当前城乡最低生活保障制度的问题分析与对策建议

艾兴会

河北省承德市滦平县民政局 河北承德 068250

1 最低生活保障制度在运行中反映的问题

1.1 制度本身尚不健全

1.1.1 支出型贫困被忽略

长期以来，在实施最低生活保障制度时，仅以家庭收入作为低保衡量标准。这种收入型贫困理论最大的缺陷是：对“个体发生偶然且不可避免的不测后，连续刚性支出会导致家庭贫困”的问题考虑不足。尽管以家庭收入为标准确定最低生活保障对象便于操作，不考虑家庭支出因素，部分支出型贫困家庭因家庭收入不符合低保资格的认定条件，必然无法被纳入最低生活保障范围[1]。

1.1.2 制度排斥的规定有悖公平

制度排斥，是指在设计某项制度之初，就人为地将社会上的某一类群体或个人排除在制度之外，剥夺其享受某种权利的机会。例如，《辽阳市最低生活保障操作规范》第26条②就规定了哪类人、哪些行为不能享受最低生活保障待遇。其他城市也存在着类似规定，这种通过行为方式和消费方式限制最低生活保障对象准入的做法，表面上看似公平合理，实质上却违背了制度的公平性原则和《宪法》所确认的公民享受权利的平等性原则。

1.1.3 配套政策产生的负激励效应严重

根据国家的制度设计，最低生活保障制度应是全面性的、综合性的社会救助项目，其不仅要向低保对象提供生活补贴，还要提供住房、养老、医疗、教育等附加福利。但此种高福利的救助模式，在某种程度上引发了“养懒人”现象，导致“劳动激励”降低。“城市最低生活保障制度已经成为福利依赖现象滋生的温床,并开始影响社会公平与效率”，故而“社会救助政策应当警惕可能产生的‘负激励’风险”。

1.2 制度落实中存在的困境

1.2.1 最低生活保障支出水平城乡差距显著

我国最低生活保障制度是沿着城乡分割的路径向前推进的，从时间上看，农村晚于城市。由于生产资料占有不同，生产方式各异，城市和农村居民的生活水平存在一定的差距，加之我国实行城乡二元化户籍制度，因此我国的最低生活保障标准存在城乡差异。近年来，从实践来看，最低生活保障支出水平城乡之间的差距仍然偏大。

1.2.2 家庭经济状况核实难度大

由于现行法律制度对家庭收入和家庭财产的核实缺少统一的标准，加之最低生活保障制度采取补缺式救助方式，实际操作中审核手段的有效性不足，所以家庭经济状况难以准确核实。一方面使真正需要救助的人得不到应有的救助，影响现有资源的合理优化配置，另一方面也使不需要救助的人获得了与其自身实际状况不相匹配的低保待遇，有损最低生活保障制度的保障功能，从整体上也造成了社会保障制度的不公平。

1.2.3 退出机制缺乏过渡性

一是“穷怕了”，担心退出后，由于收入减少再次面临生存困难；二是家中有残疾人、重病患者或者子女上学，刚性支出较大，退出后家庭生活将难以为继；三是由于制度采取“补差式”的救助方式，若通过劳务输出或临时就业方式增加的收入低于或稍高于每月领取的最低生活保障金，被保障家庭就会自觉选择放弃就业或外出劳务。

2 城乡最低生活保障制度对策建议

2.1 以城乡最低生活保障制度一体化为基础，统筹城乡发展

推进最低生活保障立法行为的统一就是要立足于制度制定，重新制定最低生活保障法律制度，合并原有的城乡两套最低生活保障体系，使城乡最低生活保障在同一个系统、体系下运转。其次，要按照属地原则来设计最低生活保障制度。即按照行政区域划分，只要符合申请最低生活保障条件的长期居住人口就可以申请，而不考虑城乡户籍等因素，这样从制度设计上突破城乡二元经济结构和二元户籍制度的限制，填补上最低生活保障的“真空地带”。

2.2 以负所得税制为补偿机制，克服负激励效应

根据经济发展状况和居民收入情况来确定负所得税率，以负所得税率来计算对保障对象的补贴金额。在最低生活保障标准范围内，对保障对象的实际收入进行分级处理，对不同级别的收入水平征收不同的负所得税率，通过累进递减补贴的方法降低保障对象对补贴金额变动的敏感性。最后，负所得税率是变动的，需要随着物价和收入等经济指标的变动而变化[2]。

2.3 以资源整合为支点，提高保障水平

第一，要打破单一主体的供给方式，实行多元主体供给。在我国，有大量的慈善基金组织和公益组织，这些组织热衷于公益事业，对我国扶贫事业作出了巨大贡献，最低生活保障对象亦是这些组织的救助对象，政府部门应该与慈善基金组织和公益组织相互合作，不仅能拓宽最低生活保障资金的来源，弥补财政资金不足，进而提高保障水平，而且还可以借助慈善基金组织和公益组织的相关信息和人力，帮助政府部门精准识别保障对象，从而缓解民政工作人员的压力。第二，要建立全国性的资源统一调度机构，整合区域最低生活保障资源。国家需要在中央建立全国性的最低生活保障事务管理机构，负责制定和调整相关最低生活保障政策，并对全国最低生活保障资源进行调度分配。

2.4 以大数据技术为手段，提高瞄准率

首先，各政府部门需建立信息录入和云储存平台，对居民的医疗、住房、房产、通信、交通出行和司法等信息进行收集和储存；其次，建立统一的信息交互检索平台，实现政府部门信息的互通互联；最后民政部门可以根据大数据平台上的居民信息来判断其收入和消费情况，再结合实际家计调查结果来确定最低生活保障申请者是否符合申请条件。

3 结语

我国城乡低保制度虽然已发展到了一定的高度，但是在发展过程中也确实存在着许多问题并亟需解决。只有妥善地解决了这些问题，城乡低保制度才能发展的更好。建立低保制度，有利于改革和发展我国的救济制度，它在一定程度上促进了社会的公平，同时缓解了社会矛盾，更有助于社会的和谐稳定发展。