美国州立公园体系的发展、特征与评估

刘海龙

真正的荒野距离城市居民太遥远。而城市近郊则又被树篱所包围，无法为市民提供真实的体会自然的机会。城市公园发挥着自身的作用，却无法填补居民与自然之间的空白，因为它们更多是一种艺术而非自然，是一种人们想要模仿的自然。国家公园能够部分地发挥使人接近自然的作用但它们远离人群大众。由此，一场伟大的州立公园运动兴起了。

——节选自美国第二届州立公园大会（1922）

公园运动（park movement）作为19—20世纪诞生于美国的一个重大社会、环境现象，其影响在城市公园、州立公园以及国家公园的多个尺度上都有呈现。相对而言，国家公园通常位置偏远，数量相对较少，且承担着自然与文化遗产保护的职能。而数以千计的州立公园，兼具国家公园和地方公园的特征，在美国整体公共户外休闲空间体系中占据特殊的位置，填补着国家公园和城镇游乐场类型游憩空间之间的空隙[1]6。州立公园与国家公园相比，更强调其在满足州内居民就近户外休闲游憩需要的功能。同时州立公园运动的发展，也与美国历史中多个社会、经济事件有密切关联，如中产社会阶层兴起、户外游憩需求提高、道路交通设施完善等。因此，美国在相当长的时间内对州立公园的重视并不亚于对国家公园的重视。

1 美国州立公园的发展

1.1 州在保护自然文化资源方面的早期行动

美国建立“州立公园”的实际行动早于这个词的产生。一些对具有特殊自然或文化意义的区域的保护早在“州立公园”提出前就已经开始了。1825年，佐治亚州出于对矿泉及热泉的休闲和医疗作用的保护，建立了印第安涌泉（Indian Spring, Georgia）保护区，成为最早在州层面管理的土地保护项目[1]28-29。这些早期的保护项目有些通过州立法案实施，有些则直接受助于州立政府。通过这些早期行动，许多地标性风景地段也得以保存，包括纽约州尼亚加拉大瀑布（Niagara Falls, New York）、加州大盆地红杉林（Big Basin Redwoods, California）、圣哈辛托战场（San Jacinto Battleground）[2]。这些行动体现了美国州层面对保护具有重要自然或文化意义的资源的公共职责。而美国早期个别国家公园也是在州立公园的基础上发展起来的。最著名的就是约塞米蒂峡谷（Yosemite Valley, California），该区域于1864年获得了加利福尼亚州资金支持，以满足“公共用途、度假和游憩”，成为最早由州管理的保护地区。但该区域作为一个保护地建设的试验并不成功，之后又被联邦重新收回。1890年，在黄石国家公园建立20年之后，联邦在已成立的约塞米蒂州立公园（Yosemite State Park）周围又建立了3个保护区，一起形成了后来的约塞米蒂国家公园。

1.2 新土地权属及用途问题与州立公园的建立

在19世纪中叶的美国，密西西比河以西的大片国土依然是无人定居的领域，联邦及各州都面临着如何处置这些土地的问题。当时，美国还未产生将这些国土资源作为公共土地保护的考虑，因为这在世界范围内尚无先例。而通过州立公园将之保留作为公共用途，正是解决土地定位的一项创新性策略。但美国很大一部分土地属私人所有。在经济利益面前，私人业主往往忽视对自然环境的保护。19世纪中后期，美国许多地区面临森林过度砍伐、裸露地表造成水土流失的问题。因此一些州从私人手中买回具有重要意义的土地来建立公园或保护地。19世纪70年代，纽约州在阿迪亚伦达克和凯特科尔山（Adirondack and Catskill Mountains）获取数千公顷土地用作森林保护地。在这过程中出现过私有业主不配合最终造成进入法律乃至政治斗争局面的纠纷。如纽约州立公园体系形成过程中发生的泰勒庄园事件，就是长岛州立公园委员会与富豪之间围绕地产开发产生的纠纷，前者希望将庄园改造为公园，但遭到后者的反对，最终演变成为政党、精英与大众角力的公共事件[3]25。但仍有许多具有很强环境保护意识的组织或个人主动向政府捐赠土地，使美国的州立公园面积逐步增长。

