可行性缺口补助在体育场馆PPP中应用：补助工具及选用

陈洪平

作为理性“经济人”，如若无法获得合理投资回报，社会资本会选择“用脚投票”。失去社会资本的合作与禀赋优势支撑，政府和社会资本合作（PPP）项目可能陷入困境，甚至失败。PPP投资回报机制包括使用者付费、可行性缺口补助、政府付费3类。现行体育场馆投资回报机制选用实践显示，可行性缺口补助是主导。为此，如何运用可行性缺口补助机制，事关社会资本投资回报，更关涉PPP在体育场馆中的应用和发展。本文聚焦于可行性缺口补助机制运行的关键——“政府对缺口的补助”，重点探讨政府补助工具及其选择与应用问题。

1 可行性缺口补助——体育场馆PPP投资回报机制的主导

可行性缺口补助，是指使用者付费不足以满足社会资本或项目公司成本回收和合理回报，而由政府以财政补贴、股本投入、优惠贷款和其他优惠政策的形式，给予社会资本或项目公司的经济补助[2]。

“为确保通过PPP模式实现公共服务的有效供给，政府必须尊重和保护私人部门利益，并采取一定激励措施，使私人部门认识到公共目标的落实同时能够实现自身资本的合理回报，唯此方可形成良性共贏的持续性合作关系。”[1]使用者付费、可行性缺口补助、政府付费是现行法律规定的PPP 项目3 种投资回报机制[2]。现行体育场馆PPP 项目投资回报机制选用实践显示，可行性缺口补助成为多数选择。

1.1 体育场馆PPP 对投资回报机制的选用：偏好可行性缺口补助

十八届三中全会后，体育场馆投资建设运营领域的“政府与社会资本合作”迎来新的发展契机。随着中国对政府和社会资本合作推广力度的加强，包括国务院《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》在内的多个政策文件要求引入社会资本，推动体育场馆建设和运营。在政策推动下，体育场馆PPP 项目逐步增多。依照财政部规定，全国PPP 综合信息平台项目库区分为项目储备清单和项目管理库，将处于识别阶段的项目纳入项目储备清单，将处于准备、采购、执行、移交阶段的项目纳入项目管理库[3]。在“项目管理库”中，体育类项目共113 项，投资额达962 亿元（截至2018 年11 月30 日）[4]；在“项目储备清单”中，尚有70 项处于“识别阶段”，计划采用PPP模式[5]。在上述入库项目中，体育场馆的投资建设运营构成主体。

依据相关法规，政府和社会资本合作（PPP）项目投资回报机制分3类：使用者付费、可行性缺口补助和政府付费。统计财政部“全国PPP综合信息平台项目管理库”113个体育PPP项目：使用者付费机制10 项，占比8.8%；可行性缺口补助机制91 项，占比80.5%；政府付费机制12 项，占比10.6%（见图1）。可行性缺口补助机制成为了绝大多数体育场馆PPP项目的选择，构成主流和主导。在可行性缺口补助成为主导性投资回报机制的情境中，对其相关问题进行探讨即具有重要意义与价值，尤其是政府补助工具及其选用。

图1 体育场馆PPP项目投资回报机制分布Figure1 Distribution of Investment Return Mechanism of Stadium PPP Projects

1.2 可行性缺口补助机制之机理：市场经营收益+政府补助

（1）在投资回报来源层面，部分来自市场经营收益，部分来自政府给予的相关补助。投资回报机制不同，社会资本投资回报来源各不相同（见表1）：使用者付费通过市场经营；可行性缺口补助是“市场经营收益+政府补助”；政府付费依赖政府购买。由此可见，可行性缺口补助机制在投资回报来源方面的特征是，组合市场经营收益和政府补助。可行性缺口补助机制的此种特征是由其所适用的项目类型决定的。

