平台型治理：通往城市共融的路径选择

闵学勤 陈丹引

摘要 数字经济时代，平台型治理应运而生。在政府和社会的角色分工上，中國十大城市调研的实证研究表明：“社会治理因子”和“政府治理因子”平等输出、共同支撑了平台型治理的架构和运营。虽然目前十大城市的“政府治理指数”均超过“社会治理指数”，但长三角城市的“社会治理指数”已开始领跑全国。一旦政府与社会携手克服理念更新、技术嵌入、路径选择和建构营运等诸多难点，平台型治理将进入可操作化的成长期，也将直面城市共治共融、人们对美好生活的各类升级版需求，并为当前全球为数不多的平台治理实践提供中国样板。

关键词 平台型治理; 社会治理; 政府治理; 城市共融

移动互联网崛起的近十年来，以跨界互通、合作共享和用户思维为主导的平台型经济迅速成为新经济的主流，并带来城市商业形态和居民消费模式的颠覆性变革。这一趋势与以往人类循环往复的发展规律——技术变迁带来经济变迁，并进而影响社会变迁——一样，正以不可阻挡之势向社会领域侵袭，城市成为首当其冲的试验场。

事实上，十九大报告提出的“打造共建共治共享的社会治理格局”，既是顺应中国高速经济发展之后可能出现的社会发展大潮，也是平台型经济在社会领域渗透复制的一种精妙的顶层设计。特别是在当前中国城市化率已近60%的场景下，原本就以资源集聚见长的城市，有机会率先借助新型平台思维，运用互联物联技术，像平台经济带来消费变局一样，通过城市各级各类政务平台、协商平台、投诉回应平台及区域一体化平台等的搭建和运营，迎来城市治理的新格局。但是这类非经济诉求的城市治理平台既有在线特征（需要学习如何黏住百姓，让其从中受益获利），也有线下特征（嵌入了包括政府、社会等多元主体）;而对于如何可持续发展、让城市走向共融共享的现代治理之路等，并没有太多可供借鉴的经验。也就是说，从引领商业和消费变迁的平台型经济中汲取营养，走向谋求城市创新发展的平台型治理，还有许多未知领域值得探索。

一、 平台型治理的缘起及演化

不可否认，当下各类数字平台日渐侵入全球城市生活中心，几乎形塑着人们的各类日常实践，平台型社会（platform society）已悄然来临（Nash et al.， 2017; Van Dijck et al.， 2018）。通过对平台实践的梳理可以发现，私人部门之外，愈来愈多的公共部门或正在探索搭建治理平台，或通过与现有平台合作来生产、提供公共产品和服务，以期在改进自身服务质量的同时增进透明性、开放性、创新性和回应性。简而言之，平台日趋渗入公共治理领域（Ansell et al.， 2017），不断有公共部门的论坛、信息交流中心或网站等开始平台化。

平台型治理已经远远超出理论范围，先行进入了世界各层级政府/公共机构进行试验：首先，在更为复杂、不确定、有争议性且充满价值利益冲突的全球治理领域，一种以平台协作模式来打破线性决策模式的尝试正在进行（Koetz et al.， 2012），该模式被视为可推动联合国《2030年可持续发展议程》目标实现的积极政策工具（Ansell et al.， 2017）。同样，在国家层面，各国政府致力于探索构建平台，以提供工具、资源，重塑与公民的互动并实现增效节支。较有代表性的如英国正致力于追求的“政府即平台”（Government as a Platform）愿景（相关介绍参见Margetts et al.， 2017; Brown et al.， 2017; Mukhopadhyay et al.， 2019）。在城市层面，平台在帮助地方政府汇集利益相关者参与创新以解决城市问题、提升城市居民生活质量、实现城市可持续发展方面正在发挥重要作用。例如，爱尔兰都柏林于2011年创建政府数据开放平台，该平台促进了尽可能多的企业和个人的参与，并且作为都柏林管理机构的结构化参与机制，实现了以数据为驱动力的创新，并推动都柏林在开发和测试新的城市解决方案方面成为全球领导者（相关介绍参见Stephenson et al.， 2012; 陈美，2018）。与此同时，在中国本土，各类政府服务平台、网络问政平台、数据开放平台、区域创新平台等治理平台渐次生成，被运用于基层治理、创新和经济发展、公共服务等领域。例如，南京市栖霞区的“掌上云社区治理模式”，可视为基层探索平台型治理的典型。

