国际大都市推进住房发展规划的经验做法

文/汤婷婷

一、引言

上海作为改革开放的排头兵、创新发展的先行者，也是具有国际影响力的特大型城市，在迎接崭新的发展机遇、经济社会的不断发展的同时，长期面临着来自人口、土地、环境、安全等方面的多重压力，城市发展面临若干困境。在土地资源十分有限的条件下，近年来城市人口持续增长、住房用地需求不断增大，长此以往或将影响上海的城市品质。住房用地作为人类最主要的居住空间，其发展状况不仅关系民生，也对城市经济、社会、生态、文化等建设起着基础性作用。而住房规划作为城市规划体系中的重要组成部分，关系到城市居民整体居住水平和城市社会发展潜力。

随着《上海市住房发展“十三五”规划》的发布，本市住房发展将进入新阶段，与此同时也面临着一些挑战。本文通过对国际大都市住房发展规划编制和实施的经验做法进行研究、比较，希望能为本市住房发展提供思路。

二、国外典型城市住房发展规划案例及比较

（一）伦敦

目前伦敦市乃至整个英国都面临着严重的住房危机，住房短缺问题尤为突出。近几十年来，伦敦在创造就业机会方面表现出色，但是在可负担住房的建设方面却略显不足。伦敦市在2018年5月发布的《伦敦住房发展战略2018》（以下简称《战略》），涵盖了对自有住房、市场租赁住房、政府公房和可支付性住房等多种住房类型所进行的规划。

1．新住房建设

（1）增加住房用地供应。根据2017年《伦敦战略住房市场评估报告》（The 2017 London Strategic Housing Market Assessment）的测算，为满足住房需求，在未来至少25年内，伦敦市每年都需要建造超过6.6万套新房。为增加住房用地的供给，伦敦市在不同时期采取不同的规划策略。在规划早期，重点放在充分挖掘、利用已开发地区住房发展潜力上，充分利用存量住宅地块；在规划中期则通过改变工业、商业用地的功能，促进土地混合利用；在规划后期通过棕地的生态化改造，在棕地上优先开发住房。

《战略》中增加住房用地供应的具体措施包括：大力推进棕地、市镇中心及周边地区的住宅开发，探索新的财政激励措施，鼓励土地所有者释放低效利用的土地以及向高密度的住房开发模式转化；以承诺购买地块和组建伦敦发展小组等方式，与其他公共部门的土地所有者（包括理事会、国家卫生服务局、网络铁路和国防部等）合作，进而释放更多的住房用地；探索建立一个专业的伦敦市土地集结中心等。

（2）支持住房和基础建设投资。伦敦市将重点投资能够最大程度提供新建可负担住房的地区，对这些地区的建筑商将支持和畅通其融资渠道，并游说其成为Help to Buy计划的持续参与者。《战略》还提出，将确保政府在住房基础设施基金中占有较大份额，并提供更多的公共投资来确保住房的交付。

（3）多样化的住房建设产业。《战略》提出：针对专门建造用于私人出租的房屋，建议政府免除其3%的印花税；针对中小规模的建筑商，建议提供更多的小型地块，并使其成本和风险最小化，通过修改社区基础设施费（CIL）分期付款政策，减少中小型建筑商预付费的支出。政府还将与具有发展潜力的房屋协会建立新的战略伙伴关系。

2．经济适用房的供应

（1）确保住房的可支付性。通过可负担住房计划保障可负担租赁住房的供应，并以社会租金水平作为基准租金，同时禁止此类社会租赁住房提高租金。通过London Living Rent计划帮助私人购房者存款以购买住房，此项计划要求申请家庭收入上限为60000英镑。基于共有产权住房模式，帮助没有能力在公开市场购买住房的市民获得住房。

（2）加快可负担住房建设。优先在公有土地上建造可负担住房，切实提高新建住房中可负担住房的比例，与住房协会、私人投资者及政府等进行合作，吸引更多的投资，确保每个住宅区（housing zone）可负担住房比例至少要达到35%。按计划，到2022年伦敦市将投资48.2亿英镑用于11.6万套可负担住房的建设。

（3）保护存量可负担住房。通过实行Housing Moves和Seaside & Country Homes计划，与市议会和房屋协会合作，对希望搬迁的社会租户予以支持。这不仅有利于盘活存量房源，还能使租户的住所更接近工作地。在泛伦敦地区基础上向伦敦市民提供一定比例市政投资开发的新型经济适用住房。鼓励可负担住房提供者优先考虑希望搬迁的租户。保护在可负担住房计划方面的公共投资，反对实施“Pay to Stay”政策。

