农村土地承包经营权确权登记颁证工作开展现状及体会

张丽萍

摘要    自2014年以来，东至县开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作，取得了显著成效，实现了预期目标，为保障农民合法权益和农村经济发展发挥了重要作用。本文介绍了东至县农村土地承包经营权确权登记颁证工作的总体概况，概述了取得的成效，总结了开展确权工作的体会，指出了存在的问题，提出了建议，以期为相关人员提供参考。

关键词    农村土地承包经营权;确权;登记;颁证;现状;体会;建议

中图分类号    F740         文献标识码    A

文章编号   1007-5739（2019）20-0258-02                                                                                     开放科学（资源服务）标识码（OSID）

自2014年以来，根据省委、省政府统一部署，在省、市“确权办”的有力调度和精心指导下，通过多方合力、上下联动，东至县农村土地承包经营权确权登记颁证工作扎实有序推进，实现了预期目标。

1    东至县确权工作总体概况

东至县隶属池州市，位于安徽省西南部、八百里皖江南岸之首，国土面积3 261 km2，人口54.8万人，辖15个乡镇、234个行政村、17个社区居委会，是典型的山区农业大县。全县耕地二调面积5.8万hm2，二轮承包面积3.55万hm2，此次农村土地承包经营权确权工作共涉及232个村（居）、3 455个村民小组、116 013个农户。全县共确权面积5.09万hm2，其中农户土地承包经营权确权面积4.67万hm2，村集体确权面积4 193.33 hm2;确权农户数11.601 3万户，确权地块数82.79万块，农户确权资料归档11.6013万卷，归档率100%;发放证书11.601 3万份，颁证到户率100%;县级数据库已通过省级质检，土地确权登记颁证成果数字化加工项目正在开展之中。

1.1    坚持试点先行，以點带面稳步推进

2012年，东至县在东流镇红叶村率先开展了农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作，共历时2个多月，投资近20万元，高效率、低成本地完成了试点工作，由二轮承包面积489.07 hm2增加到636.13 hm2，增幅30.1%。2014年，东至县又选择洋湖镇进行了试点，全镇二轮承包面积1 802.8 hm2，实测面积2 403.73 hm2，增幅达33.3%。试点工作的开展，为全县推广与开展土地确权登记颁证工作探索了路径、积累了经验，起到了示范借鉴作用。

1.2    加强组织领导，广泛深入宣传培训

成立高规格的确权登记颁证工作领导小组，县长任组长，分管副书记、副县长任副组长，县农委、国土、财政等19个部门为成员单位，办公室设在县农委，协调指导工作开展。各乡镇相应成立领导小组和工作专班，各村成立工作组和议事会，印发《东至县农村土地承包经营权确权登记颁证工作操作方案》，层层召开动员会，广泛宣传，逐级举办培训会（班），邀请省级业务专家到会培训辅导，努力提高乡镇、村组人员的政策水平和业务能力。通过广播电视、横幅标语、手机短信等载体宣传确权工作的重大意义，营造良好的舆论氛围。加强政策宣传解读，发放《东至县确权工作手册》5 000本、《致全县农民朋友们一封信》12万份，让政策进村入户、家喻户晓，让干部吃透精神、掌握政策，让群众明白目的、积极参与。

1.3    实行公开招标，遴选专业测绘机构

依照招投标法规定，东至县委托池州市公共资源交易中心开展了专业测绘机构招投标工作。根据县域地形地貌特征，全县划分4个标段，7月23日开标选定了4家专业测绘公司，中标价格分别为157.05、198.00、206.40、207.00元/hm2，较招标单价均下降60元/hm2左右。县确权办及时与中标单位签订合同，明确双方的“权、责、利”，约法三章，督促测绘公司认真遵循《技术方案》。

1.4    坚持规范操作，实行全程质量控制

一是明确工作目标。通过扎实工作，实现承包面积、承包合同、经营权登记簿、经营权证书“四相符”，做到承包地分配、承包地四至边界测绘登记、承包合同签订、承包经营权证书发放“四到户”。二是落实六项规定动作。清理土地承包档案、搞好权属勘测、完善土地承包合同、健全登记簿、颁发证书、建好档案。三是遵循操作流程。遵照“17步流程”规定的工作内容和要求，重点把牢承包地摸底、指界、测绘、公示、签字、确权登记建档等关口。