诚然，当前平台型治理仍是一个正在探索、演化中的治理模式，还未有实践完形，亟须在理论支撑下进行更多的探索试验。治理理论自20世纪末兴起以来，已演化出诸多范式。在全球公共部门的平台实践方兴未艾之际，已有学者宣称，继参与式治理之后，一种平台范式（platform paradigm）正在兴起（Janowski et al.， 2018）。但梳理国内外文献可以发现，在认同平台型治理价值的共识之下，关于何为平台型治理尚无一致定义。各观点的主要分歧在于对平台概念的辨析。目前而言，大多数文献是在数字平台的基础上阐释平台型治理（例如：OReilly， 2010; Janssen et al.， 2013; Klievink et al.， 2016; Mukhopadhyay et al.， 2019）。较有代表性的如：Web 2.0概念的提出者Tim OReill（2010）为“政府即平台”（Government as a Platform）构想提出七项原则，即开放（openness）、简单（simplicity）、参与（participation）、“向黑客学习”（learning from hacker）、数据挖掘（data mining）、实验（experimentation）和“案例引领”（leading by example）。作为数字政府的长期研究者，Elsevier《政府信息季刊》联席主编Janowski及其合作者（2018）提出，平台型治理是政府通过平台将数据、服务、技术和人员聚集在一起，赋予公民自身创造公共价值的权利，以响应不断变化的社会需求的治理范式。在此，平台被视为一种数字基础设施，一套通过技术、用户和政策制定者的相互作用而出现和发展的社会技术系统（Janssen et al.， 2009），其在连通政府、技术开发者、服务提供者、公民等社会主体上发挥着关键作用。该治理范式的核心是在数字技术赋能下通过平台对公民及其他非政府行动者进行赋权（empowerment），强调政府调动内外资源、工具的能力以及赋予公众自身创造公共价值的结构性作用（Janowski et al.， 2018）。也正是在这个意义上，平台型治理区别于其他共享公私合作伙伴理念的协同治理、网络治理和参与式治理等模式。

但是在另一端，一些学者提出，对于公共平台概念应作去数字化理解（Ansell et al.， 2017），或者说应超越计算（computational，即计算机程序可以运行的系统）意涵（Gillespie， 2010）。遵循这一路径的学者，通常借助经济学、工程设计学视角下的平台理论对平台进行概念化。在经济学上，平台通常被理论化为双边（或多边）市场（Rochet et al.， 2003）。平台是促进生产者和消费者进行价值互动的结构（帕克 等，2017），其核心是信息和互动，且任一端参与者增加，价值也随之增加，即存在网络效应（network effects）。事实上，双边市场古已有之，如早期集市，晚近一点的报刊、信用卡。只是在数字技术的进步和应用创新下，搭建平台更简单，平台规模更大，交易成本更低，社群反馈回路（community feedback loops）得以增加，供需匹配性更佳（帕克 等，2017），且随着除供需双方之外的第三方加入（如广告商），网络效应更显著。也因此，平台模式能彻底打败以往的管道模式（pipeline mode）（Van Alstyne et al.， 2016）。此外，工程設计学将平台理论化为模块化技术架构（modular technological architectures）（Baldwin et al.，2009）。在这种视角下，平台是一个促进活动的框架，具有稳定性、灵活性、可重新扩展和配置等特点，有利于创新，随着时间推移，各链接模块之间互动加强，可适应性也随之加强。延伸至公共治理领域，有学者从协作的角度提出，平台是一个具有独立能力、体系和资源的组织或计划，可用于促进多重的或持续推进的协作项目或网络的创建、适应和成功（Ansell et al.， 2017）。而平台型治理则可解读为公共部门在治权开放共享的基础上利用多边/双边平台的空间、资源与规则，联结相关利益群体以促进其互动合作、相互满足并创造公共价值的治理模式。平台型治理为公共事务共治提供了操作框架，为公共服务的多元化供给与开放式创新提供了空间、渠道、工具和机制（刘家明，2018）。

