基于大学生创业者视角的创业支撑政策研究

[摘要]大学生创业备受社会各界关注。政府充分发挥创业政策的导向、支撑、激励和保障的社会价值，推动大學生创业。然而，大学生创业诉求和现存政策存在不均衡状态。文章以广州市5所高校为研究对象，实证分析广州地区大学生创业者对政府创业支撑政策的知晓度、受益度、满意度和建议度。结论发现，大学生对创业政策有感性认知，但知晓深度与广度远不够;已享受一定政策红利，但政策供给与诉求严重失衡;创业政策满意度不高，且政策的实惠性不足;创业政策受内外因素影响，大学生期望多渠道改善政策体系。并从政策制定、内容供给、实施与监管环节，提出健全政策制定协同机制，丰富政策内容体系，构建“一站式”服务体系，健全监督和反馈机制，健全政策引导教育机制等，为政府优化大学生创业支撑政策体系提供建议。

[关键词]创业支撑政策;大学生创业;供需均衡

[作者简介]曾璇（1976- ），女，广东龙川人，华南农业大学创新创业学院副院长，副研究员，硕士。（广东  广州  510642）

[基金项目]本文系2018年度广东省本科高校高等教育教学改革项目“创新创业教育课程体系及其慕课化建设研究”（项目编号：粤教高函[2018]180号）、2017年度广州市高校创新创业教育项目“大学生创业需求下的政府扶持与保障政策体系研究”（项目编号：2017052202）和2018年度华南农业大学教育教学改革与研究项目“高校创新创业教育的慕课体系建设研究”（项目编号：JG18020）的研究成果。

[中图分类号]G717    [文献标识码]A    [文章编号]1004-3985（2019）21-0071-05

一、引言

创新创业是时代之潮流。大学生创新创业不仅是实现高质量就业的重要渠道，还是实现自身价值追求的重要路径，更是高校立德树人的重要目标，对国家创新驱动发展战略也具有重要推动意义。大学生创业是一项社会性、综合性极强的工程，政府在其中承担着重要的管理、服务和协调作用，并主要以出台相关公共政策的方式实现这些功能。美国学者Jock Collins认为，“创业政策就是政府所制定的鼓励小企业创立、成长的政策和支持措施”①，准确定义了创业政策的范畴、作用和实施范围。大学生是大学生创业政策实施的主要对象，从这一群体的视角出发，全方位了解其政策诉求及对现有创业政策实施的多维评价情况，具有重要的现实指导性和理论价值性。

二、大学生创业支撑政策研究综述

对大学生创业支撑政策的研究是一个层次渐进的过程，目前现有文献成果主要从公共政策理论、创业政策特征、大学生创业政策实施和评估等领域逐步展开论述。其中，在大学生创业政策的国内研究上，随着以《国务院办公厅关于深化高等学校创新创业教育改革的实施意见》（国办发〔2015〕36号）为代表的政策陆续颁发实施，国内学术界对大学生创业政策的研究快速升温，内容丰富化，研究思维和方法多元化。其中，部分学者从纯理论的视角出发进行研究，认为对大学生创业政策体系的研究，要结合大学生的特点，从创业意愿、创业机会和创业技能三个核心要素分析。部分学者在研究中分析了大学生创业公共政策的意义。陈益纯等认为：大学生创业具有风险性和价值不确定性，难以获得市场资本的青睐。对此，“政府应以政策方式加强宏观调控，克服‘市场失灵的弊端，给予大学生初创企业良性竞争的土壤”②。池仁勇等学者则指明了创业政策发展方向，“大学生创业发展阶段不同需要的政策也不一样，政府的政策支持应该根据实际情况有所偏重，这样才能更好地发挥政策的积极作用”③。还有部分学者则通过总结经验和调研的方式，指出了目前政府所提供的大学生创业公共政策在实施过程中，普遍存在学生认知度低、运用程度低、政府推广宣传率低的“三低”问题。例如，刘克鹏等认为，大学生创业就业促进政策政出多门且重复率高。