（二）东京

目前，东京的住房数量较为充足，已超过了家庭户数，然而空置住房的增加态势非常显著。东京的空置住房数量约占全国的1成。空置住房对防灾和市容以及生活环境有不良的影响，因此，东京也在积极出台措施应对住房空置现象。此外，随着人口老龄化的加剧、单人家庭数量的增加以及生活方式的多样化，住房政策所针对的社会形势正不断发生变化。盘活存量住房市场、应对老龄化以及既有住宅更新改造等内容将成为今后住房政策的重点。

《东京都住房发展规划（2011-2020年）》是指导东京都住房发展的核心规划，详细阐明了未来10年东京都住房发展的基本目标和主要措施。

一是促进存量住房利用，提高公有土地的利用率和公共住宅的容积率。主要措施有：整合公共用地，推进对重组产生的创出用地的利用；拆除老旧的公共住宅进行开发重建，通过将地上建筑容积率分等定级并实施奖励的策略，充分挖掘存量用地潜力，促进原有的多层向高层住宅转变，新的再建项目将使地区内增加更多安全的居住生活空间；促进共同住宅等民间项目的建设推进；政府设置空置房屋联络委员会，并为空置房提供一部分装修费用，促进空置房的利用。

二是积极应对人口少子高龄化，进行设施配建。2001年、2003年和2005年，东京都的合计特殊出生率均为1，达到历史最低值。2010年，东京65岁以上的老年人口数超过了总人口的20%。面对越来越严重的人口少子高龄化问题，东京积极推进住宅建设的改造。一方面，推行住宅无障碍化，建设服务高龄者和援助育婴的设施，如建造高龄者交流场所、园艺区、便利店、健身房等。另一方面，政府采取建设费或改造费的补助政策，大力推行“服务型高龄者住宅”，引导养老地产发展，推进住宅适老化改造。

三是对既存公共住宅进行更新改造。按计划每年将改造4000套左右的公共住宅。改造首先从防火、耐震等防灾需要出发，主要措施有：对老化的木质住宅进行木结构向非木造结构的转化，保留原有木质结构，采用现代建筑技术和材料等元素进行改造；对非木造高龄住宅进行修缮和重建。2012年，东京都都市整备局制定了《东京都耐震改修促进计划》，对住宅进行耐震整修。根据改造计划，2015年，东京都都营住宅达到抗震标准的比例从2011年的69%提高到90%以上。改造也考虑住宅设计、室内外环境、内部设施等方面因素。

（三）新加坡

新加坡城市规划体系包括长远概念规划(concept plan)和总体规划(master plan)。前者是关于土地综合利用和交通的长期规划，用来指导未来半个世纪新加坡的城市发展、基础设施建设和公共事业发展，规划每10年审核一次；后者则是前者在各个具体时期和具体空间上的落实，根据概念规划的原则和目标，为未来10-15年城市建设和土地利用提供指导并带有法令性。成立于1974年的新加坡市区重建局负责新加坡土地用途的总体规划。

1．土地及城市规划

新加坡设有《土地征用法》、《土地权属法》、《土地改良法》及《土地税征收法》等专门法例，为当局的土地征用、土地改良、土地出让及土地租赁等提供法律依据。隶属新加坡律政部的土地管理局，则代表当局管理所有土地，行使土地征用、地契办理、土地勘测、空置土地处理等职能。

新加坡建房用地主要有两个来源，其一是属于国土局的国有土地，其二是根据《土地征用法令》征用的私人土地。其中，国有土地约占三分之一，征用的私人土地占三分之二，均为有偿使用。1966年，政府颁布的《土地征用法令》规定，政府有权征用私人土地用于国家建设，并有权调整被征用土地的价格。根据该项法令，新加坡政府以远低于市场价的价格获得开发土地，保证了大规模建设组屋所需的土地资源。国有土地占比从1960年的44%快速上升至2006年的87%，目前已高达90%。

新加坡政府特别重视城市和组屋建设的科学合理规划，将全国土地按照使用功能划分为工业用地、商业用地、居住用地和交通用地等类型，并先后制定《环形概念性规划》和《五个区域概念规划》等总体规划，对居住、绿地、工业、商业、娱乐等进行合理分配。组屋区选址与总体规划相配合，大多建在各区中心地铁站周围，充分利用所在区域的社会公共服务设施。

2．新镇规划

新加坡全国分为北、东北、西、南、中5个区域，共有55个规划区。其中，33个规划区内包括24个新镇，这些新市镇分为三个等级：城镇、社区、邻里。新镇经过完整的规划，拥有齐全的设施和完整的服务体系，规划主要包括土地使用、综合交通、中心服务体系、开发强度、公共特色空间等内容，其目的是创造一个适合居民居住、工作、休闲和学习的自给自足环境。综合性市镇的规划原则主要为自给自足的规划、邻区规划概念、层次性结构、综合交通网络和“棋盘式”的土地划分。

