关于农村宅基地使用管理的调查与思考

李兴余 张成强

【摘要】本文以莒县为例，扼要介绍了当前农村宅基地使用的现状和管理模式的创新，主要从宅基地供应管理模式等七个方面找出了存在的问题，并针对不同问题的存在，提出了工作建议和对策，为推动新型农村可持续发展理顺了思路，提出了对策，希望能予以启示和借鉴。

【关键词】宅基地;规划;使用;管理

莒县辖20处乡镇（街道）1个省级经济开发区，164个社区、1195个自然村，占日照市村庄比例42%，总人口113万。

1、莒县宅基地管理使用现状

1.1确权发证情况

莒县现有宅基地35万处，户均占地0.26亩，以村为单位相对集中居住。新农村建设以来，充分发挥公共事业和公共资源共享优势，逐渐发展以城区、乡镇驻地、社区为中心的集中居住趋势。2012年确定了1069个行政村宅基地确权登记，其中4个乡镇街道和1个经济开发区待棚户区改造完成后另行确权登记。需确权发证的共17个乡镇755个行政村259558宗。

1.2规划情况

莒县宅基地申请使用严格按照土地利用总体规划和城乡建设规划的编制执行。2016年，在土地利用总体规划调整完善过程中，充分考虑城镇、村用地需求，严格按照上级下达的任务和指标，统筹兼顾城镇建设、农村居民点建设，合理科学布局农用地和建设用地，既不突破土地利用总体规划，又尽量保障城镇、村用地的需求。

1.3村庄改造情况

莒县共有120村街实施了旧村改造和棚户区改造，共腾空村街存量土地8500亩;开展城乡增减挂钩142村街，复垦耕地8067亩。岳家村地处城区，自2008年实施旧村改造，全村已全部楼房安置，腾空土地近200亩用于城市建设用地。向阳寨村地处山区，自2015年实施村庄增减挂钩，全村腾空旧村土地复垦，以高效温室大棚为创收点，人民生活幸福指数大幅提升。

1.4宅基地的审批、管理和使用情况

实施“四化”管理和一户一宅制度。审批程序严格化。符合条件的农户提供户口簿或身份证，按申请、审核、批准验收的程序进行;检查验收制度化。对每户农房做到现场勘察，定点放线，竣工后验收合格颁发集体土地使用证;群众监督公开化。以行政村为单位，将申请户条件、批准面积、建房位置等逐一登记，张榜公布，接受群众监督;档案管理规范化。档案管理整、入、存、查井然有序、科学规范。

2、主要特色做法

2.1创新规章制度建设

2002年，县政府印发了《莒县农村宅基地管理实施办法》规范农村宅基地管理。2016年6月8日，县委办公室、县府办公室下发了《关于印发莒县鼓励农村居民进城购房落户货币补贴试行办法的通知》（莒政发〔2016〕13）号，对农村居民进城购房落户进行货币补贴工作进行了全面部署。根据县政府《关于印发莒县鼓励农村居民进城购房落户货币补贴试行办法的通知》，鼓励农村居民放弃在其所在村街无事实存在的宅基地，进城购房落户。一方面可缓解农村宅基地供应紧张局面，另一方面可加强对农村宅基地的集中管理，推动农村土地管理工作走上集约节约发展道路。2017年6月前，莒县共对13个批次409户农村居民进城购房落户补贴申请的宅基地情况进行了审查审批。

2.2创新规范管理模式

莒县探索出“一预审、两公示、三到场、五薄一台帐”规范管理的新路子。“一预审”即农村村民建住宅提出申请后，填写《农房建设用地申请表》，经村民会议或村民代表会议讨论同意报国土所。国土所审查申请人是否符合建房条件、现场勘察用地是否符合两个规划，填写《宅基地现场勘察记录薄》后进行集体预审。 “二公示”即：申请通过预审后，由村委会张榜公布，公示期满无异议的，填写《农村居民建房用地审批表》。经镇政府审查、县国土局审核，报县政府批準;经县政府依法批准的宅基地，镇国土所及时在村张榜公布、拍照存档。“三到场”即：国土所受理宅基地申请后，会同村干部现场勘察，将四至、面积、地类准确的填写在《宅基地现场勘察记录薄》上，共同签字备案;宅基地经依法批准后，镇国土所放线定界并记录在《定点放线记录薄》上，放线人员、村干部共同签字确认;住宅建成后，根据村民申请及时进行地籍调查，待验收合格后核发《集体土地使用证书》。

3、存在问题

3.1宅基地供应管理模式亟需改革

目前实行的个人申请，村、镇（乡）、县逐级报批的宅基地办法，存在弊端和缺陷。农户能不能批地建房，往往取决于村干部，这种现象在城郊结合部显得尤为突出。尤其是村委会推行直选以后，部分村委候选人为拉选票，在群众面前乱许诺，违反法律程序乱批乱划宅基地，形成不稳定因素。

3.2宅基地涉及农用地审批程序难操作

根据法律规定，农村村民建住宅，应当符合土地利用总体规划。其中，涉及占用农用地的，依照规定办理农用地审批手续。目前对符合土地规划农用地审批权限在市级以上。新的《土地利用总体规划》虽已修编，但建设预留地指标少，不能满足旧村改造、社区建设等需求，许多大龄青年无房居住，存在不稳定因素。

3.3宅基地管理制度存在问题

宅基地管理无统一收费依据，加大了管理难度;注销集体土地使用证程序不明确，加大了旧村改造难度，存在新房建成旧房不拆的现象。不批就占、少批多占的现象依然存在。一户多宅现象，法律只是原则性规定，配套办法尚未出台，实际监管难度比较大。

3.4社区建设成为宅基地管理新课题

农房用地指标不足。莒县每年约有4000户农村适婚青年需要宅基，需建设用地指标约1600亩。目前上级每年分配用于宅基地指标仅110亩，不到实际需求的7%，用地供需矛盾突出。特别是社区建设迁村并居，打破了以往以村为单位安置宅基地的格局，给宅基地管理带来了新难度。

4、工作建议

4.1建议切实规范社区宅基地审批手续，增加农村宅基地用地审批指标

对农村居民建房占用农用地转批手续简化审批程序，规范社区宅基用地手续的审批，对迁村并居的审批程序予以规范。建议上级在用地指标方面出台具体的可操作性措施，增加农房建设用地审批指标。

4.2建议加强农村空闲宅基地的管理和使用

对建新不拆旧拥有多处宅基地的闲置宗地，县乡政府要根据不同情况，在确保群众利益的同时，因地制宜，有针对性的制定处置方案，使空闲宅基地最大限度的得到利用。

4.3建议积极推进农村土地挂钩政策，立足内涵挖潜

依法制定合理的土地挂钩政策，推动农村老旧村土地整理复垦力度，让农村在新农村建设尝到甜头，在腾退土地中获得收益。

参考文献：

[1]王力，王剑.《邹平县农村宅基地管理状况的调查与思考》[J].山东国土资源，2009第11期.

[2]朱建波.《建立农村宅基地腾退机制》[N].中国国土资源报，2008年.