纵观现有文献，国内对大学生创业公共政策的研究达成的基本共识是：创业政策对大学生创业者这一特殊群体而言，意义不言而喻。原因在于市场竞争不完全性和信息不充分性决定了政府必须通过政策给予大学生创业者更多扶持。因此，对创业者的激励效应更应该从综合的、全方位的角度加以考虑。这要求做到两方面：一方面，“政府有更大的倾向采取综合的大学生创业公共政策方案”;④另一方面，从创业者的视角出发，了解其创业诉求，对政策进行调整和完善，这是创业公共政策有效性的基础。

以上研究成果为本文提供了重要启示和借鉴。同时，由于现有研究更多是基于政策制定者和实施管理机制的视角，对从政策实施对象——大学生这一视角进行研究的极少。

三、大学生创业者视角下创业政策实施状况表征

本文以大学生创业者的视角，采取调查分析的方法，自编20道客观题问卷，在华南农业大学等广州地区5所高校大学生创业者中进行调查，并利用SPSS统计软件进行调查数据分析，掌握了320名受访大学生创业者对现有创业政策的知晓度、受益度、满意度等情况，为政府建立政策制定、实施、评估长效机制提供针对性建议，提升政策供给与需求的匹配度。

（一）大学生对创业政策有感性认知，但知晓深度与广度远不够

调查显示，大学生对创业政策供给的关注度和知晓度不成正比，关注度远高于知晓度。例如，69%受访学生自认对政策关注频繁，这表明大学生已意识到政策对自身创业的重要性并有所关注;但同时83%受访学生对政策内容却是“较少了解”（56.65%）和“完全不了解”（36.56%），这反映其认知的深度和广度有待提高。其中，在知晓渠道上，受访学生从学校创业指导机构了解到的政策信息最多（93.75%），而排在最后的是政府部门网站（18.75%）。可见，政府虽出台了较多的创业政策，但在传播途径上却未能切合学生知情权诉求，制约了大学生创业者的政策知晓度和享用权的实现。此外，在对促进大学生创业的职能部门进行调查发现，人社局（51.88%）是大学生了解创业政策的最主要部门，远超其他政府机构，这反映了人社局在政策传播阵地和渠道建设上卓有成效，值得其他单位借鉴。总体而言，政策宣传渠道的单一化和不对称性，是大学生创业者对政策认知有限的重要因素。

（二）大学生享受一定创业政策红利，但政策供给与诉求严重失衡

受益度最能反映公共政策的效能性，以及供需的实效性。调查显示，在大学生创业政策的受益度方面，有58.13%的学生表示享受过政府创业政策，这表明政策实施情况尚属较理想状况。与此同时，也有41.88%的学生因多种原因未能及时享受政策红利，并表示主要原因是“政府未能有效传达政策而错失申请”（86.88%）和“本人不主动了解政策而耽误申请”（84.06%）。此外，由相关数据得出的结论是，大学生的政策享用度与他们的诉求期盼度没有形成正相关的逻辑联系，供给与诉求处于不均衡状况。例如，大学生认为创业资金政策（99.06%）、创业补贴政策（96.88%）、企业运营服务政策（84.38%）对他们创业帮助最大，而在已享受过的政策中，他们认为受益度前三的依次是：创业教育及培训政策（98.75%）、综合服务政策（92.81%）和税收优惠政策（84.38%），而资金支持和融资政策则排名最后（14.06%）。总体而言，尤其从学生视角来看，政策预期受益度还有较大提升空间，资金不足、融资难等是大学生创业的普遍痛点和最大期盼，但相应的资金类帮扶政策相对匮乏，供需失衡较为突出，这也与调查中79.38%的大学生不申请政策所指出的根源“政策优惠性不够”（87.4%）相吻合。

