上海土地使用制度改革促进城市建设
——庆祝中华人民共和国成立70周年系列访谈

2019-11-27 08:24口述谭企坤

上海房地 2019年10期

口述/谭企坤

[编者按]谭企坤老人，1963年9月同济大学毕业后到上海市规划建筑设计院参加工作，1984年8月任副院长，1985年6月任上海市规划委员会办公室副主任，1988年6月任上海市土地管理局局长，1992年7月任上海市建设委员会副主任，兼任上海市城市投资开发总公司总经理，2000年4月任上海市地铁建设公司董事长，2000年5月评为教授级高级工程师。

改革开放以来，上海的土地使用制度改革，通过土地批租实现了国有土地所有权和使用权分离、建设用地有偿有限期地使用，从而培育发展了土地市场，大大加快了城市建设步伐。作为上海第一块批租土地虹桥开发区26号地块批租合同的签订者，谭老见证了上海土地批租的整个过程。

2019年8月8日上午，距1988年8月8日上海第一块批租土地虹桥开发区26号地块土地批租签约整整31年后，我们来到了古北小区的一家咖啡馆里，见到了当年批租这块土地的合同签订者、时任上海市土地管理局局长谭企坤。现已年近80岁的谭老，依然步履坚实、声音洪亮、思路敏捷，显得十分精神，对所经历的上海土地批租整个过程记忆犹新。

理论与实践探索——土地使用制度从无偿无限期使用到有偿有限期使用

上海在全国率先探索深化土地批租制度。过去，我国规定土地不能转让，也不能出租，我们国家的土地使用都是无偿划拨、无偿征用的，使用土地是不需要交钱的，所以城市建设用地只能由国家划拨土地，没有形成土地市场，结果造成土地资源长期闲置，而且土地浪费比较严重。改革开放以后，为适应社会主义市场经济体制变化，上海开始研究国有土地使用权如何有偿转让的问题。

20世纪80年代后期，上海市委专门组织一些同志对土地制度改革进行了专题研究。1986年，上海市政府成立了土地使用改革领导小组。1987年12月，上海市政府颁布了《上海市土地使用权有偿转让办法》，1988年6月和10月，上海市政府又颁布了6个配套文件，包括《上海市抵押人民币贷款管理暂行办法》、《上海市抵押外汇贷款管理暂行办法》、《上海市土地使用权有偿转让房产经营管理实施细则》、《上海市土地使用权有偿转让房地产登记细则》、《上海市土地使用权有偿转让公证实施细则》、《上海市土地使用权有偿转让委托律师代理若干规定》，这些文件规定保障了上海的土地使用制度改革，首先明确了土地作为一种特殊的商品，可以在市场上流动，可以向用于商业行为的土地使用者收取土地使用费。当时出台这个办法，实际上与我国宪法是有矛盾的，宪法规定土地不准出租、不准出售。但是我们讲土地使用权可以转让，就是把土地所用权与土地使用权分开，把土地使用权拿到市场上去交易。思路定下来以后，我们还积极学习和借鉴中国香港地区土地使用制度的经验，在倪天增副市长主持下，上海市土地使用改革领导小组聘请了香港7位律师、测量师、房产商、建筑师担任顾问，献计献策，为上海土地使用制度改革奠定了基础。其中香港测量师梁振英顾问发挥了主要作用，他向当时的朱镕基市长提出来，希望分期分批派人到香港培训。随后，上海派了很多人到香港培训，每期2-3人，每期三个月到半年，这些人后来都成为搞土地批租的骨干。

第一块土地批租实践——虹桥开发区26号地块出让

虽然从时间上讲，深圳搞土地批租要比上海早一些，但上海第一次通过国际招投标方式，成功地向外商出让了第一块土地——虹桥开发区26号地块，这是中国在土地制度改革上一个重大突破。当年，这块土地招投标方案首先向市里报告，再报国家土地局，国家土地局同意了，转送给国务院。国务院所有领导都签阅过，并报当时的中共中央总书记同意，上海第一块土地出让试点工作由此拉开帷幕。

土地批租项目真正实施起来是很艰难的，要开许多次协调会，标书设定后该标书是保密的，标书领取设两个点，一个点设在上海外滩33号上海市土地管理局内，还有一个点设在香港上海实业公司内，主要是希望吸引港商来参与投标，标书的印刷在上海，标书也要拿到香港去。