事实上，以上两种阐释路径本质上并无冲突且拥有共通点：两者共用一套平台的基本内涵——平台是一个“凸起的、水平的界面”，旨在促进活动的生发;两者共享开放性、平等和对活动的渐进性支持之理念（Gillespie， 2010）;两者均指向公众—政府间的开放式互动合作模式。以此为基础，笔者认为，数字平台型治理范式可视为平台型治理的2.0版本。

既有文献普遍认为：平台型治理可以改善政府服务，促进精益政府、开放政府的生成等，在海量的碎片化信息面前重获整合和控制权，在多元复杂社会中更具回应性，在较低风险和较高创新程度的情况下协调各主体在扩展网络或生态系统内的互动（Janssen et al.， 2013; De Blasio et al.， 2019）;与此同时，平台治理范式让公众获得赋权，可以促进有意义的公民互动和参与，激发民主（Wachhaus， 2017; Janowski et al.， 2018）。基于以上两者，平台型治理有助于城市创新，可推动城市复兴，让城市走向融合并实现可持续发展（Anttiroiko， 2016）。

总体而言，在全球范围内，平台型治理研究仍处于起步阶段，对于其具体操作路径、各行动主体的角色定位、公共平台的运行管理以及未来可能面临的挑战，各方均知之甚少。公共平台搭建和运营的复杂性远高于商业平台，宏观如公共部门平台战略核心诉求的确立、组织机构再造，微观如平台怎样建构、如何实现协同而非竞争的平台网络效应等，诸多问题均悬而未决。基于此，本研究利用笔者课题组于2018年进行的关于中国十大城市社会治理调研的数据库，试图聚焦平台型治理中的关键主体、关键变量及其互动结构，以进行深入探讨。

二、 平台型治理的城市落脚及角色扮演

受国家社科基金资助，笔者课题组于2018年8月至9月在北京、上海、深圳、南京、杭州、郑州、沈阳、西宁、无锡、扬州等十大城市进行城市社会治理的综合实地调查。按照一、二、三线城市的抽样配比，通过PPS抽样方法，课题组共计发放5450份问卷，最终回收有效问卷5051份，有效回收率为92.7%。其中北京、上海、深圳、南京、杭州、郑州、沈阳、西宁、无锡和扬州的有效问卷数分别为801份、801份、802份、423份、407份、406份、400份、400份、301份和310份。之所以选择上述十大城市，主要有以下两大原因：第一，在调研资源有限的现状下，尽可能地覆盖城市规模、经济、社会和人文发展等各异的东西南北区域;第二，关照这些城市/区域差异化的发展路径及治理模式。样本中，性别、年龄、职业、文化程度等个体人口属性基本符合总体分布。

在城市的平台型治理中，行动主体既包括基层政府、地方政府、中央政府等国家机构，也包括作为个体的公众、社区、组织化的各类非营利机构、大小私营部门等社会力量。这些治理力量在平台框架内行动，同时，各主体间的互动也形塑着平台走向，决定平台最终能否承担重托，成为创新机制。因此，要达成良性循环的平台型治理，政府、社会两方的角色定位非常关键。

就政府角色而言，平台型治理强调城市政府从“家长”转变为协调者角色。具体而言，政府是“召集者和推动者，而不是公民行动的先行者”（OReilly， 2010），需建立平台，整合并提供资源，制定规则，促进和调节集体行动，负起监管责任，确保公共价值实现（Millard， 2015）;不过，政府也要允许公民、非营利组织和私营部门参与大部分公共服务，尊重利益相关者的自主权和自我控制权，认识到协作需相互信任和保持善意，甚至承认参与者可承担多个协调角色（Janssen et al.， 2013），从而赋权社会、释放城市创新力量。

在社会层面，平台型治理以社会的存在和强大为前提条件。首先，平台型治理以公民为导向，公众的积极参与和反馈是平台必不可少的要素，也是平台治理得以彰显价值的重要一环;其次，平台也需吸纳掌握各类资源的社会组织加入，以帮助提供更多样化、更专业化的公共产品和服务，应对日益增长且多样复杂的公民需求。