表1 投资回报机制之投资回报来源比较Table1 The Ways of Returns for Private Investors

（2）在适用项目类型层面，可行性缺口补助项目适用于准经营性项目。依照“可经营性”的差异，政府和社会资本合作项目可分为3 类：经营性项目、准经营性项目和非经营性项目[6]。准经营性项目在“可经营性”方面表现出的特征是：项目具备一定收费基础，能进行一定程度的经营；另一方面，项目提供的产品（服务）具有公共产品基础性、普惠性的属性，定价无法实现完全的市场化和商业化，市场机制不能充分发挥价格调整的功能[7]。前者决定，该类项目能向使用者收取一定费用，取得部分收益；后者决定，该类项目在投资回收和合理投资回报上存在缺口，需要政府给予补助。

2 政府对缺口补助：补助工具的整理

可行性缺口补助机制运行的机理显示，“政府对缺口的补助”是核心之一。通过政府的补助政策，成本回收和合理投资回报的缺口得以填补，解决了社会资本投资回收和合理回报问题，使项目具备了商业上的可行性。政策工具是“政策目标与结果之间的桥梁”[8]。“为了有效地制定政策，政策制定者必须理解他们自己可能采取政策工具的范围，同时也理解在这些不同政策工具之间存在的某种差异。”[9]依据财政部和国家发展改革委员会规定，政府补助可以是货币性补助，亦可以是“资源”和“优惠政策”。

2.1 政府补助的目的：使项目具备商业可行性

可行性缺口补助机制对应于准经营性项目。此类项目的特征在于，经营受到制约和限制，不能完全市场化和商业化，只具备一定程度的经营性。“鸟巢”赛后运营充分体现了此点。国家体育场“鸟巢”曾一度考虑出售冠名权，在遭遇公众质疑和强大社会舆论压力后，“鸟巢”最终放弃计划，不再考虑出售冠名权[10]。除公众和社会舆论，政治亦对“鸟巢”运营形成了重要制约。奥运后结束后，“鸟巢”开始面向社会招商。然而，招商并不顺利，只有为数不多的企业进驻。之所以如此，政府基于国家形象考虑而对体育场规划设计的调整导致了商业规划缺陷。肯德基、家乐福等大型企业都曾经有进驻“鸟巢”计划。最终，这些企业都选择了放弃。之所以如此，鸟巢的商业规划的缺位是关键[11]。体育场馆经营受限，不能完全市场化和商业化，公共利益是最重要的考量[12]。另外，场馆设施的专用性、场馆地理位置、体育消费能力与消费习惯等也对体育场馆经营形成了某种程度的制约。

“一定程度的经营性”决定，体育场馆市场收益不足以覆盖成本和满足合理投资回报要求，存在缺口。如果缺口问题不能得以解决，项目将不具备商业上的可行性，社会资本缺乏参与的动力和积极性。可行性缺口补助机制通过引入政府补助，填补了缺口，满足了社会资本对合理投资回报要求，解决了社会资本参与项目动力和积极性问题。“通过补偿缺口既可以使项目具备商业上的可行性，保证社会资本能够获得合理的投资回报，又可以在财政风险可控的前提下提高公共产品或服务的供给数量和质量。”[7]

2.2 政府补助的政策工具类别

梳理PPP 相关政策文本，政府补助大体有4 类：财税政策类、土地政策类、融资政策类和其他类（见表2）。

表2 政府补助类别Table2 Subsidy Tools

在政府补助实践中，财税类工具应用最为普遍。财政部在“完善项目政策支持”中明确，地方政府在财政承受能力范围内，以“前期费用补贴”、“资本补助”等多种形式对政府和社会资本合作项目予以资金支持[13]；国家发展改革委员会强调，为提高社会资本参与的积极性，政府应探索多种付费模式，包括资本金注入、直接投资、投资补助、贷款贴息、政府少分红或不分红等，以提高社会资本投资回报[14]。“收入”和“支出”是财税两端。政府补助可以从此两端发力，分别形成“收入端工具”和“支出端工具”：“收入端工具”主要是税费优惠，国务院办公厅明确，如公共服务项目应用政府社会资本合作模式（PPP），应按照规定给予相关税收优惠[15]；“支出端工具”涵盖了财政投资、财政奖励、财政补贴、财政贴息等多个子类。

