服务场地设施建设标准的经验可以发现：（1）在公共体育服务发展的初期阶段制定场地设施的基本标准，并随着经济社会的发展予以提升和完善；（2）以人口规模设置场地设施标准；（3）按不同面积规格的比例规定场地设施标准；（4）场地设施的设计、选址与布局等有着较为明确的标准要求。按照上述标准，美、英、德三国形成了由社区体育中心、社区公园、学校体育场地设施和私营体育场地设施等多方位供给的公共体育场地设施格局。基础性体育设施一般均有政府负责建设与提供，几乎都是免费服务；进行市场运作的场馆设施的收费标准也比较低廉。公共体育场馆的建设具有可提供多种体育项目设施、位置便利、突出整体设计理念、附属设施完备并具备综合功能、关注弱势群体和满足多种体育需求的特点。

体育场馆设施不足，一直是我国公共体育服务标准体系建设的一大障碍。全国体育场地普查结果显示，体育场馆设施数量不足，难以满足居民有效需求。针对此问题，我国可以从美、德、英公共体育设施的建设与利用中寻求借鉴。首先，我国公共体育服务处于初期建设阶段，应根据全国总体情况制定通用的公共体育场地设施供给的基本标准。其次，可适当借鉴按人口规模设定场地设施标准的经验，但由于我国人口数量庞大，加之各区域发展差距较大，把人口规模作为统一衡量标准的可行性与现实意义还有待商榷。因此，在初期阶段可考虑根据各地体育人口的规模设置场地设施标准，先确保已有体育活动人群的场地设施供给，并随着经济社会的发展逐步予以提升与完善。最后，在公共体育场地设施的具体建设与利用上可从2 方面入手：（1）要加大基础体育设施的建设，鉴于在老社区建设大型体育设施已不具备可行性，应重点在城市新建社区中做好体育设施的建设规划，如体育公园、大型体育综合体的建设等，但必须要有相应制度保障，还须多部门协调配合才能完成；（2）要加大企事业与机关单位现有体育场地设施的开放力度，尤其是学校体育场馆设施的开发利用，当然也必须有相关的法规政策作保障，可根据不同的场馆条件采用多种开放形式，如采用有偿服务与委托管理等。此外，公共体育设施建设还可适当引入市场机制，鼓励社团与民营机构投资体育场馆设施的建设，以形成多元化建设与提供公共体育服务场地设施的格局。但由于目前我国公共体育服务基础设施和服务水平较低，公共体育设施建设的市场化过程不能操之过急，应稳步推进。

2.4 多元化的经费投入

美、德、英三国公共体育服务，已形成政府、社会团体、个人等多元化的经费投入格局，但不同时期，政府投入的比重存有差异。如美国在20 世纪80 年代以前，公共体育服务经费以政府投入为主，而后逐步呈现经费投入的社会化，政府主要负责基础性体育设施建设的投入；德国绝大部分公共体育服务经费由社会组织通过市场化手段投入；英国的公共体育服务经费市场化投入所占比重逐年增大，政府拨款逐渐转变为辅助角色，并且不同服务类型的投资有着明确的分工与必须遵循的投入原则。

由于基本经济制度与市场化程度不同，我国公共体育服务经费投入与发达国家存在较大差异。目前，我国公共体育建设资金的主要来源是政府财政拨款与公益彩票的收入，较为单一的经费投入使我国公共体育服务的发展格局受到了限制。但这种格局仍将是我国公共体育服务发展初期阶段的主要特征，其主要原因在于我国公共体育服务的市场化程度较低，社会资本投入公共体育服务的经济利益还得不到保障。因此，在此阶段，政府应进一步加大对公共体育服务的投入力度，可根据GDP的一定比例设定公共体育服务经费的投入标准，同时要制定经费投入的优先原则，以保证公共体育服务基本标准的达成。待我国公共体育服务平稳运行、市场化时机较为成熟时，方可鼓励社会资本投入公共体育服务建设，逐步形成公共体育服务经费投入的多元化格局，这将是一个长期而艰辛的过程。

2.5 拥有数量庞大的健身指导者，体育指导管理的社会化与科学化

美、德、英公共体育服务标准体系建设在健身指导方面的经验显示：（1）具有相关学术团队研究与开发较为科学的健身理论与实践指导；（2）政府监督社会性体育组织对体育指导员的培训、资格认定、推荐和派遣等工作的开展；（3）体育指导员采用分类分级制，不同类别体育指导员均有特定的培训内容，以保证体育指导的专业性；（4）对体育指导员资格进行定期认证；（5）拥有数量庞大的体育指导员与志愿者队伍。

目前，我国公共体育指导存在的问题主要包括体育指导员总量不足、类别单一和指导服务作用不佳等。我国社会体育指导员职业资格培训与认证主要由政府体育部门负责，且只有等级的划分，而无类别的划分，难以做到指导的专业性与针对性。要建立我国公共体育健身指导的标准，可适当结合美、德、英三国的经验，从以下5 方面入手：（1）编制科学的健身指导手册（包括理论与实践指导），并大力普及推广；（2）丰富社会体育指导员的类别结构，可将我国社会体育指导划分为健身娱乐类、医疗康复类和体适能类等，使培训内容更具有针对性；（3）打破体育指导员职业资格终身有效制，制定合适的有效年限规定，以促进社会体育指导员与时俱进，不断提高业务指导水平；（4）实行体育指导员津贴补助制度，可根据其指导的工作量及效用给予相应补贴，多劳多得、优劳优待，以提高体育指导员职业资格证书的含金量与体育指导员工作的积极性；（5）政府部门对体育指导员的培训与资格认证，要逐步放权于相关社会组织，形成多元化的资格认证渠道，借以壮大体育指导员的数量。

2.6 建立较为全面科学的绩效监督评估体系

全面、科学的监督评估体系与机制，是公共体育服务标准体系构建和有效运行的有力保障。美、德、英三国对公共体育服务的监督评估可归结为以下5个方面：（1）政府联合社会组织共同对公共体育服务实施监督评估，政府是主导力量；（2）具有从上至下不同层级的监督评估体系；（3）对公共体育活动状况进行定期监督评估，以保证科学健身目标的达成；（4）具有较为详细的评估指标体系；（5）以合同制形式，对市场化运营的公共体育服务进行全面、严格监管，并有明确的惩罚制度。

近年来，我国各级政府虽然对公共体育服务监督评估的重要性有了比较清晰的认识，但由于各种因素的限制，导致大部分对公共体育服务建设的监督评估还处于探索阶段[53]。鉴于此，我国公共体育服务建设的监督评估工作可适当借鉴三国经验，从以下5个方面开展：（1）建立政府主导、社会组织广泛参与的监督评估组织体系，在调动社会组织参与公共体育服务建设积极性的同时，可适当减轻政府工作的压力；（2）建立科学而具有法律效力的监督评估制度，促进公共体育服务建设过程的规范化与制度化；（3）建立从中央到地方较为完善的层级监督评估体系，对公共体育服务监管所要达到的目标进行层级分配、逐个突破，确保对目标监管的全程性与整体性；（4）监督评估内容应涵盖公共体育服务的组织建设、制度建设、场地设施、经费投入、健身指导和公共体育活动等指标，要对公共体育活动的开展效果予以重点关注，以保证公共体育服务落到实处；（5）对评估结果提出对应的奖惩措施，以提高公共体育服务的效率和质量。