基于以上阐释，结合中国作为大国其社会治理的历史文化基础、社会结构变迁、社会组织成长和社会阶层演进，本文设计了平台型治理下政府—社会角色框架。在这个框架下，政府有以下几种角色：首先是召集者角色，整合搭建开放式协作平台，让各类参与者可以用它来共创价值;其次是促进者角色，促进各类主体成长为公共价值的贡献者，特别是在权力的结构性分化才起步、社会自治力量远未成熟的中国社会，营造社会组织的成长空间、培育其能力尤其重要;其他角色还包括推动者、协调者、监管者和仲裁者等，政府利用平台提供工具和资源，协调和激励合作，识别和匹配公众需求。与之相对应，政府需要有主导、整合、应对和监督能力，同时“大政府”也要进行权力让渡。具体而言，在十大城市社会治理的调研中，关于政府治理角色和能力的判断，笔者设计了6个变量，分别是“城市或周边区域有发展定位及规划”（Q1）、“政府有整合资源、搭建平台的能力”（Q2）、“政府鼓励并孵化社会组织成长”（Q3）、“经常有各类、各级社会创新在推动”（Q4）、“政府有应对各种公众诉求的能力”（Q5）、“政府有监督各类政策和各级主体运行的能力”（Q6）。在社会端，公民个体需要积极活跃地参与到社会治理中，分享他们的技能和专业知识（Hilgers et al.， 2010），以改善公民服务和实现包容、民主、透明等社会价值;成功的平台运营也离不开或掌握资金或拥有技术或充满创意的各类社会组织加入合作。简而言之，只有携带各类资源和能力的社会力量规模化加入，平台才能壮大，才能发挥杠杆的作用，扩展组织原本有限的资源与能力，实现生态系统内群体间的资源与能力的联结共享（刘家明，2018），为跨界合作夯实基础。因此，在社会层面，笔者从参与模式、组织建构、阶层融合、参与文化等维度出发对6个变量进行了操作化，它们分别是“有便捷的建言或参与社会活动的平台”（Q7）、“周边时常能接受到社会组织的服务”（Q8）、“有机会参与公共事务的协商”（Q9）、“时常可在线了解或参与社会事务”（Q10）、“社会各阶层融洽相处，各得其所”（Q11）、“居民有参与社区自治的意愿和能力”（Q12）。

为了更深刻、更系统地探究平台型治理的政府—社会角色结构，笔者利用2018年十大城市社会治理调研数据库，将上述12个变量（Q1—Q12）一并纳入进行了验证性因子分析。因子分析结果显示，KMO统计值（0.952）超过0.9，Bartletts球性假设检验（Sig.<0.001）通过，并生成了两个特征根大于1的主成分因子（详见表1）。分别对两个因子有着最大贡献的变量，其构成非常清晰地生成了“社会治理”（F1）和“政府治理”（F2）两个缺一不可的平台型治理因子，两因子各自分别贡献了39.81%和36.16%的方差，合计对城市治理贡献了超过3/4（75.97%）的方差。相比“政府治理”因子，“社会治理”因子略显重要，影响其生成的关键变量按因子载荷值大小排序依次是：“协商参与”（Q9，0.846）、“阶层融合”（Q11，0.840）、“在线参与”（Q10，0.826）、“自治文化”（Q12，0776）、“组织服务” （Q8，0.765）、“参与机制”（Q7，0684）。5000多位被访者认为，社会层面从参与平台的搭建、参与路径的选择、参与技术的升级、参与文化的建构到参与阶层的共融等方面亟待全方位的形塑和评估。在“政府治理”因子的构成中，因子载荷大小表明，政府的整合能力（Q2）是最凸显的要素。这一因子载荷分布说明，平台型治理强调政府在城市“去中心”结构中履行非等级基础上的主导和协调职能。确实，在多元复杂社会中，改善公共政策制定和公共服务提供需要社会和政府多方共担责任;但在这样的过程中，往往会因分散、复杂而难以协调，结果失去可问责性、可控制性;而平台恰好能提供互动合作所需的载体、空间和规则，让政府可在其间进行调和。

