农村地区公共物品项目式供给的思考

陶然

摘要：农村地区公共物品的有效供给一直是我国重点关注的问题之一。国家一直致力于解决村庄公共物品供给不到位的现象。随着乡村振兴政策的推行，国家对农村支持力度不断加大，项目式供给模式的推行，改善了农村公共物品短缺的问题。但是，公共物品的项目式供给存在民意输送渠道受阻、协调补偿难度大、监察机制不完善和项目交叉等弊端，针对上述问题。需建立以需求为导向的供给机制、建立相应的利益协调机制、完善监察制度、促进横向交流等方式加以改进。

關键词：公共物品;项目式供给;困境

中图分类号：F320 文献标识码：A 文章编号：1008-4428（2019）10-0175-03

一、问题的提出

农村地区公共物品的供给是国家重点关心的问题之一。保障广大农村地区9亿多农民享有配套的公共服务，一直是政府工作的重心。在经历了分税制和税费改革后，基层政府的财力无法支撑农村地区公共物品的供给。因此，国家将农村地区公共物品的供给纳入制度供给范围，以项目进村的方式将公共物品分门别类地提供给农村。

项目式供给是指国家为了维持和促进农村的经济，通过政府的财政支持，分门别类地向农村地区提供公共物品以更好地发展农村。例如：“农村义务教育”“农村信息系统建设”“江河治理与环境保护”等。这样民生类的项目一般只有政府供给，具有非竞争和非排他的特性。随着项目制的推行，不少学者发现项目进村这种自上而下的供给模式，无法与农村地区实现有效对接。形成最后一公里难题。桂华认为项目进村涉及“最后一公里”问题。实质上是一个“治理问题”，刘建平等人从社会资本角度分析了项目式供给问题的形成。贺雪峰对比税费改革前后农村公共品供给现状指出，国家项目资金不可能完全覆盖所有农村公共服务。村庄的组织能力弱化也难以很好地对接下乡项目资源。

不同学者从不同角度分析了项目式供给在现实中存在的弊端。认为弊端产生的原因在基层政府、社会资本、项目资金等方面，但项目式供给的弊端存在不应完全归结于外因，其本身也对供给效率产生一定影响。本文着重从项目供给本身出发。探讨影响供给效率的原因。

二、村庄公共物品的项目式供给现状

我国村庄公共物品的项目式供给一般是中央和地方两个层面共同开展。就中央而言，公共物品的提供是出于社会的公共需要，公共物品的特点决定了中央政府的项目供给具有绝对的刚性。就地方而言，地方政府对公共物品的项目式供给主要是对中央的承接，并结合自身实际做出相应的调整，助力中央更好地落实各个供给项目。

我国村庄公共物品的项目式供给经过多年的实践，惠及了大量的农村地区，取得了不错的成效。一方面，项目式供给使得供给效率与服务水平得以提升。我国实行公共物品的项目式供给后，国家财政投入的资金得以专款专用，资金的专用提高了资金的使用效率。减少了政府为了政绩工程而不顾村民实际需求的盲目投资。一定程度上遏制了腐败的产生。项目的申请、批复、实施等各个具体环节，有严格的制度和体系加以审核。提高了村庄公共物品的提供效率。例如河道清淤工程，将这个项目划分为各个具体的子项目，各环节都有明确的目标，同时对各个子环节进行具体预算估计，这样的方式让项目的运作更高效透明。此外。村庄公共物品的项目式供给使得地方上公共服务水平得以提升。项目式的供给模式使得每个项目都有相应的考核机制，要想完成考核，就要确保每个具体的指标都需要严格的落实完成，将个人的成绩与项目的考核挂钩，公共服务的提供者们也会逐渐意识到服务的重要性，其自身服务水平也得以提升。

另一方面，项目式的供给模式使得管理科学化、制度化。村庄公共物品的项目式供给在供给过程中存在一套依靠程序和制度保障的相对完备的工作流程，公共物品的提供者们必须要严格按照相关的规章进行工作，这种制度化的操作流程使得政府能够对下级机构进行有效的管理和监督。同时。对于各个项目的监督也有相应的制度。这样使得项目工程能够高效、科学的开展，真正将项目落实到具体村庄。惠及农村百姓。