（三）创业政策实惠性不足，大学生创业者满意度不高

大学生创业者作为政策需求方和享用者，对政策的实施效果最具有发言权，其中，政策满意度是衡量政策实效性的重要指标。调查数据显示，大学生对创业政策的总体满意度评价不高，“十分满意”的比例最低（7.5%），“比较满意”仅20.31%，两项数据累计不到30%。这一数据进一步佐证了此前政策享用供需失衡的结论。此外，大学生对创业政策不满意，首要原因是“政策申请程序烦琐”（96.25%）“很难及时了解政策”（83.13%）“政策与实际需求不吻合”（79.38%）“政策支撑力度太小”（67.81%）。 政策“落地难”直指政府办事效能与服务意识上的弊端。最后，还分别设计了“最不满意的三项政策”和“最认可的一项具体政策”，从正反两个维度深入分析大学生创业者的政策评价度，发现税收优惠政策（90.63%）和资金支持及融资政策（86.88%）高居大学生不满意政策的前两位，“专项补贴”（55.31%）则是目前最满意的政策。

（四）大学生创业政策实施受各因素影响，急需多渠道改善政策体系

从大学生创业者的视角分析政策实施存在问题的影响因素十分有必要，尽管政府为大学生创业提供了较多支撑政策，也取得一定成效，但信息采集不到位，掌握不充分，与创业活动发展迅速不相匹配。调查显示，在被问到“政策未能发挥预期作用的原因”时，大学生创业者认为“政策体系及逻辑不够成熟”是首要诱因（80.63%）;其次是自身因素，即“创业学生未能有效运用政策”（75%）。可见，内外因素综合影响，共同制约了政策的有效性。此外，在被问到“希望对哪些政策进行改进”时，依次认为是：“融资政策”（95.31%）“税收减免政策”（94.06%）“补贴政策”（90.31%）“综合服务政策”（90.31%）和“教育培训政策”（33.75%），这与关于受益度、满意度的分析结论较为吻合。最后，针对政策运行中存在的问题及因素，大学生创业者从自身诉求出发，提出了针对性的建议。例如，99.06%受访者建议在政策执行时，要为学生申请和享用政策提供便捷式服务;90.63%认为“政策宣传时多渠道尤其是与高校合作进行联动宣传”，这些都表明大学生期盼多角度多渠道改善政策实施体系。

四、增强大学生创业支撑政策体系效能性的对策

（一）健全政策制定协同机制，解决大学生创业政策知晓度不高等问题

政策制定是政策体系的首要环节，从大学生创业政策制定方式的选定起，就要充分考虑政策的科学性和大学生创业者的认知度等问题。在大学生创业政策的供给体系中，政府要以满足大学生创业诉求为基点，从顶层设计上健全大学生政策制定和实施的协调机制。一方面，政策供给方要紧密联动，协作推动政策的“立、改、废、补”等工作。由政府有关职能部门牵头，整合金融机构、行业协会、高校、社会企业和创业孵化器等多方供给主体的政策资源，以制度化的方式明确政策供给方的职责，并通过政策需求调查机制、供给主体内部联动机制、政策供给内容现场论证机制等进行机制创新。另一方面，要推动大学生创业政策供需双方对话机制，让大学生知晓和参与政策制定过程。每一项涉及大学生创业切身利益的政策，从起草到颁发之前，都尽可能通过新媒体发布、座谈会交流、书面征求意见等方式，让处于不同创业阶段的大学生参与进来。例如，“利用互联网设立‘政策制定者互动和创业政策进校园，使政策制定者与大学生交换观点，定期帮助大学生们更加深刻和彻底地理解国家的创业。”⑤

