“一带一路”背景下西部地区承接产业转移的区域政策创新

张婷婷

中共甘肃省委党校， 甘肃 兰州 730071

“一带一路”倡议提出后，沿线地区的产业调整与转移倍受重视，为西部地区承接产业转移提供了更多的可能和机遇。西部各省出台了承接产业转移的优惠政策，在一定程度上推进了部分领域的产业转移，但仍存在一些问题。在这样的背景下，对区域政策提出创新性的构想是很有现实意义的。

一、影响产业转移效应的因素分析

产业转移的本质是实现要素流动，要素流动对当地经济增长和经济结构会带来一定程度的影响，这种影响就是产业转移效应。产业转移效应可归纳为产业优化效应、就业扩大效应和产业发展效应。要研究承接产业转移的区域政策必须对影响产业转移效应的因素进行研究，影响产业转移效应的因素主要有以下方面。

（一）输入产业的技术水平

相对于其他要素而言，技术转移是紧紧跟随着产业转移的。转入产业的技术先进程度的不同，很大程度上影响着产业转移的效应。最好的技术水平选择是比承接地技术水平先进，与承接地经济发展和环境条件相适应，而且容易实现产业本土化和根植化的产业，并不是越先进的产业越好。选择的承接产业应便于与产业输入地其他相关产业相对接，越容易相连接其产业关联带动效应就越大，产业转移所产生的技术溢出和要素注入效应也就越大。技术水平低于承接地的产业发生转移的概率相对较低。技术水平超出承接地接纳能力的产业对产业输入区而言，对产业的技术吸纳性、劳动力供给水平、要素流动性等也要求相对较高，承接地若无法承担，吸收消化技术的效果就会大打折扣。

（二）迁入产业的产业关联度

产业关联是广泛、复杂而密切的，是产业之间存在前后向或旁侧的联系和关联。产业关联度就是描述这种联系紧密程度的定量指标。目标产业在产业链中所处的位置和对其他产业的影响力决定了这一指标的大小。一般情况下，承接的产业其产业关联度越大，对承接产业转移地区与该产业的关联性和对上下游产业的作用就越强，从而产业转移的效果也就越明显。

（三）承接地区的社会经济特征

承接产业转移的地区社会经济特征主要包括文化、经济结构、价值观融入度等因素。通常，文化如语言、习俗等越相似、价值观越容易接受外来冲击，越有利于产业转移后正效应的发挥。就经济结构而言，能够使得产业转移各种效应正向作用充分发挥的最佳市场形态是介于完全垄断与完全竞争之间的市场结构。换句话说，越接近承接地区社会经济特征的产业转移越有利于转移对经济发展的正向促进作用。

（四）产业迁入地区的创新能力

这里讲的创新能力专指承接地区内产业模仿创新能力。这种影响主要体现在创新将会带来承接地区的市场结构的变化，同时承接区内自有产业与迁入的企业间开展多方位多角度合作的技能及水准也将受到创新能力的影响，从而对移入企业和自有企业间的产业间关联规模产生决定作用，并影响承接地在该产业方面的市场竞争力。

“一带一路”战略提出后，西部地区承接制造业转移相对较少，较多承接的是能源指向型产业或点式承接制造业中的个别环节。这对于生态本就脆弱且处于我国生态涵养高地的西部地区而言，产业转移的效应不仅没有合理发挥，而且我国生态环境的可持续将带来更为深远的影响。这些转移短期内提高了西部承接地区的经济发展，但使得西部落后地区被固定在价值链低端而且被分割成孤立环节，而输出资源型产业的东部发达地区始终处于价值链高端且相互嵌套形成系统集成地位。这种产业转移后所形成的西部个体环节对东部整个网络的竞争显然是不具优势的，所以落后地区的弱势地位继续被锁定。

二、承接产业转移的区域政策创新

产业的成长是一系列相关配套体系的完善，是产业链条和产业脉络的产生过程，不能简单理解为几个或一些工厂生产地的集聚。在“一带一路”背景下，西部地区承接产业转移既要与西部大开发战略保持一致，又要与丝绸之路经济带发展相结合。“一带一路”战略的提出，西部地区作为路上区域，不仅成为我国向西开放的战略高地，更是构建新亚欧大陆桥的重要通道，这就要求西部地区经济要快速高质量发展，作为落后的欠发达地区承接产业转移是西部经济短时间内成长的捷径。因而，西部地区承接产业转移要考虑产业配套体系、产业成长必备的各项服务性能等因素，不能简单地认为承接产业不过是吸引几个工厂或一批生产相似产品的企业，如此才能提高产业转移的效应并实现产业整个链条的转移，而不是个别生产部门或环节的迁移。为推动产业有效转移，需重塑政府与市场的关系，完善转入区产业承接甄别机制，优化转入区软硬环境，以建立合理的区际产业分工体系。[1]

创新承接产业转移的区域政策要把握两个原则，一是不断改善优化区域经济环境，提高经济发展的外部政策效应；二是扩大产业转移的效应。具体地说，有直接援助和间接援助两方面。这两种援助方式对象和内容都各不相同，直接援助是针对东部发达地区可能迁出的企业，间接援助的对象是西部欠发达地区。

