我国公共政策问题界定的影响因素研究

摘 要：尽管政策问题界定受到多方因素的综合影响，但政府在公共政策问题界定的过程中仍遵循着基本的规律和原则。文章以“四免一关怀”艾滋病防治政策的出台为例，观察“艾滋病感染者受歧视”这一私人问题是如何逐渐向公共政策问题转换的，发现公共性、触发性、主观性、机遇性这四个因素深刻的影响着私人问题及公共问题向政策问题的转换。

关键词：政策问题界定;公共政策;公共性;艾滋病防治政策

公共政策问题的界定是公共政策过程的起点，具有基础性、导向性的作用。公共政策问题就是公共部门遵循一定的原则对公共问题进行界定后，纳入政策议程那部分公共问题的总称。也就是说，公共政策问题是由私人问题和公共问题筛选而来的。三者之间存在着递进转换关系，遵循着“私人问题——公共问题——政策问题”的逻辑次序。

公共问题及私人问题在社会中普遍存在，政府需对大量问题进行界定。但由于政府资源的有限性，只有一部分问题能够进入到政策议程。实际上，政府在公共政策问题界定的过程中采取的方法和程序不尽相同，可以说，公共政策问题的界定过程是一个“黑箱”，是我们需要探索和了解的部分。通过对现有文献的梳理可以发现，此议题的研究成果较少，并且缺乏系统的梳理和归纳。因此，本文将在前人的研究基础上，以“四免一关怀”艾滋病防治政策的出台为例，观察“艾滋病感染者受歧视”这一私人问题是如何逐渐向公共政策问题转换的，以寻找政府在公共政策问题界定过程中遵循的基本规律和原则。

一、“四免一关怀”艾滋病防治政策出台的过程研究

（一）“四免一关怀”政策的出台

我国艾滋病防治政策发展可分为两个阶段：第一个阶段是在艾滋病流行初期，我国采取强制性和对抗性政策，以“防止传入”和“控制国内蔓延”为主。我国在1986年到1989年间相继发布了实施细则，明确规定禁止携带艾滋病和性病的外国人员入境。此外，1989年颁布的《中华人民共和国传染病防治法》要求对艾滋病患者采取隔离措施，并送到卫生部门指定的医疗单位治疗。在这一政策阶段，政府多采取强制性的行政手段予以管制，艾滋病人的个人利益被忽视。

第二个阶段是1994年之后，我国艾滋病呈现出地区性急剧爆发的特征，艾滋病对社会和人们心理的恶劣影响愈加凸显，单纯的对抗性和强制性政策已经不适应艾滋病在我国的传播情况。至此，艾滋病防治政策的指导思想开始逐步从“以病为中心”转向“以人为中心”。2003年，中国政府出台“四免一关怀”政策，并明确了艾滋病人所享有的权利;2004年，温家宝总理发表了“全社会共同努力，有效预防和控制艾滋病”的署名文章，指出要“加强对艾滋病患者的救治和关怀，保障他们的合法权益”。

（二）四大影响因素下的“艾滋病感染者受歧视”问题的界定

艾滋病感染群体被歧视、合法权益受侵害作为一个公共问题，从问题出现——引起公共部门注意——列入政策议程——形成公共政策（“四免一关怀”政策等），历经了十余年的时间。本文在此以反歧视、关爱艾滋病感染者的公共政策为例，分析到底是什么因素影响着“艾滋病感染群体被歧视、合法权益受侵害”这一问题进入到了政府政策议程。

（1）“艾滋病感染者受歧视问题”的公共性

“艾滋病感染者受歧视”问题具有无法回避的客观性和严峻性。面对国家强制性和对抗性的政策，大多数艾滋病感染者因为害怕被社会排斥，而选择隐瞒病情，掩饰行为，这部分感染者作为相关机构无法得知、无法控制的社会感染源，极易加剧艾滋病的传播。艾滋病感染者受歧视问题已经不仅是涉及艾滋病感染者的私人问题，更是一个社会公共问题，该问题的影响范围涉及医学、社会、人类健康等多个领域，且对社会安定、经济发展、政治进步造成了严重的影响。由此可见，因此，可以说“艾滋病患者受歧视问题”的涉及范围和影响程度具有公共性的特征。在第一阶段政策实施效果不佳后，“以病为中心”政策的缺陷逐渐暴露，公众和相关部门开始关注和反省，利用公共权力，依据职权依法展开评估反馈。