虹桥开发区26号地块批租签约仪式，按照中国传统习惯选了一个吉祥时辰——1988年8月8日晚8时零8分。我当时刚调到上海市土地管理局担任局长不久，代表市政府在虹桥开发区的26号地块（面积1.15公顷，出让价2805万美元）土地出让合同上签字，标志着这块土地批租成功。当时，一起参加投标的有6家公司，最后中标的是日商企业，老板是旅日华人孙中理先生，他是拿中国护照的，在日本居住已几十年了。据他讲，为了得到这块地，在标书投到箱子里的那一刻，他给标的报价又追加了300万美元，最后如愿以偿，取得了虹桥开发区26号地块商业用地50年的土地使用权。孙中理先生说，日本房地产有泡沫，他设法在日本贷款好几次都贷不到款。孙中理先生获得这块地后，要开发房地产，到上海找我们要求上海的银行贷款，贷款以后再建房子。经过有关部门做工作，建行贷给他1000多万人民币，然后他才把房子建起来。孙中理先生是爱国的，而且他本人虽然很有钱，但生活勤俭朴素，他有时小罐头可乐喝了一口，剩下的还要带走。他到和平饭店，由于不起眼，人家误以为他是随从。

当时西方国家对我国实行经济制裁，外资进不了，而土地批租主要对象是外资，所以有相当一段时间，土地批租项目搞不起来。外商利用与中方合作的土地来建造大楼，与土地批租有什么不同呢？其不同点是经过土地批租的土地可以向银行抵押贷款，而与中方合作的土地则不能向银行抵押贷款，这是当时我们土地使用政策的规定。土地批租的土地还可以按规定转让，可以卖给其他人。对于拿出土地的中方企业可以获取收益，如虹桥开发区拿出26号地块，土地批租的收益70%归虹桥开发区，30%归政府，因为开发区承担了市政配套费和动拆迁费，还代表政府提供了土地使用权。

解放思想、更新理念——人们对土地批租的思想观念逐步转变

在改革开放以后，我国尝试实行土地批租，是解放思想、更新观念的产物，而且有一个渐进过程，20世纪80年代初期就开始宣传土地使用权改革。因为我国从1949年以后，土地一直是无偿无限期使用，城镇土地是国家所有，农村土地是集体所有。上海在全国率先进行土地使用制度改革，确实也阻力不小，特别是旧社会租界概念在上海人民头脑中根深蒂固，需要冲破体制和观念的阻力。在宪法未修改之前进行这项工作，上海市委、市政府是下了很大决心的。

当时，新闻媒体报道了上海第一块土地批租成功的消息并配发了好多照片。我回到家里岳母惊叹说：土地这么值钱！这块地确实发挥了土地应有的价值。但大家对土地批租认识很不一致，签约仪式过后没几天我就收到很多来信，有的甚至说我是卖国贼，还说签字人忘记了抗日战争我国牺牲2000多万同胞，这类话说得很多，在他们眼里，这些是与土地批租划等号的，认为这完全是新租界。实际上签约条款上写得很清楚，土地出让后受让方是没有行政管辖权的，与租界完全不一样。由于人们长期生活在计划经济时代下，一下子转到市场经济，开始有点不适应，观点也不一致，这是可以理解的。

国际上土地使用制度有两种：一种以英国为代表，土地所有权是国家的，但是土地使用权可以有偿有限期地转让；另一种以美国为代表，它是土地私有制，土地卖出以后，这块土地从地上到地下连矿藏都是私有的。上海基本上学的是英国办法，中国作为社会主义国家，使用权可以有偿转让，但是土地所有权是国家的，这是符合中国特色社会主义制度的。

功不可没——土地批租发挥的作用和带来的成效

在这此前，上海城市土地的获得有这几种方式：一是划拨土地，哪个单位要土地，按照一定程序申报，完成审批手续后无偿给你一块土地。二是外商在上海的一些投资项目，包括酒店、办公楼，采用与中方合作的方式，每年收取土地使用费。三是城市里老旧区的私房，每年缴土地税。随着第一块土地成功批租，国有土地开始从无偿使用转为有偿使用，这在全国范围引起了很大的震动。后来由于经济形势的关系，土地批租好几年没有进展，一直到1992年邓小平同志南方讲话以后，全国才开始轰轰烈烈地推进土地批租项目。