1.3 为避免国家公园标准降低而设立州立公园

美国国家公园管理局（National Park Service，简称NPS）第一任主任斯蒂文·泰恩·马瑟（Stephen Tyng Mather）对建立州立公园作出了巨大的贡献。他于1915年制定世界上第一个国家公园计划之后，一直在努力防止因盲目设立国家公园而降低标准。因为在当时，建立国家公园已成为美国从国会到地方的热衷事件。仅在1916年，《国家公园局组建法案》（The National Park Service Organic Act）刚刚通过，美国国会就考虑通过16个新的国家公园提案，实际上只有2个国家公园值得建立。为此马瑟花费了大量时间和精力，试图谨慎得体地阻止和叫停众多有问题的提案。1920年，他建议在州层面上采取建立其他类型公园的方式，以保护那些虽不具备国家公园质量但仍具重要价值的地区，并随后推动发起了第一届州立公园大会（the National Conference on State Park）[1]90-94。与资源更为敏感，数量有限，设立不易的国家公园相比，州立公园的建立相对更容易。很快，州立公园的数量大幅增加，分布也日趋广泛。截至目前，美国的州立公园数量已达5 000多个，仅宾夕法尼亚州就有100 多个[4]26。

1.4 拉动汽车旅游产业与满足户外游憩需求

20世纪初期，随着美国工业化和城市化急速发展，汽车旅行成为旅游业最大的新兴驱动力，也促进了各类公园的形成。州立公园大会第2任秘书长赫伯特·艾弗森（Herbert Evison）曾直言：“汽车启动了美国州立公园运动”[1]7。虽然这一观点有些夸张，但州立公园作为旅游目的地或者中途停留地，的确能够刺激旅游、拉动经济，比单纯“为保护而保护”的思路更实际。另外，州立公园计划还被纳入罗斯福新政（New Deal）的公共项目计划（Public Works Initiatives），被视为拯救州内风景和文化遗产并为人群提供有益健康的户外游憩的手段。实际上，某些州立公园的品质也很高，并且更易到达（一般适于单日出行）。而随着市民工时缩短，收入增加，也需要建设更多的公园来满足市民游憩需求。纽约州于1924年成立了州立公园委员会，推动建立完善的州立公园体系。罗斯福新政时期，纽约州已建成超过60个公园，位居美国前列[3]26。总体而言，州政府、自然保护部门、公园部门、公路部门通力合作，为满足上述需求提供保障，综合推动了州立公园运动在美国的逐步兴起。

1 美国部分州立公园Some state parks in the United States1-1 马萨诸塞州的艾士兰州立公园Ashland State Park, Massachusetts

1-2 新汉布什尔州的白山州立公园White Mountain State Park, New Hampshire

2 美国州立公园与国家公园的关系

2.1 州立公园在“从保护到利用”梯度中的定位

19世纪末以来，根据自然景物的不同特征，美国逐步建立了完善的“国家公园与保护地体系”。 国家公园是从国家层面为保护一个或多个典型生态系统的完整性，以及为科学研究、环境教育、生态旅游提供场所而划定的需要特殊保护、管理和利用的自然遗产区域。而“州立公园”相对是在“州”级别上建立起来的保护地和游憩地体系，保护州内具有一定价值的自然风景、历史遗产与娱乐休闲场所。因此，国家公园和州立公园分工明确。国家公园以保护国家自然与文化遗产，并在保护的前提下为全体国民提供生态体验机会为目的。而州立公园更多是为服务于本州和本地居民的休闲、游憩需求为目的而建，拥有较多的旅游服务设施，同时借以保护本州重要的自然和文化遗产。在美国从“保护到利用”的游憩开发强度梯度中，从国家公园到州立公园，“保护”的强度逐步减弱，而“利用”的梯度逐渐增强。因此，州立公园是融合了游憩地和保护地特征的公园类型，其建立既缓解了美国国家公园面临的巨大旅游压力，又满足了地方政府发展旅游、增加财政收入的需要（图1、2）。通过建立数量相对更多、距离住区也更近的州立公园来提供游憩机会，成为建立州立公园系统的核心意图。