（二）丰富政策内容体系，解决大学生创业政策满意度不高等问题

政策内容是政策體系的核心。从大学生创业政策需求导向出发，拾遗补漏，并主动吸收国外发达国家的先进经验，提供丰富、明晰的创业支撑政策内容。

第一，在内容设计重点上，重点解决在创业教育培训、税费减免补贴、工商注册登记、孵化基地建设、项目对接等不同阶段不同领域的痛点、盲点和难点。第二，在构建内容体系时，要善于建立宏观和微观协同推进的政策制定模式。在现行法律法规和实践的基础上，探索制定全国性、专门性的《大学生就业创业促进法》，逐步构成专门法律、全国性法规、地方政府专项政策、高校具体规定等上位法和下位法紧密衔接、内容互补性强的政策体系。第三，在细化专项政策方面，要坚持“一事一议一规定”。重点对创业准备期的教育培训政策，创业初期的人才服务、工商服务、税收减免政策，创业发展期融资、贷款政策等及时做出明细化规定。例如，针对大学生创业融资难这个普遍存在的“老大难”问题，要从政策上规范社会资本参与大学生创业的行为，由政府相关部门“背书”，将优质企业和风投机构的资金引入大学生创新创业中。

（三）构建“一站式”服务体系，解决大学生创业政策享用度不高等问题

政策供给只有落地，满足需求，才具有生命力。针对大学生对创业政策享用度不高等问题，当务之急是摆脱“单兵作战”“各自为政”的局面，构建一套完善、综合的政策实施体系，将对大学生创业的指导、支持与保护贯穿大学生创业的前、中、后三个时期，形成全社会支持大学生创业的系统网络。因此，要以建设服务型政府为目标，推动政府行政服务供给侧改革，确保政策在良好的政务环境中良性运行。

第一，政府要构建政策宣传教育机制，积极推动政策及时落地。以通俗易懂的方式和喜闻乐见的渠道，大力进行政策宣传，一方面，推进创业政策在大学生创业群体中入心入脑、乐学会用，引导大学生创业者重视政策、学习政策并善于运用政策;另一方面，在注重营造创业氛围，加强社会公众对创新创业的理解支持。第二，政府要完善大学生创业公共服务体系，为大学生创业者享用创业政策提供便捷性、保障性强的服务。政府要向服务型政府转变，营造良好的营商环境和创业氛围，制定市场准入负面清单，在服务大学生创业方面多做服务上的加法，简化大学生创业者办事流程，解决大学生享用政策资源的“最后一公里问题”。例如，各级政府职能部门要简政放权，可将部分审批权限下放到高校，提供“只跑一次、只提交一次材料”等办事窗口一站式服务。银行等各方政策供给主体要充分利用“互联网+”构建在线创业服务平台，明晰政策申报的内容、要求、范围、步骤，实现“足不出户办业务”“一键在手，服务到手”的运行模式。第三，发挥社会组织在大学生创业政策实施中的配套服务作用。当前，政府购买社会组织服务是一大趋势。因此，针对政府政策实施中的人力不足、资源不够等问题，大胆尝试以购买服务的形式，与各种专注服务大学生创业的社会组织、中介企业进行合作。这些组织长期从事大学生创业项目评估、协助大学生办理创业贷款和申请创业补贴，因此在熟知政策内容与实施上有独特优势。可采取由政府牵头购买服务， 实行“三定”，即定期、定点、定目标，由不同社会组织或企业为特定区域如高校创客空间大学生创业者提供创业的信息服务、技术咨询服务、市场指导服务、创业人才服务等政策服务内容，在社会上起到从“点”到“面”的创业推广作用。