（一）直接援助

直接援助的对象是特定区域内的政策，这些政策措施是以微观为主体，也就是以发生部分环节或整体迁移的企业为目标的，目的是为产业转移创造必要条件，是针对产业转移最常用的区域政策工具。某一特定区域要具备一些基本条件，才能吸引产业迁入。可能迁移企业的投资者会考虑利润空间、基础设施水平、内生企业的根植性以及政府的效率等因素，这些因素的效用将直接影响产业转移的概率和效果，从而增加区域投资。企业迁移会发生具体费用，一些成本在所难免，迁出地也可能添加障碍，客观增加了迁移的成本。如果承接地政府对可能迁入企业给予一定程度的补偿以抵消企业迁移的成本，这对企业而言是很有吸引力的。从事同一行业的企业边际收益曲线和边际成本曲线都相同，补偿所带来的效益对该行业可能发生迁移的企业都有效，这些企业就可能向有补偿政策的区域转移。当补偿与迁移所发生的额外成本大致相同时，区域政策将成为决定是否迁移的重要因素。直接援助的本质就是对企业的补偿，形式可以是拨款，也可以是优惠贷款或税收减免。

拨款是政府给予企业的免费的资金赠与，享受拨款待遇的企业是有限额和标准的，是特定区域内符合条件的企业。借鉴发达国家的经验，地区特定补贴和企业补贴都是降低企业迁移过程成本的直接援助方式，我国也可吸纳借鉴。需要注意的是，针对产业转移地区特定补贴的比重和数量要大于企业补贴直接援助的效应会更显著。

优惠贷款的对象是迁移至欠发达地区的企业，对可能发生迁移的企业而言，优惠贷款不仅能降低企业运营成本，而且助于企业在承接地获得竞争优势。从西方国家的区域政策实践来看，优惠贷款对欠发达地区吸引产业转移是十分有效的。

税收减免是一种简单直接的区域政策工具，针对的是地方税。可行的方式有加快增值税转型、贴息、税收抵免额度、财政担保、加速折旧年限、还投资部分已交纳的所得税等。税收优惠不仅可以弥补企业迁移所产生的迁移费用和迁出原址所付出的机会成本和沉没成本，还将有助于企业将新利润继续投资在承接地区。

事实上2005年以后处于丝绸之路经济带的西部省份大范围行业产值占比增加，最根本的动力来自于政策驱动。[2]虽然东部地区这些年制造业成本不断攀升，供给侧结构性改革推进后大量资本从钢材、房地产等供给过剩行业溢出，但东部地区要素丰富、区位优势明显、配套环境也优于西部欠发达地区，所以这些溢出资本可选择新兴战略产业或现代农业投资，移向欠发达地区的愿望并不是很迫切。而且由于经济总体实力强，接受了大量的劳务输入，劳动力成本反低于中西部地区。单纯地依靠市场选择不会发生大规模的产业转移，区域政策的作用就显得十分重要了。

（二）间接援助

直接补贴的效用是十分显著的，但短期性是不能克服的，这就需要其他可持续的因素来吸引产业发生转移。间接援助不同于直接援助直接提供补偿，其目的是在承接地创造良好投资经营软硬环境从而间接引致企业移入，其对象是承接产业转移的地区，而不是微观企业。需要注意的是，政府在软环境即非经营性领域如基础实施、文化形象、政府效率等方面的投资对于改善承接产业转移环境将发挥至关重要的作用。间接影响企业生产成本因素的作用越发明显。可能迁移的企业将重点更多地放在投资与经营环境方面，甚至超过了直接财政援助的吸引力。高质量的劳动力、合理科学的基础设施建设与资源的可持续性这些间接影响区域投资的因素，在企业迁移过程中发挥的作用越来越大，政策制定者也越来越多地关注这些间接因素。对西部地区而言，发展基础设施与创建工业与科技园区是两种可行的间接援助方式。

从长期看，在西部地区那些有长远发展期望的企业迫切需要该地区获得先进的生产与社会基础设施。对区域而言，基础设施的建设与维护水平是评价区域承接能力的关键因素。为提高西部地区承接产业的吸引力，中央政府应在西部地区加大财政投资力度，开展大规模基础设施建设，这不仅有利于降低迁入企业的生产、流通成本，而且能提高西部地区的自生能力。这种措施的主要目的是弱化西部地区的地缘边缘性，提高吸引投资和企业迁入的能力。

政府选择区位条件较好的地区建立工业园区或科技园区，按科学规划建筑配备各种必需的基础设施，是一项长期项目和区域开发工具，有利于培育和吸引企业迁入，增加就业，合理调整布局，从而带动区域经济发展。

（三）控制措施

以上具体措施是区分目标和对象的，除此之外，也需要有一些控制措施相配套。简单地讲，有以下几方面。

1.设立具体的专职职能部门来协调管理。可效仿发达国家的成功办法，建立地区发展署管理迁移企业各项补贴的决策、数量、授予等各项程序业务。在我国，发改委承担了产业转移规划制定和有关产业转移专向补贴管理的相关工作，随着机构改革在全国的推进，发改委在这方面的权限和政策制定的针对性尚需明确。有研究表明[3]，应该有一个相应的专业机构来负责产业发展过程中各个环节，从规划到升级，到是否迁移，怎样迁移，都应有具体部门来负责。

2.应积极推动地区政府机构全面改革。2018年启动的政府机构全面改革是自上而下的。机构改革的目的是提高政府工作效率，就产业转移这种经济现象而言，改革势必会带来产业转移的交易成本的降低。对产业转移迁出地区而言，在我国目前主要指的是东部发达地区，要规范政府行为，避免寻租行为的发生，减少当地政府为把产业留在区域内而对可能迁出的企业所产生行政干顶，尽可能去除阻碍产业转移发生的行政壁垒。另外，加强对环境保护的控制，在选择承接产业时，重视环境保护，防止生态破坏，将重污染产业拒之门外。

特别要强调的是，西部地区在承接产业转移时要制定相应的产业生态指标以明确产业转移的准入标准。通过对迁入企业的环境影响作专业的评估，客观地选择准入迁入的产业，而不能为追求短期利益，影响本区域可持续发展的能力。