在土地政策工具方面，国家发展改革委员会规定，为吸引社会资本参与政府和社会资本合作，政府应为准经营性、非经营项目配置适当经营资源，包括土地、物业、广告等[16]。运用土地政策工具为社会资本取得投资回报提供补助已在“鸟巢”PPP项目和深圳大运中心PPP项目得到应用和实践。在“鸟巢”项目中，北京市政府向社会资本方低价提供土地[17]；在深圳大运中心项目中，深圳市政府将项目周边一平方公里的土地资源交由社会资本方开发运营[18]。

融资政策亦可成为政府补助之一种。通过融资政策，项目融资成本得以降低，盈利能力得到提升。如国家发展改革委员会要求，在监管政策允许范围内，给予PPP 项目差异化信贷政策，对符合条件的项目，贷款期限最长可达30 年，贷款利率可适当优惠[19]。除财税政策、土地政策和融资政策外，政府还可以运用其他一些优惠政策对社会资本取得投资回报予以补助，包括无偿提供配套商业设施开发权、无偿提供项目配套性基础设施等。

3 政府补助工具的选择与应用

“政府工具的选择、应用和组合是政府工具研究的最基本主题和归宿。”[20]就政府补助的工具和手段而言，可以是货币类补助，亦可以权益类补助。财税政策、土地政策、融资政策共同构成了政府补助的“工具箱”。一方面，不同类型政策工具有不同功效；另一方面，不同体育场馆PPP项目特征并不完全相同。为此，从政府补助“工具箱”为某一项目挑选适配的工具，进而实现政策工具与项目有效对接是发挥政府补助效果关键。在应用补助工具过程中，工具组合配置亦是重要内容。通过工具的组合，单一工具应用的缺陷得以弥补，政策效应与效能得以提升。

3.1 政府补助工具选用实践：从国家体育场到深圳大运中心

国家体育场“鸟巢”PPP，是较早应用“可行性缺口补助机制”的项目。依照设计和规划，“鸟巢”将在赛后由社会资本方“中信联合体”独立运营30年，经营收益用于弥补成本和回报投资者。作为“准经营性项目”，“鸟巢”经营收益并不足以满足成本回收和合理投资回报要求。为此，北京市政府提供承诺提供补助：（1）政府单方面投入的资金属于财政无偿补贴；（2）在30年经营期内，项目经营利润全部归社会资本方“中信联合体”，政府不参与分红；（3）北京市政府将主体育场馆附近土地以十分之一的市场价格提供给社会资本方“中信联合体”[17]。

深圳大运中心是应用“可行性缺口补助”另一典型。深圳大运会结束后，每年高达6 000 万元的场馆维护成本给深圳市财政带来了巨大压力与负担。为缓解财政压力和提高场馆运营管理水平，深圳市政府决定吸收社会资本参与。2013 年，深圳市政府与社会资本“佳兆业集团”达成合作协议，PPP 模式被引入深圳大运中心运营管理与后期修建。项目采用ROT（修建-运营-移交）模式（见图2）。[18]

图2 深圳大运中心项目结构Figure2 PPP Structure for Shenzhen Universiade Sports Centre Stadium

依照协议，“佳兆业集团”获得大运场馆40 年运营管理权。为支持社会资本“佳兆业集团”取得合理投资回报，深圳市政府运用了包括财政补贴政策、土地政策在内的补助政策工具：（1）政府承诺，在合作前5 年，财政每年提供不超过3 000 万财政补贴，以运营和赛事财政补贴、演艺专项补贴等方式对社会资本方“佳兆业集团”运营提供支持；（2）深圳市龙岗区政府划拨部分大运场馆周边商业用地交由社会资本“佳兆业集团”开发利用，并以开发利润为场馆运营提供资金支持[18]。具体做法是，以土地开发利用商业利润作为资金来源，设立由政府方和运营方共同管理的调蓄基金。基金的主要用途主要包括：体育场馆日常维护、提升赛事活动举办的数量和水平等。

作为应用可行性缺口补助机制的典型，“鸟巢”和深圳大运中心在政府补助上呈现出了共性：（1）二者均选用了财税政策工具和土地政策工具；（2）组合使用多种补助工具。二者之间亦存在差异。以财政补贴为例，北京市政府承诺，政府单方面投入的资金属于财政无偿补贴，侧重于“补建设”。政府不参与分红对后期运营有所考虑，但过于被动和消极。与北京市不同的是，深圳市侧重于“补运营”。政府的考虑是，通过财政补贴支持，场馆有财力引入更多、层次更高的赛事与演艺活动，进而提升场馆的品牌和知名度[18]。

