多中心治理视角下的合浦沙田港环境治理模式探析

陈雪萍

摘 要：乡村环境问题一旦影响当地人们的日常生活和健康，打破人们长久以来的生存规律，就极易造成人们对企业行为和政府环境治理表现不满从而引发群体性事件。沙田港事件，历经十多年仍未建立妥善的长效解决机制，十分值得深思。

关键词：沙田港;企业行为;环境治理

一、案例部分

（一）冲突爆发

沙田镇是广西北海市合浦县东南海岸的一个乡镇，海产资源丰富，被列为国家一级保护动物美人鱼（儒艮）的生态自然保护区，当地居民多以渔业为生。

2011年9月27日，合浦县新港综合发展有限责任公司通过海洋使用权申请，顺利取得沙田镇面积达167.5317公顷的海域使用权。紧接着，新港综合公司开始修建沙田港码头并开始建设航道一期工程。

2013年6月1日，一大早沙田镇政府门前聚集了一群手拉横幅的渔民，声讨着新港综合公司在无任何防护屏障下在港口运煤、抽沙卖沙、砍伐红树林、禁止渔民在祖辈长期停船的港口（该公司工程项目建设范围）停船等经营行为，当天下午，沙田镇部分中小学学生开始罢课加入游行队伍。但群众的抗议行为并没有让沙田镇政府给到他们满意的答复，此时人们便开始搬运大石头，在进港路口设置路障，阻拦企业和政府的车辆进入码头，在警察清理路障时有部分群众与其产生了肢体冲突，冲突中有人受伤。不久后，该事件平息。

（二）多年后的环保督察

2016年11月17日， 中央第六环保督察组反馈意见电视电话会议召开， 督察组指出， 2011年至今，合浦县新港综合公司违反国家法律法规，在合浦山口紅树林自然保护区非法抽砂填海和经营海砂销售，侵占保护区面积约为70公顷，摧毁红树林约20公顷;沙田儒艮国家自然保护区部分海域被海水养殖侵占，面积达到了349.2公顷，包括核心区144公顷。

（三）周而复始，卷土重来

2018年，中央环境保护督察组通报了群众举报环境污染问题的调查情况。2017年11月22日，新港综合公司根据项目建设施工要求，在港池和避风塘进行疏浚。这项工作必须开展海砂开采，会在一定程度上破坏当地生态环境。

为了加强监管，合浦县政府印发《关于进一步加强合浦县沙田新港码头动态巡查工作的通知》，将巡查区域划分三个等级并安排人员动态巡查，以提高对建设施工行为的监管。

2018年5月29日，合浦县组织了国土、海洋、环保等有关部门人员来到沙田港码头施工现场，检查新港综合公司的相关整改情况，并要求该公司立即暂停码头工程建设，直至红树林保护区确界完成。

据调查，2013年沙田港一期工程建设中，新港综合公司通过抽沙填海等方式疏浚航道。由于处置和管理不当，部分流砂覆盖影响了周边土地89.25亩，其中林地54亩，稻田6.88亩，坑面0.17亩，裸地15.7亩，其他草地12.5亩。

2016年4月13日，北海市环保局对新港综合公司沙田码头一期工程疏浚物处置及其他环境违法行为作出行政处罚决定，责令其停止码头一期工程项目，并处罚款十万元。县里多次召开会议，研究规划清理整治工作。2016年11月18日，新港综合公司从广东湛江请来水钩机，试图用于清理污物，建设泄洪设施。但该行为受到当地居民抵制。县乡工作小组反复进行思想政治工作，仍没有效果。清污工作无法进行，污染问题未得到解决。

二、分析部分

（一）理论分析工具介绍

多中心治理即是指以政府、社会、市场等多管理主体为中心建立起来的多中心治理体系。政府垄断会造成提供单一公共产品或社会服务、无法满足多元化偏好，还会导致政府巩固集权、腐败等多方面问题。单纯的市场提供会让管理主体为追求利润而忽视公共服务。而以公众为中心的管理主体，会难以形成集中的民意进行管理。多中心治理主张政府、市场和社会大众既是公共事务处理的主体，又是公共物品配置的不同手段和机制，平衡了政府和市场，是一种合作共治的新型管理模式。

奥氏的理论和实践研究表明，当地社区可以更好地管理森林，湖泊等公共资源。一群诉求一致的个体可以组织起来进行自我管理，以便在面对规避责任或其他机会主义行为时，可以获得持续的共同利益。基于自治和自发性的第三部门有助于表达参与公民的意愿和实现参与的方式，能克服公共事务治理困境，应对政府失灵和市场失灵，也因更接近基层，能更有效地解决许多紧急的公共事务需求。