中国四十余年狂飙突进的城市化，因时间之短、效率之高使其仅仅在器物层面上完成了过半的城市化，而在人的层面、社会的层面离真正的城市精神还相去甚远。来自不同地域、不同阶层的人聚集在城市，如何相处，如何通过社会发声，如何被赋权和尽义务（闵学勤，2015），让城市走向共融，均需导入有效的治理机制，以实现美好城市愿景。事实上，不管动因如何，近年来，国内城市政府的社会治理创新比以往任何时候都来得活跃。在这一过程中，平台模式也或多或少被植入当下城市政府的治理中，甚至成为城市政府应对各类城市问题的关键抓手，诸如公共服务平台、“一网通办”、“城市大脑”的涌现。中央顶层设计层面也对治理平台的搭建提出了要求，如《国务院关于印发促进大数据发展行动纲要的通知》明确提出，要依托现有平台资源，在地市级以上（含地市级）政府集中构建统一的互联网政务数据服务平台和信息惠民服务平台。基于此价值动因和现实基础，本研究将进一步比较十大城市的平台型治理指数。当然，需要指出的是，城市治理并非單一模式，同时期可以多种模式并存，比如平台模式可与协商机制相结合。

在上文因子分析结果的基础上，笔者运用综合指数法，生成了“社会治理指数”和“政府治理指数”，并分别计算各城市在两大指数上的得分。从表2可见，所有10个城市的“政府治理指数”得分均高于“社会治理指数”得分，反映出长时期“大政府”路径依赖下社会力量参与治理之不充分;其次，对十大城市的两大平台型治理指数进行均值比较后可发现，包括上海、杭州、南京、无锡、扬州在内的长三角城市和深圳的“社会治理指数”均大于7分（10分为满分），得分依次为732，770，728，734，717和717。上述6个城市及北京的“政府治理指数”也均超过7分，得分分别为778，815，765，774，738，778和721，其中杭州在两大平台型指数上的综合得分均居首位，分别达到770和815。相比而言，经济相对不发达的郑州、沈阳和西宁的平台型指数得分较为落后，徘徊在624到694之间。可见，两大指数得分大致呈现从南到北递减的趋势。

总体而言，长三角内五城市的平台型治理实践之区别小于区域之外的差异，在公共治理领域呈相对发展趋同之势;平台经济领跑全国的杭州在社会治理领域的平台运用也比其他城市领先一步;此外，作为国际化大都会、长三角龙头城市的上海，在平台型治理上的表现相较其余两个超一线城市（北京和深圳）更加均衡。比之上述长三角城市，北京（“社会治理指数”和“政府治理指数”分别是641和721）和深圳（“社会治理指数”和“政府治理指数”分别是717和778）均呈现“政府治理”更“强”于“社会治理”之势。分析“社会治理因子”6个变量的具体得分，在“有机会参与公共事务的协商”和“社会各阶层融洽相处，各得其所”上，北京均低于6分，深圳均未超过7分。诚然，超大型城市的政府集聚了更多的资源，力量更强大，同时快节奏、高强度、多流动的城市生活也多少限制了公众的社会参与;但为了建设更包容、平等、开放、可持续的城市，政府仍需构建并畅通参与路径、发掘和培育参与主体。最后，在余下的3个城市中，西宁的“社会治理指数”和“政府治理指数”分别为658和694，沈阳为627和649，两类指数的得分差异在04以内，虽然平台型治理不足，但政府治理和社会治理发展相对均衡;作为中部中心城市的郑州，“社会治理指数”得分是624，“政府治理指数”得分是675，两大指数得分相差05以上，说明在加强平台型政府建构的同时，该城市更应注重孵化平台型治理中的社会参与力量。

总体而言，在过往的“大政府”路径依赖和体制惯性下，各城市的平台型治理均显现出社会治理滞后于政府治理的现状。两者的相通之处在于网络效应的存在，与网络效应密切相关的是流动性陷阱或中央市场防御（Clemons et al.， 1996），即新系统未能提供足够大的临界质量来诱导足够的成员，因而其他系统将不会加入该系统，反之亦然。也就是说，平台若不能持续吸纳用户、黏住用户，平台的参与性与互动性将大大降低。因此，良性循环运转的平台型治理模式需要大量社会力量的共同参与。当然，如何吸引、留住公众及各社会组织进入政府平台，有赖于平台的运营和规划，也有赖于终极公共价值的生产，这些均需要进一步探讨。

三、 通往城市共融的平台型治理

在政府、市场和社会这组神奇的三角关系中，如果说市场主要用以应对人们各类经济生活之刚需，那么其他有关人们对公共生活、美好生活的升级版需求则主要由政府和社会的协同合力来完成。因此，通往城市共治共融的平台型治理关键在于政府与社会的角色扮演及互动、互构方式。

