简析北京市体育竞赛管理政策存在的问题及成因

王 刚

（北京市体育竞赛管理中心，北京 100050）

体育赛事作为社会文化生活中的一个重要组成部分，随着社会生产力发展和成熟。在漫长的发展过程中，受社会、政治和经济发展的影响，体育赛事的内容、形式、功能和运作方式也在不断变化，多元功能日益显现，在带来经济效益和社会效益的同时，也给人民群众和社会安定带来巨大的影响。体育赛事组织管理的成功与否，直接关系体育赛事经济收益的高低，关系体育赛事的安全与否、成功与否，甚至关系社会的稳定、健康和繁荣。建立与我国特色社会主义新时期相适应、符合体育竞赛发展规律、适应人民群众日益增长的美好生活需要的体育赛事管理体制，制定符合体育赛事发展规律的赛事管理政策，是保障体育赛事多元功能充分发挥的前提，是促进社会和谐的重要条件。

1 近20年体育赛事管理政策梳理

1996年，北京市颁布第16号人民政府令《北京市体育竞赛管理办法》，这是全国范围内第1部体育赛事管理地方规章，规定了赛前审批—赛中监管—赛后总结的赛事管理模式，并对举办赛事应具备的条件进行了详细规定，同时对赛风赛纪及裁判员的管理也有具体规定。之后全国各省市如上海、天津、浙江、广东等相继效法出台了自己的地方体育赛事管理办法。2000年，国家体育总局颁布了国家体育总局令第3号，出台了中国第1部国家层面的体育赛事管理办法——《全国体育竞赛管理办法》。

自2014年10月，国务院颁发《国务院关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》（国发〔2014〕46号）；12月，国家体育总局印发了《国家体育总局关于推进体育赛事审批制度改革的若干意见》（体政字〔2014〕124号）《在华举办国际体育赛事审批事项改革方案》（体外字〔2014〕519号），开始对原有体育竞赛管理体制机制进行全面改革。2015年12月，国家体育总局颁发了《体育赛事管理办法》（体竞字〔2015〕190号），至此，我国在新时期下的体育赛事管理体制初步确立，规定了需要申办的体育赛事类别，明确商业性和群众性赛事取消审批、地方综合性运动会和单项体育赛事的管理及商业性、群众性体育赛事的监管由地方政府体育主管部门或地方单项协会自行制定。原来各地方的“体育竞赛管理办法”实际上名存实亡，已无法执行。

在国家体育总局新的《体育赛事管理办法》公布2年来，地方法规跟进速度很慢，原因在于取消群众性、商业性赛事的审批后，地方的赛事管理上出现了“管理真空”，即对群众性和商业性这一庞大赛事群体来说，体育赛事的主管部门不再审批，看似方便了举办者，而实际上与赛事相关的其他管理部门依然按照本部门、本行业的法规、规章进行管理，且需要体育主管部门同意。这其中尤以北京市最具代表性，1 000人以上的群众性、商业性赛事因为《北京市大型群众性活动管理条例》的现行地方法规而无法自由举办，限制了社会办体育的积极性，也存在一定的安全隐患，急需体育赛事管理政策的引导、服务和保护。

2 北京市体育竞赛现状

从北京这2年的实际管理经验来看，目前的赛事管理政策很好地推进了体育竞赛市场的蓬勃发展，新的赛事IP层出不穷，社会力量办赛的积极性大幅提高，但也相应带来一些新的问题。例如，赛事分类不明确，不能完全覆盖新的竞赛形式；地方情况复杂，《北京市体育竞赛管理办法》不能根据上行法及时修订完善，具体操作细节无法可依；地方法规不统一，商业性、群众性赛事体育部门取消了审批，但赛事组织过程中涉及的其他部门，如公安局、交管局等依然按照相关地方法规、规章进行审批等。