2.2 “使用者导向”与“资源导向”的公园分类

公园规划一般可分为使用者导向型（user-oriented, UO）、资源基础型（resourcebased, RB）两种。前者很大程度上基于游憩者的需求，由便利性和易达性（最小旅行距离）决定。后者很大程度上由区域内的资源所决定，主要取决于对游客的吸引力。当然也会存在处于两者之间的条件型（conditional）。基于此种划分，国家公园可以认为是RB型的，城市公园是UO型的，而州立公园大多数是条件型的。其原因在于：1）UO型的公园大多是人工化的，只须拥有合适的土地、良好的设计和充裕的资金支持，可在任何地方兴建；2）RB型公园虽然也考虑可达性，但游憩行为很大程度上受目的地的资源所约束，并不取决于人工设施供给，并且常常排除或限制某些游客导向的活动；3）条件型取决于活动与资源之间的关系，有些活动在两类公园中都可以开展，如游泳在自然江河或人工泳池中都可进行，徒步既可沿着街区也可沿着林地小径开展，但有的活动（如RB型）则受限于用地规模、资源条件等，不可能在任何地方发生[1]20-21。

另外美国州立公园与一般的城市公园相比，其相似性体现在两者都包括了娱乐放松、体育锻炼或游憩等内容。但差别在于一般城市公园面积相对较小，靠近人口中心，同时其场所和设施比较依赖设计。而州立公园处于城市郊区，能提供更广泛的游戏和运动机会，是融合了游乐场和保护地特征的公园类型。综上可见，州立公园既具有资源基础型特征，也具有使用者导向型特征，强调在对一定资源进行保护的基础上开展游憩活动，其实质目标是保证每个人对游憩机会的获取，因而成为承担服务美国国民游憩活动的主体，填补了国家公园与城市公园之间的空白。

3 美国州立公园的分类

在1921、1922年的州立公园大会上，NPS官员及专家就州立公园的未来展开讨论，并力图在国家层面就州立公园的建立及管理建立统一机制。但因各州传统及立法不尽相同，州立公园的发展过程、目标等也不同，因此最后州立公园的发展方式及类型划分并未实现统一。这也是州立公园与国家公园的另外一个差异，即每个州可以对自己的州立公园计划采取不同的方式来实现。

根据上述数值模拟分析结果表明，废渣填埋场在无防渗条件下，会导致填埋场第四系孔隙含水层及下伏岩溶含水层污染，由于氟化物浓度超过地下水Ⅲ类水质标准的99倍，废渣填埋场对含水层仍然有影响。为了说明填埋场对其下游地下水含水层的影响，取ZK2和ZK3作为监测点，图9～10为ZK2和ZK3在污染情景下的穿透曲线(BTC)。

总体而言，各州州立公园体系很大程度上是根据本州资源的特点建立起来的，包括州内的多类型公园与保护地系统。以伊利诺伊州为例，该州位于美国中北部偏东，东北濒密歇根湖，东接印第安纳州，西隔密西西比河与密苏里州和艾奥瓦州相望，面积14.6万km2，人口近1 300万人。凭借丰富的自然资源及优美的自然风光，伊利诺伊州的州立公园分布十分广泛且各具特色：有以不同寻常的地形地貌特征和生态价值著称的斯达岩州立公园（Starved Rock）；以保存重要历史纪念意义为目的的林肯州立公园（Lincoln's New Salem）；还有能够提供丰富多彩的户外娱乐活动机会的西罗亚泉州立公园（Siloam Springs）等。而《伊利诺伊州公园法》（Illinois Park Law）与相关政策规定，公园应该根据其拥有的主要特征或者特征的集合形成其“首要吸引力”（principal attraction），并据此对公园进行分类。具体而言，伊利诺伊州共有47个州立公园，其中包含11个风景公园（scenic）、10个历史公园（historic）与26个娱乐休闲公园（recreational）[5]35-36。风景公园强调地形、地质与生态方面的特点，其首要吸引力在于其独特的自然景观和生态多样性。历史公园通常具有重要的历史纪念意义及价值，其周边较少拥有优美的自然风景，一般不能进行较多的娱乐休闲活动。娱乐休闲公园不需要拥有美丽的风景或历史景点，但应能保证游客得到较多的户外娱乐休闲机会。