十大城市的实证研究表明，在5000多位被访者心目中，一个城市的良好运营是由政府与社会几乎平等的输出和共同贡献来达成的（方差贡献仅相差3.65%）。在所有12个关键变量中，首当其冲的是“政府有整合资源、搭建平台的能力”（Q2，详见表1），主成分系数达到最高值0.858。也就是说，民众对政府的首要期待即为政府有足够的平台建构能力和运营能力;其次是政府要赋权社会组织、谋划平台发展、孵化创新力量、应对公众诉求和监督政策施行等，通过激活平台各个节点、各项流程及各种模块来摒弃“一大众小”的传统格局。同时，十大城市被访者对城市共融平台的另一支撑端——社会的参与治理——的普适理解力并不逊于西方，从个体的参与、阶层的融洽到在线平台、自治平台的建构与嵌入，公众期待社会治理平台与政府治理平台能够无缝对接、互补互构、共治共融，最终形成平台型治理“一大众大”的现代格局。

除了政府与社会的角色扮演及协同互嵌外，参照当前为数不多的全球经验和本土实践，通往城市共融的平台型治理还需回应数字化和非数字化的问题、扁平化与立体化的问题、价值至上还是结构至上的问题。首先，从时间上说，平台型治理是数字时代平台型经济的延伸产物，它不仅有天然的数字基因，而且还常常需要全方位、多品类的大数据支撑才能保持良性运行，但这并不意味着平台治理被数字绑架而忽略了其模块化架构的合理性、能动性。平台架构的自动配置、创新扩展和互连互通等要素往往超越于数字之上，成为平台型治理的知识产权。其次，治理与管理最大的差异就是多元参与、阶层扁平，信息在短时间内可共享，资源在长时间里可共用，等等。但平台型治理在理念上遵循扁平化要义，在结构上仍要形成开放式立体化格局，也就是在软件应用上尽可能扁平化、广覆盖，硬件架构上要实现跨时空、超线性和多模块战略。再者，平台型治理在平台建构初期及运营中期容易跌入结构化陷阱，忽略平台治理的价值追求和价值共享。相较于协商治理、参与治理、技术治理等模式而言，平台型治理必须搭建一个软硬件皆备、时间与空间穿梭、有形与无形相容的平台。这里的“平台”不是单纯的技术平台，而是平台应率先嵌入前沿且逐渐被多数人认同的价值观，才能引领平台型治理展开想象，不断形塑、不断链接和不断创新。

笔者在十大城市的调研中注重探索公众对平台型治理理念、认知、框架及互构的理解，并未真正涉及其操作化的部分。事實上，在当前中国尚为数不多的基层创新实践中，南京市栖霞区政府已经试水“掌上云社区”这一平台型治理模式近三年。目前，栖霞区9个街道118个社区已创建由社区委为群主的微信群近800个，吸纳近18万名长住居民（去掉一老一小两端，已占实际人口一半以上）。每个“掌上云社区”不仅有居民和社工参与，还有物业、驻区单位代表及栖霞区政府的政务机器人“小栖”。这一平台运行三年多来，每月产生有效民生民情信息30多万条，由笔者课题组分析生成月度大数据报告，提出当月十大焦点问题，汇集到政府各部门以进一步回馈、应对和解决。由“掌上云社区”平台延伸出来的“掌上云家园”、“栖霞社区学院”、“掌上党建”、“掌上政务”和“掌上物业”等不断生发，不断在政社之间、政企之间和百姓之间进行自动链接和创新迭代。虽然这一原创的平台型治理模式于2019年6月拿到了“首届中国城市治理创新奖”，但平台型治理并不是一个完形结构。当价值追求和内核结构获得持续认同，其任何一个维度就处于永久开放状态，所有信息和资源在一定规则框架内可以自由流动和自由裂变。

信息社会、智能社会正急促催生各领域的平台型治理。在社会治理理论及其实践来到中国还不到十年的关口，政府与社会携手推进城市领域的平台型治理需要克服诸多难点，包括理念的更新、技术的嵌入、路径的选择、平台的建构和运营等等。但是，“共建共治共享”的顶层设计已赢得全社会的认同，中国城市领先一步试水平台型治理，不仅将有机会走向城市共融，也将有机会为全球治理提供中国样板。

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