1.5    坚持问题导向，妥善化解矛盾纠纷

一是树立底线思维。坚守稳定农村二轮土地承包关系这条政策底线，坚持“三不变”，落实“两个严禁”“两个不挂钩”，确保政策执行不走样。二是强化风险评估。工作启动之初，东至县就对确权工作进行了全面风险评估，制定了应急处置预案。同时，以村为单位认真排查遗留问题，全面清理土地承包合同不规范、承包台账不齐全等问题，分门别类梳理，统一政策口径，研究化解途径。三是注重分类化解。坚持尊重历史、尊重现实、尊重群众，提出分类解决办法，并派人深入镇村帮助指导工作，努力把矛盾化解在基层。截至目前，全县累计受理土地确权来信来访236件（起），已化解矛盾纠纷230起。

1.6    强化调度督导，扎实有效推进工作

一是高位推动促进度。县委、县政府高度重视土地确权工作，先后7次召开不同规模的推进会和调度会，升温加压、强力推进，县人大、县政协主动参与，开展了4次专题视察调研，提出指导意见和建议。二是健全机制抓统筹。县里建立并落实工作调度、情况通报、信息反馈、督促检查、约谈问责等制度，统筹协调推进工作。三是强化指导保质量。省、市确权办领导多次来东至县实地检查、一线督导，帮助指导工作人员及时纠偏、整改提高，保证了正确方向，提升了工作质量。四是专班作业求实效。各乡镇组建确权工作专班，聘请老村干、老党员、老组长参与其中，协助开展调查摸底、外业现场指界、建立登记簿、资料归档等工作。县确权办克服人手少等困难，全力以赴，既抓外业测绘与内业作业的协调，又抓乡镇、村的工作督促指导，及时督促纠偏修正，力求工作实效。

1.7    压实主体责任，提供有力工作保障

一是压力传导到位。县政府、乡镇、行政村分级签订《确权工作目标管理责任书》，并纳入年终综合考评体系，落实各级主体责任。县确权办不定期督查通报，对思想不重视、工作进展慢、矛盾问题多的乡镇，由县领导约谈其主要负责人。二是经费落实到位。将确权工作经费纳入县级财政预算，足额保障到位，确保有人干事、有钱办事。三是合力凝聚到位。县农委积极主动作为，加强与财政、国土、档案等部门的协调配合，密切协作，汇聚合力。县、乡镇、村三级协同发力、同频共振，形成了上下联动、齐抓共管的工作格局。

2    取得的成效

经过了2年多的辛勤努力，东至县农村土地承包经营权确权登记颁证工作取得了明显性成果，综合效应正在显现放大。

2.1    让农民吃上了“定心丸”，有了真实的获得感

过去不少农民因为手中缺少法律凭证不敢流转土地，担心长期流转会把自家的承包地流转没了。现如今，农户一证在手，好比吃上了“定心丸”，解除了后顾之忧，就可以放心地把自家的承包地流转出去，也能安心外出就业、进城落户。

2.2    有助于增加农民收入，推动适度规模经营

承包地、宅基地及房屋是农民最大的财产，现在通过土地确权赋予“权能”，农民的土地承包经营权就能转化为财产性收入，实测面积增长也意味着农民流转收益的增加。同时，确权进一步明晰了土地产权关系，新型农业经营主体就有机会获得更长周期的经营权，更放心大胆地增加长期投入，扩大经营规模，发展现代农业。近年来，东至县土地流转的快速发展势头就是佐证，目前土地流转总面积已达1.51万hm2，流转率超过40%。

2.3    乘势化解了历史矛盾，促进了农村和谐稳定

受二轮延包时历史条件和相关制度不完善等因素制约，东至县很多地方存在承包地块面积不准、四至不清、空间位置不明、登记簿不全等问题，留下了隐患。通过开展确权登记颁证，为调处土地纠纷提供了关键证据，各地也借机调处化解了不少历史矛盾。

2.4    打开了“三权分置”改革的切入口，有利于为现代农业注入“源头活水”

开展确权登记颁证工作，将赋予农民充分的土地财产权，推动“三权分置”和农村产权制度改革，也将激活土地使用权的金融功能，扩大经营主体有效担保、抵押物范围，助推现代农业发展。