三、村庄公共物品项目式供给的困境

当前，我国对于村庄公共物品的供给上虽然取得一定的成效。但同样也存在相应的困境。项目式供给是政府通过“自上而下”的方式供给公共物品及服务，通过专门的部门进行考核和监察并由市场主体负责实施。然而，项目具体落实到村庄时，想要合理的供给具有特殊性和差异性的公共物品就比较困难，使得公共物品供给效率难以提高。

（一）民意输送渠道受阻

项目式供给是一种“自上而下”的模式。提供哪些种类的公共物品是由政府统一决定的，但广大农民对于公共物品的需求存在差异。他们没有合适的渠道去告知政府他们需要什么公共物品，政府无法知晓不同地区农民的需求，使得政府公共物品的提供与农民实际需求不对等。在这种信息不对等的情况下，政府对于公共物品的提供的方式趋于标准化、统一化。这种供给方式使得公共物品的供给根本无法满足广大农民的具体需求。如果不能了解农民的真正需求。政府就算提供再多公共物品也无济于事，甚至会降低农民的满意度，从而使得公共物品的供给难度不断增加。

（二）利益补偿难度较大

项目式供给是指公共物品通过具体的项目落实到不同的村庄，惠及当地村民。该过程涉及不同利益群体之间的利益协调。对于项目的实施方来说，在工程的具体实施过程中，如果遭遇村民的反对，就会阻碍工程的顺利开展，造成僵持的局面。同时，相关项目的实施可能造成一部分群体的利益受损，即使存在相应的补偿方案，也会有一小部分人借此机会索要高额补偿，导致项目工程难以有效的开展，造成公共物品供给成本上升，效率降低，相关政府部门在解决此类问题上也极为头疼。当利益协调机制受到阻碍时，相关实施主体只能通过增加补偿力度或者暂停工程实施来解决。但这种方式治标不治本，无法保障农村地区公共物品合理有效足量的供给，这也成为项目式供给中不可回避的一个问题。

（三）监察机制存在缺陷

项目式供给的监察机制在实际操作中存在许多不完善的地方，相关方面需要进行改进。

1.监察机制权责不清

在各个项目的具体实施过程中，具有检察权的主体较多。这种情况导致了各部门在职能定位上存在交叉。权责划分并不明确，这种情况下，监察工作的开展无法落到实处，往往有成效时人人有份，遇到问题时就互相推诿。

2.专业性的缺失

项目的具体监督工作需要具备相关的专业能力，但是现实情况下，一些监督工作的负责人員并不具备相关的能力，他们无法了解工程是否合格，这就让监督工作变成了形式主义。

3.信息的不透明

项目工程的实施过程中。很多时候没能将具体信息对社会公开，公众并不了解工程开展的具体情况，对于资金的动向、用途也不清楚，社会监督也很难开展。

4.权力寻租

监管的不到位以及监管存在盲区，往往会导致腐败现象的产生。在项目工程的实施中，相关负责人员有时为了个人的私利会存在以权谋私的现象。例如，对项目资金的挪用，在项目招标过程中寻求不正当的利益。

（四）项目交叉时有发生

在村庄公共物品的项目式供给中，我们可以发现一些项目存在交叉重叠的现象，这是由于项目式供给本身的漏洞导致的。一方面，项目式供给的主体不是一个。而是分为多个主体对应不同的项目。例如林业局管理农林类项目、水利局管理河道方面的项目。这个具体分工本来是为了高效地完成工作，可是由于各个相关主体之间未进行有效的沟通，导致信息不对等，在相关项目设立时存在交叉，导致项目重叠的现象不断发生。另一方面，项目的资金是专款专用的，一个项目的资金不能用于其他地方。那么对于村庄来说，想要获得全面的提高就会不断去申请项目，而在具体项目中，各指标难免会存在重复，但由于审核小组之间也是独立的，导致不同项目之中同样的指标审核通过多次也不知情。

四、改革项目式供给的思考

村庄公共物品的项目式供给现阶段存在大量的问题，这些问题导致村庄公共物品的供给难以高效的开展，“最后一公里”难题始终困扰着政府。针对目前项目式供给存在的问题，本文认为应从以下几方面加以改进：