我国目前对体育赛事的管理采取分级分类的管理方式，国家体育总局负责国家级及以上的赛事管理，地方政府负责省市级赛事的管理。商业性、群众性赛事取消审批后，对国际比赛及列入总局《赛事名录》内的全国性赛事的管理影响不大，这些赛事依然由政府主导，走申办审批制度。但到省市一级就出现了种种问题，因为取消审批的商业性、群众性赛事大部分在地方举办，即使是国家级的商业性、群众性赛事，不向全国各单项协会申报，也要接受举办地政府各相关部门的管理。这就产生了新的矛盾，以北京为例，这样一部分赛事处于无人管理的“真空地带”：符合商业性、群众性赛事的性质和规模，又符合公安部门对大型群众性活动管理的定义。所以，体育部门不能前置审批，只能事中、事后进行监管，由公安部门进行前置审批。北京市公安局及各区公安局根据北京市人民代表大会于2010年修订的《北京市大型群众性活动安全管理条例》规定，依法进行审批，赛事需要主办方提供行业主管部门的意见，但体育部门按照新的规定不能出具带有“同意”“无异议”等审批意味的信函。这样的赛事一般有3种出路：（1）不再举办。这样实际上打压了社会办赛的积极性，不能做到百花齐放、百家争鸣；（2）通过关系请政府部门主办或承办，走审批的程序，这实际又回归了老路，违背了制定46号文件的初衷；（3）私自举办。私自举办的赛事具有一定的安全隐患，也不利于地方体育主管部门掌握市场准确信息。

3 北京市体育竞赛管理政策存在的问题及其成因

3.1 政策内容的针对性不强

到目前为止，北京市体育竞赛政策内容一直以“政策措施”的形式纳入体育产业政策，与体育竞赛有关的特殊政策很少，取消审批后的政策尚未出台。北京现行的体育竞赛专项政策基本涉及全国各类体育竞赛的管理，但对体育竞赛政策的深入分析罕见。从内容上看，到现在为止，北京体育竞赛政策基本上是以宏观指导为基础，中观、微观层面较少，缺乏必要的针对性。

3.2 政策结构体系不完善

部分学者将税收政策、投融资政策和政府财政补贴政策作为职业体育稳定初期的产业政策。这些政策是北京目前需要制定和颁布的政策，这既是北京市现阶段需要的稳定政策，也是转变政府职能、改革体育竞赛管理体制和运行机制的政策。但目前的北京市体育竞赛政策的体制结构主要由全国体育赛事的组织与管理构成。现阶段，北京市要平衡市场与政府的关系，主要以市场为主体，加强政府监管和服务。从总体上看，北京体育竞赛政策体系的结构仍然不完善，一方面，政策在结构和内容上仍处于稳定阶段；另一方面，还缺乏反垄断政策、高层次人才政策等增加市场竞争力的政策，目前政策发展不还够成熟。

3.3 政策法律效力偏低

在法律背景下，产业政策的有效性主要表现为规范有效性和有效执行性。从规范效果的角度看，北京现行体育竞赛政策的规范效果由高到低依次为：全国人民代表大会制定的体育法、国务院颁布的政策、行政长官颁布的政策。体育及相关部门政策主要以“软法”的形式进行。“软法”与“硬法”的主要区别在于，“硬法”明确规定了违法责任，而“软法”却没有违法责任。同时，也存在责任规范的缺失及政策法规的约束力、国家强制力低等现象。

3.4 部分政策存在重复性与滞后性

一些具有代表性的政策多是以较为笼统的术语“逐步建立”“积极培育”和“鼓励发展”提出要求。北京市政策内容基本相同，没有明显变化。这是因为北京市长期以来对体育赛事的关注程度较低，缺乏政策创新。政策滞后，内容滞后，绩效落后。从北京体育竞赛政策内容的可重复性业可以看出北京体育竞赛政策颁布实施的滞后性。政策的出台是为了解决一定问题，虽然目标的实现不可能一蹴而就，但是政策内容的反复、重复中也在某种方向上表明，北京在实施政策理念和解决相关问题方面已经落后。

3.5 组织管理改革问题

如果完全放开体育竞赛的赛前管理，单纯改为赛中、赛后监管，对公安系统中来说，还存在一些难题。根据目前的大型活动管理办法，公安系统无法直接认可自然人或公司出具的赛事组织的文件，仍需要相关体育主管部门出具文件，以便在遇到问题时能够查找负责主体。以往由体育部门进行前置审批，公安系统在审批大型活动时能做到有据可依，一旦完全放开，最后的审批实际上就得依赖公安的后置审批。这无疑增大了公安系统对属于大型活动范畴内的体育赛事的管理难度，尤其涉及反恐法及北京作为首都的特殊性，公安部门一方很难完全配合。