其他州也有各自的分类方法，如明尼苏达州立公园被分为州立公园（state park）、州立纪念公园（state memorial park）、州立游憩保留地（state recreational reserves）、州立公路旁绿地（state waysides）、州立纪念地（state monument）等[6]64-87。总体而言，伊利诺伊州的分类相对更为清晰，因为其明确了州立公园应由州政府管理、服务于全州的特点，而许多小型的公共活动场所并不具有服务全州的规模及特征，被归为“州立公园”范畴并不合适，因此排除了一些可由市县管辖的公园绿地。

4 美国州立公园的质量评估

早期的美国州立公园规划对公园的质量评估大多以定性描述方式为主。如1924年的《纽约州立公园规划》（The State Park Plan for New York）和1939年的《明尼苏达州立公园与游憩区规划》（The Minnesota State Park and Recreational Area Plan），均对各自拥有的州立公园进行了详细描述，也对其质量进行了定性评估分析并提出建设性改善方案，但缺乏科学量化分析及数据支持。1969年的《伊利诺伊州立公园体系》（State Park System in Illinois）[5]44-45，则对公园质量进行了量化分析及评估。具体评估项有：吸引力、规模、质量保护、娱乐休闲机会等（表1）。具体对每一个州立公园都从这4个方面分别评分，分值高低取决于公园的质量与重要性。每一个评估项的得分范围也不同，按其对公园质量的重要性进行调整。其得分既基于经验，也基于州法律和相关政策框架。

从表1可见：1）关于“首要吸引力”，娱乐休闲公园的最高得分，要比风景公园和历史公园低，是因为娱乐休闲公园的景观或历史特征并不能与其他两类公园相提并论；2）关于“附加吸引力”，目的是展现州立公园特征的多样性，例如“水、风景、历史和科学特征”；3）在“规模”方面，面积越大的公园得分越高，因为面积的广阔能够提供更多户外娱乐休闲机会，同时更不容易受到其他用地的侵占；4）“娱乐休闲机会”是指能够在公园中进行的活动。表1中的这些活动是基于对公园游客所做的活动吸引力调查而选择的，可见人们相对更喜欢在公园中野餐、露营和游泳，因而这3项相对得分较高。总体而言，伊利诺伊州立公园质量评估对每一项要素进行了量化分析，因此其结论相对更具说服力。

表2总体显示出伊利诺伊州既有非常出色的州立公园，也有质量较差的公园。11个风景公园总得分较高，表明其在州立公园系统中具有较高质量。历史公园得分最高者与最好的风景公园相同，但总体得分与之相比较低。其原因是历史公园规模较小，能够进行娱乐休闲活动的机会也较少，其他评估项拉低了总体得分。娱乐休闲公园的总得分呈现较大梯度变化，原因是受规模和质量限制，总体吸引力存在较大差异。具体评估内容如下：

表1 1969年伊利诺伊州立公园评估报告中的质量评估项[4]41Tab. 1 Quality assessment item of Illinois state park assessment report in 1969

1）首要与附加吸引力评估：有5个风景公园和4个历史公园得分在10分以上，表明它们有突出的首要吸引力。有7个娱乐休闲公园的首要吸引力评分在6分以上的，表示其拥有较高质量的景色。得分为4分的表示景色差强人意，得分在3分或3分以下的表示其景色的吸引力较低。但有16个娱乐休闲公园在附加吸引力中的“水”这一单因素方面得到2分，显示了水对于娱乐休闲吸引力的重要性。

2）娱乐休闲机会评估：该评估与州立公园是否能够开展野餐、露营和徒步旅行等活动及与此相关的品质相关。相对较大的公园能为户外活动提供更好的自然环境和更多的机会。风景公园和娱乐休闲公园中规模较大的在娱乐休闲机会方面的选项就较多。历史公园由于其规模较小，景点不足，因此娱乐休闲机会较少。

3）规模评估：除去历史公园，伊利诺伊州立公园的平均规模在700～800 hm2之间。20个公园的大小超过了600 hm2。而所有的10个历史公园的规模都不到600 hm2。如果把350 hm2作为适合保护自然环境的公园规模最小值，有11个风景公园和娱乐休闲公园也达不到标准。从表2中可见，历史公园和娱乐休闲公园的规模对于娱乐休闲机会的限制非常明显。