总体来看，新镇住宅通常以高密度为主，低密度与中密度住宅配合，以高层住宅为主，中、低层住宅为辅。高、中、低收入人群在新市镇各个层次上混合，而仅在小区、组团层面进行适度分开。各族群、社会阶层间的混合，满足不同的需求，也在社会心理、社会利益平衡等方面取得了社会效益，避免造成族群对立、环境恶化、犯罪率高的“贫民窟”等社会问题。每个新镇的镇中心与轨道站点、换乘中心高度整合，得到一体开发建设。同时，新镇非常注重开放空间的建设。新镇中心有镇中心公园，邻区有邻区中心公园，邻里中心有邻里中心公园。

（四）国际比较

不同的城市由于实际情况相异，在规划方面通常体现出不同的特点和侧重点。综合来看，各国际大都市为确保住房规划顺利实施，基本都推行了一系列政策措施，强调对保障性住房建设任务的落实，体现政府的社会责任。大体上看，各城市的住房规划基本都涉及人口政策、土地政策及住房建设政策这几个方面。以下对伦敦、东京和新加坡的住房规划政策进行对比。

表2 伦敦、东京和新加坡规划政策对比

三、对上海住房发展规划的启示

国际大都市的住房规划通常兼顾了服务设施配套、社区融合、创造就业、环境保护、棕地开发、历史建筑保护等多方面的目标，致力于打造和谐、幸福、低碳的城市。尽管各城市与上海在人口、资源、环境条件和经济发展阶段等方面存在差异，所面临的住房问题也不尽相同，但仍有许多经验教训值得借鉴。

（一）规划重点与城市发展相适应

随着城市的发展，人们的收入水平和居住需求等都将发生变化，规划的重点也应在预测未来趋势和规划理念不断发展的基础上，作出相应的调整。东京的住房政策与人口老龄化等背景相适应；新加坡则根据经济与社会发展需要，不断更新组屋的发展政策。本市未来的规划应更加适应城市的发展，兼顾人口结构的变化和社会发展的需要，规划理念也应更加注重生态环境的改善和生活品质的提升，关注服务配套，加强交通、公共服务、基础设施的提供。

（二）多渠道增加住房建设用地供应

随着可建设土地减少，各城市都积极探索新的住房建设用地供应渠道，充分挖掘城市土地潜力。在住房规划的指导下，各城市从市域层面对新增住房需求和居住用地需求进行统筹，有序推进居住用地的供应。伦敦在最新的规划中大力推行棕地建房、低效利用土地的释放和再开发；东京通过整合公共用地以及放宽容积率等措施提高公有土地的利用率。借鉴国际大都市的经验，本市未来可以通过提高容积率、盘活存量用地等途径增加土地供应。

（三）促进存量住房利用

盘活存量住房有助于缓解住房供求矛盾，提高房屋利用率。国际大都市住房规划通常都规定了促进存量住房利用等内容，例如东京通过拆除老旧公共住宅进行开发重建、管理和再利用空置房屋等方式有效增加住房供应，伦敦实行Housing Moves计划鼓励住户搬迁，进而盘活存量房源。《上海市住房发展“十三五”规划》提出了“十三五”期间新增70万套租赁住房的要求。在建设用地趋紧的背景下，本市租赁市场的发展可以考虑以盘活存量为主，例如鼓励企业将闲置和低效利用的国有厂房、商办用房用地按规定改建为租赁住房等。

（四）鼓励多主体参与住房建设

各城市在编制住房规划时均十分注重保障性住房建设，并通过各种激励政策和措施鼓励社会主体参与到住房建设中来。伦敦市针对不同规模和类型的建筑商，提供不同的政策支持可负担住宅的建设。未来在保障性住房开发方面，本市应当加强引导，鼓励社会团体、开发商和私人组织加入开发建设，进一步健全和完善社会多元主体参与的机制。

（五）强调混居与社区融合

多数国际大都市的住房规划都强调不同种族、民族、收入阶层、职业类型的混居和融合。如新加坡政府对每个组屋社区和每幢组屋中各种族所占比例都作了规定，在新镇规划中也对不同收入层次的人群进行混合，体现了大都市的包容与开放。本市在未来的住房规划中，可以考虑使不同的收入阶层混居，在社区中提供不同的住房供各个收入层的家庭选择，并对中低收入群体所住社区的硬件建设予以一定的政策倾斜。