上海第二块批租的土地是当时的斜土路第三居委边上那块棚户区，是上海最差的棚户区之一。我去过好几次，居住条件和环境都很差，弄堂很窄小，冬天如果穿滑雪衣就走不过去。有一次，我同一位副区长去看旧小区，老百姓都围住我们，呼呼要加快旧区改造，改善居住环境。这块地我们后来用补地价的办法出让给中建的一家海外公司，即由中国海外建设公司来改造，公司负责人是上海人孙文杰，把沿线地区整个棚户区都动迁改造了。该项目原不属于土地批租，经过两三个月交谈，孙文杰表示同意土地批租，因为算下来这是很便宜的，转到土地批租只要100万美元，但各项设施都要自己做好配套，包括自来水、污水处理等都要到位，周边环境要改造，粪码头要搬迁，这些成本都不包括在土地批租费内，由开发公司负责。这样，我们将土地批租在旧区改造方面进行了积极推进，比如黄浦区71号街坊、北京东路北侧的一块街坊，还有静安区的很多棚户区。

市土地管理局可代表市政府出面进行土地批租，但没有能力把一块生地开发成熟地，所以要依靠虹桥开发区这样的机构和许多开发企业。浦东有一块土地，在浦东一家医院与浦东大道之间，当时采用毛地批租，地块范围内政府不管动拆迁，市里只收30%的土地出让金，70%用于动拆迁，市政配套由区或开发企业负责，这样就加快了土地批租进程。当时评估体系是用人民币来折算1平方米土地上盖多少建筑的地价。1992年以后，上海的土地批租就比较容易了，项目明显增多，速度明显加快。时任市长黄菊同志讲，管理体制改革要放到区县，事权下放，审批权应该放到区县。土地批租与旧区改造相结合。

土地批租推动了上海住房建设，1988年后到1992年邓小平同志南方讲话，批租了18个地块。特别是邓小平同志南方讲话后，上海的土地出让进入了一个新高潮。当时，上海市政府出台的土地使用权有偿转让办法以及6个配套文件，有力地保障了上海土地使用制度改革。而且，这项改革不仅是土地使用制度的改革，还促进了其他方面的改革，把整个土地使用计划的立项体制都改变了。比如：土地批租合同上明确规定土地使用性质，派什么用、有多少规模，这就把计划的审批步骤都省掉了；土地批租合同上还明确容积率、建筑密度、绿化率等很多规划指标，这就把规划的审批也都简化了；拿地后只要到工商部门去登记，到规划和计划部门去备案就可以了。

土地批租取得了很好的效应，主要体现在以下几个方面：

第一，充分提升了土地使用的价值。在国有土地使用制度上，把所有权与使用权分开，使土地使用权在市场上可以流动，这为当时上海的城市基础设施建设提供了很大一部分资金，这些资金来源于土地批租的土地出让金，这样就使土地成为市场的一个要素，为推动经济体制改革走出了很重要的一步。

第二，大大促进了上海的旧区改造。上海旧区改造很大一部分资金都是通过土地批租得到的。说心里话，我当时去斜三那块棚户区的时候，心里是很难受的。上海解放后市民的生活虽有提高，但居住条件没有得到很好改善。一个重要原因是没有资金，没钱改造。土地批租为上海一大批旧区改造项目提供了资金来源，改善了上海市民的居住条件。

第三，土地批租的收益主要用于市政建设。土地批租的收益分配是这样的：市里拿15%(其中交给中央5%)，区里拿85%。区里的85%收益要负责地块上的居民动迁，旧房子拆掉，场地平整好，基础设施如水电煤接好。这样一来，各方都有积极性，充分发挥了土地批租收益的作用，效益显著。

第四，对全国各地推广起到了很好的示范作用。上海土地批租的实际成效起到了样板、推动作用，我们在国家土地局的组织下，举办了多次全国市长培训班，提高了大家对土地作为市场要素的认识，同时也交流了土地批租的具体操作方法，为全国开展土地批租项目发挥了积极的作用。