（一）按需供给，建立民意表达机制

公共物品最好的供给方式就是按需供给，这种供给模式能最大限度上满足群众的需求而不造成浪费。但目前而言，公共物品按需供给的模式未能很好地建立起来，大多数时候政府的供给与社会的实际需求存在错位，在一些社会需求量较大的领域未能很好地满足社会需求，存在供给不足的情况。同时在某些社会需求量不大的领域，提供了过多的供给，造成资源的浪费。这些情况的产生，正是因为未能很好地建立起按需为导向的供给机制。因此，农村地区公共物品的供给需要建立起以需求为导向的供给机制，公共物品的供给应贴合农村群众的需要，杜绝各类形式主义的项目。按需供给模式的建立，关键在于完善民意表达机制，让农村群众有地方、有渠道去表达自身需求。然后政府针对性地向农村地区提供公共物品。我国农村地区村民自治制度是一个很好地表达平台，村民可以通过这个平台向政府表达诉求。但是，目前我国的村民自治制度还未完善，存在形式主义。例如村民代表大会，形式大于内容，农村群众的真实需求没能得到很好地表达。未能将群众与政府良性连接在一起。所以，我国应积极完善村民自治制度，让这个平台发光发热。完善起“自下而上”的表达机制，使群众的需求传人政府的“耳朵”，让政府了解群众的真实想法，从而建立起以需求为导向的公共物品项目式供给。

（二）建立相应的利益协调机制

村庄公共物品的项目式供给虽然是惠民工程，但公共物品的供给也会导致部分群众利益受损。例如道路的修建可能会影响小部分人的土地，对于农民来说土地是生存的根本，所以需要通过利益协调机制对这些利益受损的群体加以补偿。综合考虑各方面因素。本文认为补偿需要明确以下原则：

1.合作者受益原则

在项目工程的实施中，对于相关支持者和积极配合的群众要得到相应的利益，这样做的目的在于让群众更加支持项目工程的实施，积极提供配合，同时，也让部分阻碍工程实施的群众了解合作收益的原则，让他们认识到合作共赢，减少阻碍因素。

2.政府为主、全民参与原则

公共物品的供给，它惠及一定地域范围中的所有组织和个人，所以，利益协调不能仅仅是政府去做，在此区域中的个体也应积极参与。村庄中民众彼此熟悉，让他们参与协调，能减少阻碍因素。利益协调机制要形成以政府为主导，全民参与的局面。在明确了补偿原则后，就需要结合具体情况确定补偿标准。补偿标准的确立需要建立在充分听取民意的基础上。在确定了补偿标准之后，可通过公共财政、税收、转移支付等方式来筹集补偿资金支付给相关人员。

（三）完善监察制度

现行的监察体制，由于其自身的不完善性，存在多方主体、权责不清的现象，容易导致供给项目出现纰漏。因此，完善监察制度至关重要。从内部而言，健全监察机制、加大监察力度，有助于解决主体间权责不清的问题。完善的监察体制下，公共物品的供给主体会存在压力，可以促使其积极履行自身职责，向公众高效地提供公共物品。就外部而言，鼓励群众监督检举。更好地促使供给主体高效工作。人民群众是公共物品的使用者，公共物品及服务的提供与其息息相关，因此，他们有动机监察供给方，促使供给方高效地提供公共物品。政府应多方位设立监督检举渠道，便于群众反馈意见。可以在村民中推举选出代表构建监督小组，对供给方加以监督，促使供给主体积极履行职责。

（四）促进横向交流，构建阳光政府

上文提及项目重叠的问题，很大程度是因为各部门之间沟通交流不够，未能知晓各方项目工程的实施情况，导致了项目重叠，浪费了大量资源。因此，加强部门之间的横向交流是必要的。良好的沟通交流能够知晓各方项目实施的进程、状况，在项目制定的初期就可以预防相关指标的重叠，同时也可以进行互补，对其他项目中不足之处加以补充，更好地向村庄供给公共物品。另一方面，要构建阳光政府。当前，政府的政务公开情况做的还是不到位，公开力度不大，这种情况容易导致在公共物品供给中存在灰色地带。政府应加大力度，将政务工作公开化，让广大农民了解政府的最新动态，这样可以增强农民对政府的信任程度，避免因信息不对等造成的大量问题。同时，政务公开可以让社会大众了解各个项目，如果相关项目重叠，也能及时与政府沟通，避免资源的浪费。政务的公开要从源头开始，项目的制定情况、审核、采购、实施、监督各个环节都需要进行公开。将政务放在阳光下运行。

村庄公共物品的项目式供给想要高质量高成效的运作，还有很长的一段路要走，当前政府面临的“最后一公里”困境。也是项目式供给的漏洞造成的。要想将公共物品高质量的供给到广大的农村地区，需要各方共同努力，在实践中寻找有效的解决办法。