根据目前的改革思路，国家体育总局正在扩大项目行业协会的权威性和影响力。对此，北京也可以考虑扩大各个项目行业协会在组织、运行和服务赛事方面的空间。但需要面对一个比较现实的问题：由于历史原因和现实困难，北京市很多项目行业协会的发展滞后，存在机构设置不完善、专职人员缺乏、工作水平能力有限等问题，显然在短时期内，将不同项目的比赛放到项目协会去进行组织、运行和服务，难度比较大。但这是一个改革的方向，应逐步提升项目协会的赛事组织服务能力，最终通过项目行业协会加强赛事的组织运行，真正落实“放管服”。从“放管服”的角度来看，体育部门对赛事的赛前审批转型为赛中和赛后的服务和评估，那么就应将工作重心转化为制定行业标准、放开准入门槛。但目前总局和各项目协会并没有制定行业标准，市级行业标准的思路如何建立、如何真正落实由赛前审批转换为赛中服务和赛后评估，是一个需要共同解决的难题。

3.6 关于取消体育赛事行政审批和加强体育赛事监督管理问题

随着体育总局印发《关于进一步加强体育赛事活动监督管理的意见》，体育竞赛表演业开始出现一种质疑体育总局开倒车变相进行赛事审批的声音。在体育产业高速发展的当下，取消体育赛事的赛前审批和全面加强赛中的监督管理、赛后的评估总结是一个有机整体，这3项工作有效衔接才是一个效率与质量并重的健全流程。如果只单纯取消审批权，而没有后续配套的监管文件，那么，体育赛事将处于一种野蛮生长、混杂无序、监管真空、鱼龙混杂的危险境地。体育赛事审批权取消后，企业办赛的热情在很大程度上确实被激发，企业办赛的数量呈现井喷式爆发，尤其马拉松和搏击这2项运动，赛事更是如雨后春笋般遍地皆是。但与此同时，一些体育行政部门因为在赛事审批权被取消后没有新的政策支持，而在赛事监管过程中缺位、失位，导致赛事处于监管真空状态。这导致了3个后遗症：（1）赛事举办方缺乏商业诚信，借助冒牌选手欺诈赞助商和观众等问题引起了非常强烈的社会负面舆论；（2）因为缺少体育主管部门的审批，很多商业赛事因没有了体育主管部门的信用效应和支持而无法顺利举办赛事；（3）随着体育产业概念备受追捧，一大批根本没有体育产业从业经验的企业也纷纷开始办赛，但因为缺乏专业经验，主办方的业余水准引发诟病，办赛流程不够精细和科学、大型群体聚集的风险激增、没有危机公关预案等。在体育审批权被取消之后，越来越多的体育产业从业者开始呼吁体育主管部门出台完善的监督制度，最好是能出台行业准入制度和信用黑名单制度，最大程度维护行业的名誉，防止害群之马摧毁整个行业的社会公信力。

过去，由于体育审批制度的存在，没有体育主管部门审批，赛事根本无法落地，这限制了很多企业办赛的积极性。如今，体育审批权被取消，却出现了各种欺诈混乱、鱼目混珠、泥沙俱下、败坏体育声誉的负面案例，这足以引起警惕。因此，加强体育赛事的赛中监督管理、赛后评估总结、建立行业准入制度、引入行业黑名单制度都势在必行，否则再放任下去，只会劣币驱逐良币。有鉴于此，国家体育总局及时出台了《关于进一步加强体育赛事活动监督管理的意见》。

如何避免“一放就乱，一管就死”，特别是对一些大型观赏性赛事和参与人数多的大众体验赛事来说，各部门的资源如何整合、如何协调，哪个部门 牵头，如何保证赛事安全、有序、健康发展，各部门如何体现“放”和“服”，怎么落实“管”，这些在全国赛事管理办法中没有明确的内容，在北京市如何落实，如何提升效率，需要大家集思广益，集体决策，最终形成各部门之间的合力，尽快出台和落实北京市体育赛事组织和管理办法。