“鸟巢”和深圳大运中心关于政府补助工具的选用实践为后续项目提供了重要参照和借鉴。同时，二者也将我国对政府补助工具选用的不足和局限展露出来。政府补助工具有4 大类：财税政策类、土地政策类、融资政策类和其他类。每一大类又包含了若干子工具。“政府补助工具箱”为工具的选择与组合提供了丰富的选择空间。无论是“鸟巢”还是深圳大运中心均只选用了财税政策和土地政策。此种倾向反映出，我国在政府补助工具选用上形成了某种“路径依赖”，将政府补助工具选择局限于个别工具。

3.2 政府补助工具的选择：核心影响因素梳理

厘清工具选择的影响因素是挑选政府资助工具关键所在。“政策工具”只是一种比喻，选择政策工具要比挑选锤子、钳子或螺丝刀等复杂得多[9]。道理在于，政策工具是用以解决社会经济问题的手段方式。此种面向决定，选择政策工具并非“目标——手段”那么简单。在从目标出发至最终挑选出合适工具过程中，工具性能、工具应用背景、以前的工具选择和意识形态等因素都将发挥作用[21-22]。换言之，政策工具选择是对多种因素综合考虑的决策过程。在选择政府补助工具过程中，决策者在明确政策目标的前提下，应综合考虑政策工具属性、政策工具作用对象、政策工具运行的环境等因素，并最终决定从“工具箱”中挑选何种工具（见图3）。

图3 政府补助工具之选择Figure3 Selections of Subsidy Tools

政策目标无疑是影响工具选择的首要因素[8]。在政策工具框架中，工具是为达成某一具体目标而选择的手段。工具的此种面向决定，目标不仅对工具选择方向做出了规定，也为后期工具效果评价以及工具动态调整提供了基本评判标准。政策目标来源于公共领域存在的问题。“政策问题是没有实现的需要、价值，或者是改进机会。”[23]为此，决策者需要对现实中存在的问题进行深入解析，并以此为基础从“质”和“量”层面对所要实现的政策目标做出准确定义和描述。政府补助政策的目标在于，使社会资本能取得合理投资回报，盈利但不暴利。为此，“政府所提出的补偿方式和措施需能够产生实际的收益效果，具有确定的货币金额或商业开发价值”[7]。另一方面，政府补助不能让社会资本获取“暴力”，成为不正当利益输送的工具。

“每种政策工具都有其特征、适用范围及优劣。”[24]如税收优惠和财政补贴是2种典型的财税政策工具，运用也最为普遍。然而，税收优惠与财政补贴存在诸多不同，各有优缺点（见表3）[25]。税收优惠对政府财政能力要求较低，但政策成本较高，效应较慢，且需受“税收法定”刚性约束。财政补贴的效应直接迅速，政策成本较低，但对政府财政能力要求比较高，且需受政府财政预算制约。个性差异将此种工具与彼种工具区分开来，并对政策所欲追求目标有至关重要影响。决策者应深入把握每一种工具的个性，以确保工具对体育场馆PPP项目的适应性和有效性。

表3 税收优惠与财政补贴之比较Table3 Comparison of Tax Incentives and Financial Subsidies

在挑选政府补助工具过程中，项目不同，选用的工具应有所差异。同为体育场馆PPP 项目，彼此间在运作方式、投资总额、合作年限可能都有所差异。这些差异决定，社会资本在取得合理投资回报过程中，面临的困难和挑战不同。因此也决定，政策需求亦存在差异。深圳大运中心PPP项目之所以获得成功并得到政府主管部门肯定[26]，针对项目实际选用补助工具是关键。作为ROT 项目，深圳市政府从场馆运营实际出发，一方面，针对场馆运营之初存在的较大额度收不抵支状况，财政以“运营和赛事补贴”“演艺专项补贴”等方式为运营提供支持，降低了运营商的资金压力；另一方面，考虑到大运场馆日常运营的亏损情况，深圳市创造性地以土地开发利润设置由项目公司和政府共同管理的运营调蓄基金，为平衡大运场馆日常维护费用提供了资金渠道。