表2 伊利诺伊州立公园质量评分表Tab. 2 Illinois state park quality scores

4）质量保护评估：虽然规模不能完全说明公园的质量好坏，但规模小的公园该项得分均不高。如4个总得分较低的风景公园中3个规模都较小。可见，3类州立公园在公园质量保护方面显示出低质量与小规模之间具有一定关联性。

综上可见，运用量化分析方法，可以有效评估州立公园的质量及不足，为进一步改善提供直接建议。这种方法同样适用于其他州的州立公园质量评估。但须注意，在对公园质量进行定量分析时，应尽可能参考所有资料，并进行充分的现场调研，以确保评分的准确和公正。另外也需要结合公园特征及地区特色进行要素筛选，以得到最能体现公园质量的组成要素。如纽约州拥有较多的不同种族人口，各种族的审美标准及活动习惯会有所不同，在进行公园质量评估时应考虑各种族人口的偏好[7]30。

5 美国州立公园的空间分布评估

5.1 州立公园可达性评估

伴随着交通工具的日益发达及路网的完善，人的活动范围从城市周围几千米拓展到几十千米。因此汽车是抵达州立公园最重要的交通方式，高速公路系统成为公园可达性的基础。而公园的可达性一般指在有限的旅行时间内利用常规的交通方式可以到达公园的能力，因此被作为分析公园分布状况的重要指标。1924年的《纽约州立公园规划》中特别提到，州立公园部门要与高速公路部门合作，在大城市与州立公园之间建设高速公路，使得城市中心地区的市民能够便捷地到达州立公园。同时要特别注意高速公路两侧的景观规划，使驾车本身成为旅行参观的一部分，从而与州立公园的自然风景游览串联起来，提高驾驶的趣味性和可观赏性[7]31。1939年的《明尼苏达州立公园与游憩区规划》也提到，应扩大公园入口处机动车停车场地面积，并在高速公路两侧设置小型的户外娱乐场地，使旅客在前往州立公园的途中得到休憩与娱乐休闲的机会[6]59-60。

对于州立公园的可达性，除了要拥有发达的公路系统，还要考虑旅行时间和距离的问题。大多数前往州立公园游览的人会选择2种旅行方式：一日游和周末游（2～3天）。以半径为56 km（34英里）的圆代表一日游的范围，驾车时间大概1 h。这个距离和时间是常见的一日游的极限值。半径120 km（75英里）圆代表的距离通常需要2～3 h驾车时间。这个距离和时间则接近州立公园周末游的极限。通过这种方法可以得到州立公园的覆盖范围，以及各城市到达州立公园的可达性，为建设新的公园提供依据。

2 伊利诺伊州州立公园体系规划与评估Illinois state park system planning and evaluation2-1 已有的州立公园Existing state parks

2-2 已有联邦、州和县级游憩区Existing federal, state and county recreational areas

2-3 已有游憩资源Existing recreational resources

2-4 人口分布Population distribution

2-5 缺乏州立公园的城市Cities lacking state parks

2-6 10年内新增的公园New parks added within 10 years

5.2 州立公园的空间分布评估

首先，应基于人口分布的特点对州立公园的分布进行分析。对于公园能否满足人口需求，可以通过多种途径判断，如公园所覆盖的区域内的人口数量、公园能够服务的地区面积，以及公园对于人口中心的可达性。以公园为圆心的圆圈代表了公园的服务覆盖区域，而以城市为圆心的圆圈代表了人们从人口分布中心到达公园的移动范围。因此人口分布状况是公园选址的重要因素，可以通过将公园分布与人口分布的叠加来分析评估公园选址的科学性与合理性。如明尼苏达州最重要的城市化地区是由明尼阿波利斯和圣保罗组成的双城地区，该地区的居民占该州居民总数的1/2以上。根据以56 km为可达标准的分析方法，双城地区在80 km范围内都没有任何州立公园分布，远不能满足人口需求，需要设立新公园。