拓展投融资渠道——城市建设领域的投融资体制改革

通过土地批租，土地有偿使用，利用国内外资金来加快城市建设、城市旧区改造和城市基础设施建设。假如没有土地批租，上海市民的居住恐怕还停留在过去的“蜗居”时代。1984年上海市委召开会议，提出上海市民的居住困难是天字第一号问题。上海的住宅建设在“文革”十年几乎处于停滞状态，十年共造了500万平方米的住房，每年仅50万平方米。1985年，江泽民同志在上海工作期间，有一次到原卢湾区斜三居委会视察，看到居民家洗衣机不是落地放着，而是悬空吊着，挂在水龙头上面，这是因为居住面积紧张的缘故，市政府开始下决心解决上海市民的住房困难。上海通过推行住房市场化，解决了不少居民的居住困难。1980年到1990年，这11年间上海共建造了4500万平方米的住房，每年约400万平方米。1986年是建设量最高的一年，造了490万平方米住房。

二十世纪八九十年代，上海城市的基础设施是很差的，整个城市交通、城市环境以及住房建设都有很多短板。那时我们到虹桥机场的道路只有两根车道，来一根去一根。很多人坐车总是误点，赶不上飞机。上海要改造道路交通设施就是缺资金啊，二十世纪九十年代初期，上海逐步推行投融资体制改革。

改革的第一个内容，就是尝试用市场机制来破解城市发展的难题。首先是成立城市发展基金会，就是把原来政府用于城市建设的这一部分资金划到城市发展基金会，由基金会来控制掌握。但当时包括养护费、日常养护成本在内，只有13亿元人民币的资金，也就是财政只给了13亿元。当时上海的城市建设就这么点钱完全是不够的，那就只能看菜吃饭，有多少钱办多少事了。1992年8月，上海市政府决定成立一家投资公司，即上海城市建设投资开发总公司，我当时去兼任总经理。城投公司的任务就是负责城市建设投资：“自己借，自己用，自己还。”这是一个很重要的理念。城投公司的成立，改变了市建委每年向政府要钱的做法，以自己筹措资金的能力来安排城市建设项目。

改革的第二个内容，是改变政府对项目的投资形式。凡是经营性的项目，由拨款改成贷款；非经营性的项目还是拨款；准经营性的项目，用补贴的办法。城投公司建立后发挥了作为一个委办投资公司的作用。城投公司成立后，按照市政府的意见，进行了大量的研究，采用市场的行为，帮助筹措城市建设资金。城市建设资金来自这几个部分：一是各种行政收费，比如高速道路过路费等。二是土地批租获益划转，这都是政府拨给的。在我兼任城投公司总经理的八年期间，政府给我们的资金只占23%，也就是说政府拨款和各种收费都算在内也只占四分之一，其余的资金全靠我们通过各种办法来筹措。比如用发行债券的办法。现在发行债券很简单，只要政府批准你就好办，但当时全国是没有发债券的，更没有企业发债券。市委、市政府研究室就帮我们出主意、研究问题。我们共发行两种债券，一个是浦东建设债券，一个是上海市政建设债券，并向国家计委报告，得到批准。当时全国只有我们发债券，而且债券发行量也是很大的，每年都有十几个亿，十几亿的钱当时是很多的。

改革的第三个内容，就是主动争取银行货款。说心里话，当时银行货款给政府的公司是比较放心的，所以银行也很积极主动帮我们贷款。我也是把还款看作为比筹资还重要的事。我常讲，还款只拖时间，不拖日期，讲好几号还就是几号还，但可能是到夜里12点还。当时借款要担保，开始是财政担保，后来政府规定财政不能担保了。在最困难的时候，得到了外滩置换公司的协助，帮我们用外滩两幢房来担保贷款了7亿美金。所以城投公司在银行的信誉还是蛮高的。

改革的第四个内容，就是盘活国有资产的存量。盘活存量也不是那么容易的，我们把杨浦大桥、南浦大桥、延安路隧道捆在一起，把经营权转让了49%，自己掌握51%，这样，我们当时就拿到了16.25亿元人民币，用这笔资金建造徐浦大桥。经营权的部分转让，盘活了原有存量资产。再如徐浦大桥刚刚打桩，我们又转让了部分经营权，所得资金建造了延安路高架。延安路高架后来与内环高架、南北高架一并转让，沪杭高速也转让了。就这样，通过存量盘活，我们的资金还是很多的。此外，还用多种形式的投资，比如像卢浦大桥，我们采用发行债券的专项集资方式。这些通过投融资体制改革取得的资金，使上海的城市面貌发生了巨大变化，城市建设资金得到了合理利用。