中国特色的土地城镇化道路及其优化探析

张远

[摘 要] 改革开放以来，尤其是20世纪90年代以来我国城镇化的飞速发展，土地的城镇化在其中扮演了重要的角色。探讨在特殊国情、制度环境等因素的影响下，我国土地城镇化所呈现出的独有特点，以此基础上分析了这种土地城镇化模式所带来的直接问题，最后，对如何优化我国的土地城镇化模式提出了一些建议。

[关键词] 土地城镇化;中国特色;优化

[中圖分类号] F321[文献标识码] A[文章编号] 1009-6043（2019）10-0030-03

城镇化是指随着社会的进步和发展，农村人口转化为城镇人口的过程。改革开放以前，我国实行重工业化发展战略，实行城乡隔离政策，城镇化率每年平均提高只0.25个百分点。改革开放后，我国的城镇化水平实现了快速发展，1981-2010年30年间，中国的城市化率由20.1%提高到49.7%[1]。在城镇化进程中，无论是城市建设还是产业转移、人口聚集，都离不开土地资源的重新配置，我国的土地城镇化具有哪些鲜明的特征、它在我国城镇化过程中扮演了怎样的角色是值得我们反思的问题。

一、城镇化与土地城镇化

关于城镇化的内涵众说纷纭，有学者认为城镇化的内涵应主要包括四部分内容，分别是人口城镇化、土地城镇化、经济城镇化和社会城镇化[2]。其中人口城镇化是城镇化的核心，代表着人口经济活动的转移过程;经济城镇化主要指经济总量的上升和经济结构的非农化，它是城镇化的动力所在;土地城镇化是城镇化的载体，主要表现为城镇建成区面积的增加;社会城镇化则与以上三个方面紧密相连，表现在人们的生产生活方式、行为习惯、价值观念的转变等方面。也有学者将有关城镇化的命题归结为三类，首先应搞清楚的是“什么是真正的城镇化”;其次，地和人是组成一个城镇的基本元素，因此第二个命题是即在土地资源匮乏的情况下，如何处理城镇化的用地需求;最后一个命题涉及城镇的另外一个基本组成元素—人，且新型城镇化新在人的城镇化，其中又以农民的市民化为重点，以此形成第三个命题[3]。伴随着我国新型城镇化的发展，近几年的研究更多地聚焦在城镇化各个要素间的平衡和内涵式发展方面，探讨人口城镇化、产业城镇化与土地城镇化之间的关系等[4-5]。

综合而言，土地的城镇化是城镇化一个重要表现形式，土地在我国城镇化的过程中始终扮演着重要的角色。它一般指在城镇发展过程中，城镇土地需求者通过经济或行政的手段将农村土地转变为城镇土地，以满足城镇的土地需求。这一过程既涉及土地所有权的变更，也涉及土地性质的变更，是农民集体所有土地转变为城市国有土地的过程，同时也是农业用地转变为城镇住宅、工商业、休闲用地的过程，而土地城镇化模式对于人口城镇化和产业城镇化进程有着深刻的影响。由此，客观认识和分析我国土地城镇化状况，在现状基础上思考我国土地城镇化的优化便具有了必要性。

二、我国土地城镇化的主要特点

受不同的发展历史、国情、制度环境以及行为偏好等因素的影响，又基于不同国家土地产权性质的不同，导致各国土地城镇化的路径各不相同。根据土地产权性质、政府介入程度和方式的差异来划分，世界上土地城镇化大体上可以分为国有化模式和市场化模式两种类型[6]。其中市场化模式最为常见，而我国的土地城镇化属于国有化模式，我国人多地少、土地资源稀缺的国情，城市建设用地和工业用地需求的刚性增长，以及社会主义基本经济制度等多个原因使得我国土地城镇化的国有化模式具有鲜明的特色。

（一）从土地产权性质的变化上看，我国土地城镇化具有国有化特征

出于我国人多地少的国情，为更好地保护耕地、维护国家粮食安全，我国法律对国家建设用地和集体建设用地管理做出了不同的规定，指出城市的建设用地必须使用国有土地，且国有土地可以进行抵押和上市交易。相对而言，农村集体土地除用于村民住宅、农村公共建设、乡镇企业等之外，不可以用于非农用途，且不能抵押和上市交易。这一规定使得在城市建设用地不断扩张的情况下，需要使用农村集体土地时，必须经历一个由土地集体所有向土地国有的性质转变的过程，待土地国有化之后，地方政府作为土地的事实代理人，方可将土地进行交易，最终卖给土地需求方。这一土地国有化过程是我国土地城镇化的鲜明特征。