其次，还可以把州立公园分布与对州立公园质量及所提供服务的评估联合起来分析。从伊利诺伊州立公园质量评估结果（表2）及公园可达性分析（图2）可以看出，该州州立公园分布较广泛，几乎覆盖全州。但该州有17个公园处于56 km旅行的范围内，但也包括之前列出的一些低质量公园。它们虽可达性较好，但却没有足够好的质量和设施满足周末旅行的需求。而为芝加哥大都会地区提供服务的公园均具有较高的可达性，人口超过1万人的城市在56 km范围内都有州立公园分布，并且在120 km范围内拥有4个以上适合周末游的公园。但州内有3个地区在120 km范围内缺乏某一或某几种类型的公园，且其可达范围内公园质量较差或缺乏适合周末游的公园。同时，州内中心地区缺乏风景公园和适合周末游的公园。另外一共有21个人口超过1万人的城市的56 km半径范围内没有风景公园，而其中19个城市都处于一个空间条带上。整个西部中心地区和东部、西部相当大的地区内没有历史公园。州中部地区缺乏娱乐休闲公园，虽然在120 km范围内有娱乐休闲公园分布，但质量一般。

历史公园和风景公园的缺乏是可以预料的，因为并不是所有的地区都能拥有较好的风景和历史资源。而娱乐休闲公园是可以被开发出来的。对大部分的娱乐休闲公园的开发都以人工湖为中心进行。在中南部缺乏州立公园的地区，围绕5个人工湖正在开发公园。如果最少有2个州立公园被建成，那么这片区域的大部分地区在56 km范围内都会有州立公园存在。

另外，伊利诺伊州的芝加哥大都会地区和明尼苏达州的双城地区，由于人口密集和高度城市化，人们外出进行自然游憩与户外娱乐活动的需求更大，因此应设置更多的州立公园。在自然风景或历史资源不足的地区可以通过开发娱乐休闲公园来弥补，但应尽可能增加其景观观赏性。应进一步充分考虑未来人口增长的趋势，预见性地扩大州立公园面积，或寻找储备用地。如纽约州的1924年公园系统财政预案中详细分析了已有公园的不足，提出购买土地扩大已有公园面积以满足人们持续增长的户外活动需求的建议，同时详细介绍了目前未被开发、但有潜力成为州立公园地区的情况，为决策提供依据[7]30。

6 总结与思考

美国的州立公园体系与国家公园体系一起构成了美国从地方到国家进行遗产保护的整体行动，更体现了州这一层次在满足人民户外休闲游憩需求方面的积极努力：一方面缓解了美国国家公园面临的巨大旅游压力，也满足了地方旅游游憩业发展的需要[4]26。目前中国在小汽车普及、高速公路、铁路迅猛发展以及公休假期增多的背景下，群众对于户外休闲、游憩、运动的需求处于爆发式增长时期。但同时也面临节假日景区游人爆满、交通拥堵及对遗产和风景资源的破坏等问题。这其实反映出了人民日益增长的休闲游憩需要与公园与游憩地体系不完善之间的矛盾，也正是习近平总书记在十九大上提出的当前中国社会主要矛盾转化的表现之一。而中国正在推进国家公园体制建设，其中坚持三大理念：生态保护第一、国家代表性、全民公益性[8-9]。这表明中国国家公园不能以满足大量休闲游憩需求为目标，同时并非所有自然区域都有潜力和资格成为国家公园，因此有必要积极建设类似州立公园体系的地方公园、保护地与游憩地体系。鉴于州政府是美国联邦体系的基本单元，而省是中国地方管理的最高行政层次，因此建议中国在省域/区域层面科学、有序地建设、完善地方公园、保护地与游憩地体系[10]，以缓解国家公园面临的巨大旅游压力，同时满足群众休闲游憩需求的增长以及地方政府发展旅游游憩产业的诉求。具体建议包括：1）对省域/区域的自然文化遗产资源、人口与城镇化状况和土地利用的关系进行分析；2）对省域/区域现有各类公园的特征、类型、质量和空间分布等进行量化评估；3）基于省域/区域人口密度分布与城镇体系结构，系统评估（高速）铁路、（高速）公路及其他交通的可达性，分析当前各类公园的空间覆盖空缺地区；4）在省域/区域层面构建省立/省级公园与游憩地体系，识别须新设公园的地区，提出优先发展某些类型的公园。

图表来源(Sources of Figures and Tables)：

图1由作者拍摄；图2引自参考文献[5]；表1、表2引自参考文献[5]。