（二）沙田港环境治理难题的成因分析

1.政府治理不积极，执法检查不到位

地方政府受重经济轻环保的发展思维影响，加上新港综合公司又是镇上的相对较大的公司，每年带来的经济效益可观。故政府在面临企业经营行为造成的环境问题时易消极应对。存在自身不想管，也不愿意让社会组织或群众监督，当面对上级压力不得不管时，会在执法时避重就轻，甚至存在采取“变通”做法，使边缘行为合法化的可能，导致政府环境治理退位或失位的发生。

此外，沙田港涉及到陆地资源和海洋资源，涉及的管理部门众多，包括海洋、国土、环保、交通等多个部门。首先，这些部门在管理上有职责的交叉重叠，易造成九龙治水、政府失灵局面。其次，各部门间的协同治理模式尚未建立，往往各自为政。再次，在土地确界、环保审批、环保案件查处这些环节的法律规章较多，基层监管人员必须有极强的法律储备和执法素质，才能合理进行相关行政审批及执法行为。

2.企业环保违法所得收益大于风险

企业破坏环境的行为很多都是对比过成本收益后发生的，目前政府监管体系不够完善，行政处罚的力度不足，使得企业破坏环境所承担的风险远低于侵占资源所得的收益。同时，新港综合公司确实有要疏浚航道的行为，是否疏浚航道的同时违规抽沙难以分辨，即使政府排查出来，也是进行简单处罚，等风声过了，很可能企业违法行为还会持续发生。

3.公众参与制度不完善，消极应对

公众参与制度不完善，往往只能通过信访等渠道表达诉求，也没有得到合理的监督检举和法院诉讼的方式维护。另一方面，基层政府往往容易因为经济利益成为企业的避风港，对公众的诉求消极应付。当公众积怨已久开始试图反抗，甚至会出现暴力行为导致的群体事件。更严重的是，当反抗无果，政府公信力迅速下降后，公众就开始消极应对，认为自己无法表达诉求，进入不再监督不再反抗的阶段。

4.各主体间缺乏内在有机联系

由于各主体的立场和地位不同，加上未建立合理的信息公开机制及沟通协调渠道，社会主体在乡村环境治理中获取信息滞后，易处于弱势地位，市场主体易使用手段躲避政府的执法监督，而政府也容易处于被动局面，多主体间易出现意见分歧，若不能及时处理分歧及化解冲突，极易让矛盾升级，最终影响问题解决。

三、多中心理论视角下沙田港环境治理建议

结合沙田港环境治理现状，对其成因进行分析，运用多中心理论，构建政府-企业-社会公众的治理模式，其中政府为主导，企业和社会公众充分参与，三大主体协调配合，内外联动，发挥自身的治理优势，协调促进以解决沙田港环境治理难题。

（一）转变政府观念，促进多主体合作

地方政府应深入学习科学发展观，贯彻落实生态文明建设理念，推进建立环境破坏终身追责制度。同时，政府各有关部门间应加强沟通合作，落实责任分工，形成监管合力，共同研究全面合理的解决对策，推动沙田港环境治理落到实处。

政府生态文明建设的目标与公众对于环境要求是相辅相成的，只有进行两者的良性互动，才能激励政府努力去进行环境治理。地方政府应重视基层协商民主以及决策民主，这样公众才有途径去对地方环境治理以及政府决策进行发声和造成影响。

（二）提升企業的环保意识和社会责任感

利润是企业发展的动力和目标，而社会是企业持续健康发展的沃土，企业不能脱离社会发展而独善其身，应主动履行社会义务，承担社会责任。当地政府应多组织企业环保培训，签订环保承诺书，树立可持续发展观，增强环境法制意识，企业决策应考虑环境影响。同时，建立环保信用监督体系，不定时对企业的环保行为进行监督抽查，鼓励企业打造自身环保形象，营造良好的外部环境。

（三）引入合理的民主参与渠道

积极探索环境公益的司法救济，鼓励公众积极参与生态环境治理，了解更多环保知识和法律法规，主动监督当地企业和地方政府行为。鉴于执法需要投入较大的人力物力和时间，引入合理的民主参与渠道，一方面通过舆论制约企业的违法行为，一方面能第一时间知晓企业违法行为，此外，政府的公信力也会进一步增强。

（四）充分发挥社会主体的作用

当公众个体参与环境治理时，易处于弱势地位，容易发生无序、不理性的行为，难以获得到政府和企业的重视。而以集体形式存在的社会组织能在环境治理中把个体的力量整合，更好的表达民主诉求。政府应重视培育及支持环保社会组织发展，同时制定相应的法规对其进行保障，视组织运行情况适当给予财政补贴，拓宽环保社会组织参与环境治理的渠道。环保社会组织应树立自身组织理念，充实环保法律法规，提高环境治理相关的业务水平;加强与地方企业的沟通合作，给企业提供环保咨询服务，积极对企业的经营行为进行监督。

参考文献

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