（二）从过程上看，我国土地城镇化具有地方政府主导的特征

土地城镇化中的土地国有化路径使得地方政府能够合法地全面介入土地所有权和使用权的转移过程之中。在农村集体土地的所有者和使用者、城镇土地使用者和作为国有土地代理人和具体管理者的地方政府这三方土地使用权和所有权的转移关系链之中，地方政府合法地成为农村集体土地所有权的唯一买方，在城镇土地市场上，是这一土地使用权的唯一卖方。在中央政府和地方政府的委托代理关系中，地方政府是土地事实上的代理人，虽然中央政府可以发布相关宏观土地政策和管理办法，但实施效果最终仍取决于地方政府，对土地的管理和控制最终仍是通过地方政府来完成的。

（三）从土地城镇化的手段上来看，体现国家征用的特点

与大多资本主义国家土地城镇化中的土地私有制和产权市场化交易相比，我国法律规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地”。即我国的土地城镇化需是国家处于公共利益的角度，征用农村集体土地，征用土地需按照土地的原用途予以补偿，但对于“公共利益”的范畴和标准则没有一个清晰准确的界定。

三、我国的土地城镇化模式所产生的问题

（一）土地城镇化过快

进入21世纪以来，我国的城镇化水平进入全面提速阶段，城镇化率每年平均提高1.2个百分点[7]，其中土地城镇化速度则更快。改革开放后至20世纪末，我国仅用22年的时间就将城镇化率从20%提升到40%，而这一过程英国经历120年，法国经历100年，德国经历80年，美国经历40年，苏联和日本也经历了30年，这主要源于我国过快的土地城镇化速度。这与我国土地城镇化的以上特征具有密切的关系。从农业用地转变为非农业用地如城市建设用地，需要首先由地方政府征收为国有土地，在土地使用权转移到土地需求方的过程中，地方政府垄断了这一出让市场，虽然征收耕地需付出补偿费用，但是征地补偿与出让市场的价格存在较大的差距，这无疑会刺激地方政府非理性地推动土地城镇化。加之征地前提中的“公共利益”需求的不确定性，也给了地方政府较大的解释空间，实际征地过程中，是否出于“公共利益”考虑，就难以衡量了，这直接导致地方政府为追求政绩盲目推动土地城镇化，使城镇建设用地不合理地扩张。土地城镇化的过快增长难以避免地会引发一系列经济、社会以及环境问题，粮食安全受到威胁;农民失去土地，强征强拆引发群体性事件的发生等，最终影响我国的和谐社会建设。

（二）征收与补偿难以满足农民利益需求

前文已述，在我国土地城镇化的手段上，具有国家征用的特点，国家出于公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。不难看出，征收带有强制性，由于征地和国有土地交易市场之间相互独立的状态，使补偿标准与市场价格、市场供求状况、土地价值以及农民的发展权难以挂钩。我国征地补偿标准是根据征收前三年平均产值的10倍计算[10]，但这一标准难以满足所有被征地農户的要求，导致一系列矛盾的产生。此外，地方政府往往在没有征收农村集体土地所有权的情况下，就将土地使用权出让给城镇非农土地使用者，并授予其强制拆迁的权利，直接让城镇土地使用者与被征收的农户与集体经济组织所有者代表就土地补偿问题进行谈判，最终导致农民被动失去土地，失去生活保障。

（三）使地方政府过分依赖土地财政

1994年分税制的实行，使地方政府具有了增加财政收入、发展经济的强烈动机，而我国的土地城镇化模式又恰恰迎合了地方政府的这种需求，使它们更加积极地介入到土地产权交易之中。土地财政成为地方政府财税收入的最主要来源，他们极力从这一过程中获得尽可能大的土地增值收益，通过国有土地使用权买方的充分竞争，将土地出让金不断推高，最终导致高房价。

（四）土地利用效率低下

我国现行的房地产税费政策和土地城镇化模式使地方政府成为最大的受益者之一，为追求高土地财政收入和GDP快速增长，大大刺激了地方政府的卖地冲动，这种情况一方面导致了耕地的大量减少，另一方面，也使城镇土地供给超过了城市建设用地的需求;一方面消耗了过多的耕地，另一方面又出现了囤地、土地利用率低等问题;一方面，城镇建成区面积大幅度上升，另一方面，建成区人口密度却呈现不断下降的趋势，产业发展跟不上，空间形态呈低密度蔓延，土地利用效率低下。