3    体会

3.1    做好确权工作，必须坚守政策底线，把握正确方向

一是始終坚持稳定现有农村土地承包关系，这是首要前提，也是必须要牢牢守住的政策底线。开展确权登记颁证是对现有土地承包关系的巩固完善，而不是打乱重分，更不是推倒重来。在工作中一旦突破了“现有农地承包关系不变”这条底线，方向就会跑偏，就会动摇农村社会的基石，势必造成全局性、颠覆性的后果。二是始终坚持依法依规开展登记，这是根本保证。确权登记颁证工作专业性、政策性、法律性都很强，必须严格执行《物权法》《农村土地承包法》《土地管理法》等法律法规和相关政策要求，该走的程序一定要走，该公示的内容一定要公示，确保程序和成果合法有效[1]。三是始终坚持民主协商，这是群众基础。要把发挥群众主体作用、尊重农民意愿贯穿始终，特别是重新实测承包地，确认地块四至、面积和空间位置等重大事项，必须听取群众意见，在法律框架内民主协商议定，不搞主观臆断、强迫命令。

3.2    做好确权工作，必须扭住关键环节，把好“四个关口”

一是把好摸底关。要以村组为单位，扎实开展入户调查，切实摸清底数，确保农户承包地权属清晰、数据准确、资料完整，为后续工作夯实基础。二是把好测绘关。调查勘测是整个确权登记颁证工作的核心环节。外业测绘必须落实“三个认同”：现场指认、社会公认、本人确认，同时加强勘测流程管理，督促测绘单位按照技术规程进行操作，决不允许自作主张、重起炉灶、闭门造车。三是把好颁证关。颁证是确权登记带给农民的最直接成果。确权登记好比给承包地“上户口”，颁证就是给承包地发放“身份证”。要切实把好结果公示、签字确认关口，严格履行审核、批准、委托程序，在签字画押后把证书发到户主或代表手中。四是把好建档关。管理档案是确权登记颁证工作的历史记录。要按照档案管理规范化的要求，分类收集整理资料，全面建立县、乡、村三级确权管理档案，同步建设县级数据库，推进电子信息化管理[2]。

3.3    做好确权工作，必须坚持质量优先，注重工作方法

一是坚持依靠群众。确权工作关乎千家万户的切身利益，离开农民群众的主动参与、积极配合，就不可能成功，尤其要发挥老村干、老党员和乡村能人的作用，调动其能动性。二是坚持因地制宜。要实事求是，因村制宜，循序渐进，压茬推进，不搞一刀切、齐步走。同时综合考虑地形地貌、专业力量等因素，改进测绘方法，降低工作成本，保证确权实效[3]。三是坚持质效并重。强化工作统筹，既蹄疾步稳，又提速增效，加强全程质量控制，坚持质量优先，时间服从质量，力求经得起历史检验的成果。

4    存在的问题

一是因统购的影像资料图清晰度较差，导致卫星航拍测绘面积与实测面积存有一定的误差，山区地块误差率偏高;二是由于农村土地承包经营权确权登记颁证工作涉及面广，在证书打印或档案资料归档过程中难免出现差错，下一步将严格按照省、市有关农村土地承包经营权确权登记变更程序进一步完善农村土地确权工作，向党和政府交一份满意的答卷，确保农民群众的合法权益。

5    建议

以后应切实加强基层农经队伍建设。2011年，东至县农村集体财务管理职能划归财政部门后，乡镇农经人员队伍日益弱化，处于“人散、线断、网破”边缘化状态，严重影响正常业务开展。然而，确权后的数据库常态化管理、土地流转、土地纠纷调处、农民负担监管、新型农民培训、农民专业合作和家庭农场的指导服务等繁重职能都迫切需要一支专职的农经队伍。为此建议，加大中发〔2014〕61号文件和省里《实施意见》的贯彻落实力度，切实加强农村经营管理体系和基层农经队伍建设[4]。

6    参考文献

[1] 付小文.浅析农村土地承包经营权确权登记工作存在的问题及对策[J].农业开发与装备，2019（4）：30.

[2] 杨永翠.麒麟区三宝街道农村土地承包经营权确权登记颁证工作存在问题及对策探讨[J].云南农业科技，2019（2）：63-64.

[3] 杨登辉.农村土地承包经营权确权登记颁证取得的成效、问题及建议[J].农民致富之友，2019（2）：230.

[4] 胡铁石.土地承包经营权确权登记颁证中存在的问题及对策浅析[J].冶金与材料，2018，38（5）：161.