（2）“艾滋病感染者受歧视问题”触发性影响因素

随着媒体对艾滋病的正确科普和报导越来越多，部分群众展开了对艾滋病问题的深思。2002年，“艾滋病女结婚”事件引起了社会的广泛关注引，中国预防医学会为一名艾滋病感染者女性和她的男友举办一场特殊的婚礼，引发了社会各界对于“艾滋病人有无结婚权利和生育能力”、“如何关爱艾滋病人”等问题的广泛讨论。虽说当时大多数媒体对该事件的报导都带着猎奇的意味，也对事件当事人造成了一定的困扰和伤害，但不能否认，该事件产生的公众舆论对“关爱艾滋病感染者、反对歧视”问题转变为公共政策问题起到了很大的催化作用。現今，这种触发性的因素仍然在推动防治艾滋病政策调整中发挥着重要作用，唤起了民众对于艾滋病人更多的关注。

（3）“艾滋病感染者受歧视问题”主观性影响因素

在艾滋病流行初期，我国艾滋病防治政策多以对抗性和限制性为主。这与公共政策问题界定的主观性有很大的关联。一方面，受时代背景及医学科学发展的限制，相关部门及其决策者对艾滋病的认识有限，认为艾滋病是腐朽资产阶级的产物，是西方病毒的入侵另一方面，在相关部门政策宣传及其艾滋病“污名化”的影响下，多数公众对限制性艾滋病政策持支持态度。

（4）“艾滋病感染者受歧视问题”机遇性影响因素

随着美国自身安全环境和利益的变化，美国将艾滋病定位为影响国际稳定和发展的国际安全问题，他们强调艾滋病问题是“全世界各国共同的威胁”，是“全球问题，是全世界共同的事业”。在美国的强调和推动下，“艾滋病防治多边合作”理念迅速在国际上流行。

我国受国际环境和趋势影响，也开始引进国际合作项目对艾滋病进行综合防治。在于国际组织的多边合作中，我国政府及民众对艾滋病的观念和看法也不断更新，从侧面促进了“艾滋病感染者受歧视问题”的政策化。此外，当时中国经济的快速发展，也为“艾滋病国际合作项目”在中国的广泛开展提供了经济基础。

二、公共政策问题界定的影响因素

可以发现，现实中存在大量的公共问题，涉及到社会生活的方方面面，但是只有极少数符合界定标准进入到政策议程，尽管每个公共政策问题的根源、原因、影响不尽相同，但其却同样受以下几个因素的影响和推动而进入到政策议程。

（一）公共性因素——政策问题的基本价值取向

公共性是公共政策的基本属性和价值取向。在公共政策问题的界定中，公共性主要具有两层涵义：首先是涉及范围和影响程度的公共性。公共政策问题是客观存在，普遍发生于社会公共领域的，能够被大多数人感知，且较严重的影响到某一地区大多数公民、某一群体乃至整个社会的合法利益。简言之，公共政策问题是与公民自身利益息息相关的公共问题，是被大多数人察觉和认同的问题，问题的解决是符合公众需求的;其次是政府职权及程序的公共性。公共政策问题是由政府主导进行筛选、界定和识别的，它通过政府行使公共权力，颁布、执行并监督评估相应的法律法规、命令和指示等政策来解决的。公共政策问题必须处于政府的公共职权范围内且只能通过政府干涉才能妥善解决。

公共性是公共政策问题界定的决定性因素。民众参与和政府权力、程序的公共性要求公众通过多种渠道和方式广泛的参与公共政策问题界定，界定过程是开放而非封闭的。然而在我国政策界定的实践中，公众的参与度往往较低，不同阶层间群体间的参与机会和地位不平等，政府与公众的信息不对称。要想矫正公共政策界定公共性的偏离，一方面政府应扩宽公众参与的渠道，清除渠道中的阻碍，形成顺畅的表达机制，增强响应性，加强政府内部建设;另一方面，公民自身也要增强自身的政治素养，树立主人翁意识，主动自觉地参与到公共政策问题的界定乃至自定中去，形成政府与公民间的良性互动。