四、我国土地城镇化道路的完善与发展

（一）健全平等的产权保护制度，建立城乡协调的土地产权交易分配制度

无论是出于公益性目的征收还是出于商业性目的的征收，政府及其他主体都应认同被征收人平等产权下的谈判权利，尊重和保护各个产权主体平等保护的思想。各个土地产权主体法律地位平等是尊重和保护私有产权、实现公平交易和合理补偿的基本条件。我国的土地城镇化模式，建立了相互独立分离的一级集体土地所有权征收和二级市场的国有土地出让，两个市场相互分离引发了被征收人权益受损等现象，为解决这一问题，应在优化征地补偿机制的基础上，将农地转为非农建设用地的土地收益中的拿出更多的部分反哺到农业、农村、农民身上，党的十八大报告中就明确指出，要“改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例”[9]，反哺可以体现在农田水利设施建设、农村基础设施建设、农村环境整治方面上，使农民切实受益。

（二）规范土地国有化程序

在打破农村土地产权交易市场和城镇土地产权交易市场的分离状态后，有必要对土地国有化的程序进行规范。土地征收过程中农民合法权益受损，原因部分还来自于征收程序不合规情况，在没有通过恰当途径取得被征收人的土地使用权的情况下，就将该土地使用权出让，最后开发商和被征地农民之间展开谈判，在补偿标准偏低不能征得被征收人同意的情况下，威胁、压榨等不合理行为发生，最终引发社会矛盾。此外，在国有土地出让过程中还存在着不公正、不透明的情况。因此应规范政府征收行为，制定统一的关于城乡土地征收的法律法规，明确征收的前提“公共利益”所指，将征收的条件、程序、补偿机制、争议解决途径等进行明确规定。

（三）进一步完善和落实征地补偿安置机制

在许多被征收人抵制强制拆迁的情况中，并非是被征收人不同意被征收，而是征收补偿标准与被征收人的心理标准不一致，前者低于后者。在国家征收农村集体土地所有权和土地使用权时，进行征地补偿时，不能忽略能够预见到的发展性收益，还应解决被征地农民的发展权问题，改变单一的一次性货币安置为主的模式，采用灵活的补偿方式，如土地使用权入股安置、留地安置、给予就业培训等多种手段，为征地农民足够的发展机会。此外，补偿安置机制的落实也应引起足够的重视。

（四）优化地方政府的财政收入结构

地方政府过度地依赖土地财政收入和地方政府融资高度依赖于国有土地使用权的抵押是征地补偿纠纷频繁发生的根源所在，土地财政同时也是地价居高不下的原因之一。这里可以借鉴发达国家的经验，建立和完善房产税的年税制度，使之成为地方政府财政收入重要而又稳定的来源，从而使其逐步摆脱对土地财政的依赖，更好地履行公共服务职能，将对土地城镇化的关注更多地转移到对人的城镇化上面，尤其失地农民工的市民化是我国未来城镇化进程中越来越需要关注的问题。此外，改变以GDP和城市形象为标准的考核制度，在此基础上，引入财政奖励机制。

（五）促进城镇土地的集约利用

土地城镇化的过快发展，难以避免地会导致消耗高、质量差、效益低的粗放式的土地利用方式，但是，我国土地资源人均耕地少、优质耕地少、耕地后备资源少的基本国情，要求必须变粗放式的土地利用方式为集约化方式。为此，首先应规范工商业用地和农业用地结构，在此基础上，建立土地集约利用评价考核工作机制和体系，将土地集约利用考核工作常态化。城镇建设用地上，应实行土地利用的全过程评价考核，完善项目引入阶段的用地预评价、建设过程中的跟踪评价和之后的验收评价考核，严格把好供地之前的预审关和之后的监管关;其次，应梳理存量土地资源，挖掘内涵式开发潜力，鼓励项目积极拓展地上和地下空间，同时注重调整功能布局，鼓励企业充分利用闲置厂房，或通过改建扩建方式，最终提高存量土地的综合利用效率。在农业用地上，应坚持住宅管理与“空心村”整治相结合，因地制宜地发展小城镇、中心村、迁村并点，对基本农田保护区内耕地进行严格管理，确保耕地总量。

五、结语

合乎公共利益的优良的土地城镇化道路，应该让其中各个利益主体都享受到这一过程所带来的发展机遇。只有正视问题，不断反思，在健全平等的产权保护制度的基础上，对征收过程中的土地国有化程序进行严格规范，对征收后针对被征收人的征地补偿安置机制进一步完善和切实落实，对最后农地转变为非农建设用地的土地收益分配进行调整，更多地反哺到农业、农民身上，使之分配机制更加协调。配合以上调整，优化地方政府的财政收入结构，促进土地的集约利用。

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[9]胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会而奋斗（N）.人民日报，2012-11-18.

[10]杨帆.城镇化进程中土地集约利用问题研究[J].企业经济，2013（1）：151-154.

[责任编辑：赵磊]