（四）健全监督和反馈机制，解决大学生创业政策落地难等问题

任何政策的出台、实施、调整，必须伴随完善的监管、反馈机制。建立一套科学有效的政策监管、评估及反馈体系，对解决创业政策落地难等问题尤为重要。

第一，以制度引领和规范大学生创业政策实施体系。政府要坚持制度先行，及时出台和实施大学生创业政策的监管、问责、考核等相关制度。以金融政策为例，在调查中大学生普遍反映融资难，政府虽也出台相关政策，但“申请难、申请成功更难”是不争的事实。因此，要以考核制度为准则，压实政策的可操作性，通过正反激励，明确要求金融部门、地方政府职能部门严格执行。第二，以队伍建设夯实大学生创业政策监管力量。要建设一支专兼职相结合的政策实施监管队伍，不定期抽查和通报政策实施情况，对政策制定、实施上的“不作为、慢作为”进行严格问责，对大学生创业者的诉求进行采集和研判。第三，以借助第三方资源完善政策实施体系。政府所管辖的公共事务众多，行政资源又相对有限，纵向层级间也具有天然的“信息不对称”。可探索赋予第三方政策监督和评估权，以政府购买服务的方式，由专业机构对政策提出修正建议和决策参考。

（五）健全政策引导教育机制，解决大学生创业者政策参与度不强等问题

根据政策供需均衡原理，需求方的诉求更具有真实性、客观性、针对性和紧迫性。大学生创业者是政策的服务对象，是利益享用者。然而，供需失衡的出现表明大学生创业者对政策了解不够，参与度不强。根据马斯洛诉求原理，动力是行动的唯一来源，因此必须从思想上、价值观上激发大学生的创业热情。高校要在创新创业教育中通过理论引导、案例说法、示范引领等多元教学方法，邀请企业家进校园做报告和校友访谈，创业大学生进行经验分享，开展政策宣传知识竞赛和辩论赛等多种教育形式，营造“重视政策，学好政策，活用政策”的创业教育氛围。向大学生灌输创业与创业政策的内在逻辑联系，广泛宣讲政府在“双创”中的作用及所提供的服务，确保大学生创业者在思想上重视政策、行动上运用政策，避免政府在政策供需体系中唱“独角戏”的尴尬场景，最终形成“政府搭台、学校组织、学生唱戏”的政策实施良好格局。

[注释]

①Jock Collins.Cultural diversity and entrepreneurship：policy responses to immigrant entrepreneurs in Australia[J].Entrepreneurship and Regional Development，2003（15）：23.

②陳益纯.促进大学生创业的公共政策研究[D/OL].汕头：汕头大学，2011[2019-01-06]http：//kns.cnki.net/KCMS/detail/detail.aspx？dbcode=CMFD&dbname=CMFD2012&filename=101120

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③池仁勇.美国创业支援体系剖析[J].外国经济与管理，2001（1）：8-9.

④胡希.创业公共政策研究——基于激励创业者进入的视角[D/OL].广州：暨南大学，2008[2019-01-12]http：//kns.cnki.net/KCMS/detail/detail.aspx？dbcode=CDFD&dbname=CDFD0911&filename=2009010037.nh&uid=WEEvREcwSlJHSldRa1FhdXNXaEdzT1UvNFpYbDZkTElkSS9GTFkyQUhQYz0=$9A4hF_YAuvQ5obgVAqNKPCYcEjKensW4IQMovwHtwkF4VYPoHbKxJw！！&v=MjQzMDIyN0Y3TzVIdEhQcUpFYlBJUjhlWDFMdXhZUzdEaDFUM3FUcldNMUZyQ1VSTE9mYitWdkZ5N21XN3ZQVjE=.

⑤秦耕.大学生创业需求视角下的政府扶持政策研究[D/OL].济南：山东大学，2016[2019-01-07]http：//kns.cnki.net/KCMS/detail/detail.aspxdbcode=CMFD&dbname=CMFD201701&filename=1016163926.nh&uid=WEEvREcwSlJHSldRa1FhdXNXaEdzT1UvNFpYbDZkTElkSS9GTFkyQUhQYz0=$9A4hF_YAuvQ5obgVAqNKPCYcEjKensW4IQMovwHtwkF4VYPoHbKxJw！！&v=MzAzODV4WVM3RGgxVDNxVHJXTTFGckNVUkxPZmIrVnZGeTduVXJ6TFZGMjZHTEsrSGRqT3FaRWJQSVI4ZVgxTHU=.