“一种政策工具只有在以政策工具特征为一方，以政策环境、目标和目标受众为另一方之间相匹配的时候，才是有效的。”[9]修正的工具论认为，政策工具造成的后果不能仅仅由政策工具本身来解释，还应有采用政策工具的环境来加以解释[9]。环境条件在政策工具选用中的此种地位决定，决策者欲选择某种工具，必须对此工具赖以应用的环境进行深入评估。如税收优惠作为核心财税政策工具，广受重视。然而，如果选择税收优惠，决策者必须思量，我国现行税收优惠的政策环境如何，是否有可能使这种政策得到执行和落实。《中华人民共和国立法法》第8条规定，“税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度”只能制定法律。如果说在过去只是一种主张和学说，“税收法定”在当下正成为一种刚性的制度约束。在此背景之下，“税收优惠”运用的空间将被大大压缩。由此也决定，欲选择“税收优惠”作为补助工具，决策者必须对此有充分认识。

3.3 政府补助工具的组合配置应用

对政策工具进行组合配置应用是体育政策运用的趋势和重要特征。为实现加快发展体育产业的目标，国务院拟定了包括完善健身消费政策在内的7项政策措施[27]。这些政策措施涉及到财税政策、土地政策、融资政策等多种政策工具。为推动大型体育场馆对社会公众的开放，《大型体育场馆免费低收费开放补助资金管理办法》组合了财政补贴和财政奖励2 种工具[28]。之所以如此，“工具的同时并且协调的运作更符合现实社会经济发展的需要，工具的优化组合可以取长补短，避免单个工具应用的片面性”[20]。在运用政府补助工具工程中，对工具进行组合配置应用同样不可或缺。

在组合应用政府补助工具过程中，决策者可以从以下2 个方向考虑。（1）同一类属下“子工具”的组合配置。政府补助工具分4 类，每一类都包含了若干子工具。财税政策类有财政补贴、税收优惠、财政奖励、贷款贴息；土地政策类有无偿/低价供应土地、无偿提供项目周边土地经营权；其他类无偿提供配套商业设施开发权、无偿提供项目配套性基础设施。在为项目配置补助工具过程中，同一类别下的子工具间可以形成多种组合。以财税政策为例，可以有税收优惠与财政补贴、税收优惠与财政奖励、财政奖励与贷款贴息等多种组合。（2）不同类别工具的跨类别组合配置。在“鸟巢”和深圳大运中心项目中，二者对财税政策与土地政策的组合应用即是补助工具的跨类组合配置。政府补助工具分4 类：财税政策类、土地政策类、融资政策类和其他类。不同类别的工具间可以跨类组合，形成多种不同工具配置形态，有助于创新补助工具应用。

4 结 语

《体育发展“十三五”规划》在“扩大体育产品供给”中提出，推广运用政府和社会资本合作模式，支持社会力量建设体育设施。为进一步激发社会领域的投资活力，国务院在“进一步扩大投融资渠道”中要求，引导社会资本以“政府和社会资本合作（PPP）模式”参与体育设施建设运营[29]。取得合理投资回报是社会资本参与体育场馆设施PPP的基本诉求。实践显示，可行性缺口补助是体育场馆PPP投资回报机制的主流选择。在可行性缺口补助机制运行中，“政府对缺口的补助”是核心之一。政府补助工具包含哪些类别，如何为某一体育场馆PPP项目选择补助工具，构成可行性缺口补助机制的关键。财税政策、土地政策、融资政策等构成了政府补助“工具箱”。为项目挑选适配补助工具，工具属性、工具作用对象、工具运行的环境等因素都应被纳入考量。唯有如此，方能将补助工具与项目进行有效对接，进而实现支持社会资本取得合理投资回报的政策目标。在应用补助工具过程中，工具的组合使用亦是重要内容。组合可以发生于同类工具的各子工具间，亦能是不同类型工具的跨类组合。