（二）触发性因素

受有限的公共资源影响，政府对于公共问题的解决有经重缓急的选择和取舍，需对大量待解决的公共问题按重要性和急迫性进行排序。柯比和艾德说过，政府的注意力是一种稀缺性资源，需要竞争才能获得。公共政策问题的触发就是使“问题成为首要问题”吸引决策者的注意力，进而被列入政府决策议程，它对政策议程的设置起到催化剂、加速器的作用。

在我国，大众媒体宣传即舆论压力、团体或组织活动、利益相关者的诉求和公众人物的呼吁是触发公共政策问题的最主要四种方式。通常，这四种方式是同时出现，相互转换和贯通的，其中，舆论压力的触发作用最为普遍和常见。随着传媒技术和信息技术的快速发展，信息的传递和共享突破了空间和时间的限制，公众对热点事件的关注和评论而形成巨大的舆论对政府的形象、公信力产生着影响。如发生在2010年浙江省的“酒驾宝马撞人事件”恶性交通事故在国内引起巨大轰动，随着公众舆论压力的不断加大，酒驾问题引相关部门的高度重视，随之迅速进入决策议程，仅在1年之后，新修订的《机动车驾驶证申领和使用规定》就正式施行了，大大加强了对酒后驾驶违法行为的处罚力度。

但同时，我们需要注意的是，随着新闻竞争的日趋激烈，一些媒体追求片面利益和轰动效果，缺乏社会责任感和职业道德，进行选择性报道、噱头性报道，扭曲事件真相，传递错误价值观，引领工作的错误舆论。从公共政策问题界定的角度来看，与现实真相、社会期望和道德观念相悖的舆论极易影响社会稳定，造成公众与政府之间的对立和摩擦，影响政府声誉和公信力。对此，应加强新闻规范的重申和再建，强调媒体自律，加强外部监督;注重对新闻工作者的职业道德素养培养，加强人文理念在新闻界的践行。

此外，具有社会合法性和政治合法性的社会团体和组织也是触发公共政策问题的一股重要力量。这些社会组织通常具有深厚的群众基础，并对政府职权的空白具有一定补充作用。如我国第一个民间环保组织“自然之友”发起的“保护藏羚羊”议案在多方努力和斡旋下最终进入到了国家政策议程。

（三）主观性因素

人们对客观事件的感知和判断受其自身的社会地位、知识经验、价值利益、道德标准等主观因素的影响。某些公共问题公众感知并不明显，却被政府列为了工作的重点。某些公共问题受到民众的关注，却被政府搁置和忽略。普通公众通常从自身私利出发感知和判断问题，会在有意或无意中放大对事件的感受程度，而政府是在统筹和战略的高度上，着眼于整个社会利益的最大化步来界定公共问题的。这就要求政府的公共政策界定工作要协调好社会利益和个人利益的关系，并深入到群众实践中去，了解实际情况。此外，由于政府在政策界定中处于主导和核心地位，政府决策者的主观偏好、自身经历也在很大程度上影响着公共政策的界定。

（四）机遇性因素

在公共问题向公共政策问题转化的过程中，机遇是一个现实而直接的影响因素。某些公共问题被搁置并不是因为这些问题不重要，而是政府的所掌握的资源有限或暂时无法妥善解决，即政府目前力所不能及之处。机遇能够在一定程度促进这些问题的解决。机遇的形式多种多样，如国际趋势潮流、外媒关注、其他政策的推动、非营利组织补位、国内经济的发展、政治的改革等。

三、结语

“提出正确问题，往往等于解决了问题的大半”。公共政策问题界定在社会问题的解决中的作用尤为重要。公共性、触发性、主观性、机遇性因素对公共政策问题界定有着深刻的影响。我国正处于政治体制和经济发展变革转型时期，在社会中必然存在大量的公共问题，政府需要发挥有限公共资源的最大效益，分清先后和主次的解决公共问题，实现最广大人民群众的利益。我们可以期待和相信，在国家、政府、社会和民众的多方努力下，随着政府职能的转变、政府机构的改革、民众政治素养的提高、大众媒体的正确引导，我国的公共政策问题界定将更具系统性和有效性，体现最广大人民群众的利益诉求，维护公共利益，进而实现社会的和谐发展和转型期的平稳过渡。

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作者简介：胡凌嘉（1995- ），女，四川乐山人，武汉大学政治与公共管理学院，硕士研究生，研究方向：非营利组织管理、社会治理、养老服务。