美国生物燃料发展加速

□ 王海滨

美国政府支持发展乙醇燃料的三大动机是能源安全、节能减排和保障农场主收入。

美国发展生物燃料较为成功。李晓东 供图

2019年6月11日，美国总统特朗普访问了爱荷华州西南部的可再生能源委员会，宣布放松对夏季E15（一种用于汽油的乙醇添加剂）禁令的规定。特朗普此举是帮助因中美贸易摩擦而受到冲击的玉米种植户，同时为其竞选拉票，但客观上也进一步推动了美国生物燃料的发展。

政策支持助力美燃料乙醇发展

迄今美国生物燃料的发展比较成功，2018年美国的生物燃料产量达到3809万吨油当量，全球占比达40%。生物燃料在美国主要指燃料乙醇。燃料乙醇燃料是指从玉米、甘蔗等植物中提取出来的可再生燃料。目前美国国内消费的97%的汽油中都有乙醇。根据乙醇添加比例的不同，乙醇汽油主要分E10、E15和E85三类。E10汽油是10%的乙醇、90%的汽油。按照美国环保署的定义，E15汽油是乙醇含量为10.5%至15%的汽油，可以用在2001年及之后的轻型传统汽油车辆。E85汽油也称灵活汽油，是指乙醇含量在51%至83%的汽油，季节不同、地理状况不同，最适合的掺加比例也不同，E85汽油被用于灵活燃料车辆，除了发动机和燃料系统外，灵活燃料车辆的硬件与普通汽油车没有区别。由于乙醇的能量密度不及汽油，以E85汽油为动力的行驶里程比同等量的普通汽油少15%～27%。自20世纪90年代起，灵活燃料车辆在美国上市，发展至今，已经有100多种车型。

美国1990～2018年生物燃料产量（单位：万吨油当量）

美国发展燃料乙醇和其他生物燃料有三大动因：保障能源安全、保障农民利益和应对气候变化。

美国燃料乙醇的历史最早可以追溯到1977年，那一年美国政府发布《食品与农业法案》，对乙醇生产给予贷款担保。1979年阿莫科石油公司开始推销其酒精混合燃料，到1981年，消费量达到8300万加仑（约等于200万桶）。从2002年起，美国乙醇的消费量开始快速增长，当年消费量达到20.73亿加仑（约等于4900万桶）。到2014年，则增长到143.13亿加仑（约等于3.4亿桶）。在33年时间里，消费量增长171倍。

美国乙醇行业的发展可以分为两个阶段：第一阶段是1977年至2004年；2005年可再生燃料标准问世后至今，是第二阶段。

第一阶段，美国乙醇消费量增长的主要原因有二。首先，美国联邦政府和各州政府对乙醇消费给予税收优惠。在那28年里，有几项法案和议案对美国乙醇汽油的发展产生了较大影响，它们包括1978年《国家能源法案》、1980年《原油暴利税法案》、1980年《酒精汽油竞争法案》、1992年《能源政策法案》及2004年的一条议案。

上世纪70年代中期，美国农业遭遇危机。当时粮食丰收、价格下跌，农场主负债沉重。草根式的大平原平民运动应运而生，要求通过发展乙醇来摆脱困境。70年代后期，以阿丹米公司为代表的美国大型农业企业在乙醇生产中占尽优势。此外，1976年，内布拉斯加农场主成立了国家酒精汽油委员会。

之后，美国中西部农业州的参议员们开始支持立法。在1977年《食品与农业法案》批准了一项贷款担保计划后，1978年《国家能源法案》给予乙醇业更大支持，包括对至少掺加了10%酒精的汽油（即“酒精汽油”）免征消费税。这项政策在当时没有引起争议，并得到了民主党和共和党的一致支持。一个原因是酒精汽油的原料广泛，除乙醇外，还可以是煤制甲醇。这样，“红州”和“蓝州”都能从消费税减免中获益。它没有遭到反对的另一个原因是，《国家能源法案》全面、复杂，对酒精汽油免税的内容只是其中一个不引人注意的部分。

1979年，燃料乙醇委员会成立。紧接着又发生了两场重大国际危机，让美国生物燃料业继续发展。一个是伊朗爆发伊斯兰革命，并引发第二次世界石油危机，国际原油价格大涨，美国石油供应紧张，能源安全受到威胁。另一个是1980年美国对苏联进行粮食禁运，导致美国国内粮食供应严重过剩，粮价下跌。当时扩大乙醇生产既可保障能源安全，又可度过粮食危机，能收到一箭双雕的神奇效果，因此受到广泛关注和支持。

1980年之后直至20世纪90年代，乙醇燃料受到的关注度总体上明显下降，不复之前的风光。1986年之前国际原油价格高位运行，美国政府、国会和社会继续支持乙醇燃料的发展。期间国会两次提高汽油消费税，1982年从每加仑4美分提高到5.4美分，1984年又提高到6美分。但是对乙醇燃料，依然免税。

1986年，由于沙特大量增加其原油产量，国际油价崩溃。美国承受的石油安全压力大幅缓解。这时候乙醇燃料享受的免税待遇开始引发争议。到80年代末，乙醇燃料的免税总额达到每年约5亿美元，对它征税的呼声出现。对这样的动向，乙醇行业则拼命抵制。当时，阿丹米公司的玉米乙醇产量占全美总量的3/4，它加强了对国会的游说。乙醇燃料业在参议院中的代言人之一、堪萨斯州共和党参议员罗伯特·多厄，通过采取拖延等战术，成功地把乙醇燃料的免税期延长至2000年。1992年《能源政策法案》又把对乙醇汽油的免税待遇扩展至其他的乙醇燃料混合物。而1998年的一项议案又把免税期延长至2007年。

争取免税待遇符合所有乙醇业者的利益，但是否扩大乙醇产量，对此乙醇行业内部却发生分裂，意见不一。阿丹米的乙醇战略是，争取让补贴政策一直延续下去，但无意提高乙醇汽油产量，扩大酒精燃料在车用燃料市场中的份额。这是因为它在乙醇增产中能挣到的钱，在它庞大的营业收入中只能占一小部分，但如果酒精燃料的产量增长过快，对传统车用燃料市场的冲击过大，可能会遭到石油公司等利益集团的反击，从而可能会使该公司在美国国内政治斗争中处于被动。简言之，对阿丹米公司来说，生产过多乙醇得不偿失。但是，乙醇行业中的小公司则没有那么多顾虑，它们只想把产量最大化，收入和利润最大化。

而1998年MTBE被发现污染土壤和地下水，给了酒精燃料继续提高产量的大好时机。1999年3月，加利福尼亚州州长格雷·戴维斯宣布，从2002年12月31日起，加州将禁止使用MTBE。之后，美国其他一些州也跟随加州，禁用MTBE。这给了乙醇更大发展空间。炼厂不得不弃用MTBE，而改用乙醇来做增氧剂，结果MTBE销量开始下降，相反乙醇销量上升。

这虽然对乙醇生产商是好事，但对美国税务系统来说，则意味着税源的更多流失。在压力之下，2004年艾奥瓦州参议员查克·格拉斯利提出一项议案，提议把乙醇的免税优待改为税收抵扣，并为抵扣项目起名为“基于体积的乙醇税收抵扣（VEETC）”。VEETC给酒精汽油的税收优惠幅度是每加仑51美分。这并没有带来实质性的变化，因此美国国内要求减少或取消对乙醇税收优惠的声音仍然很强。再加上2005年《能源政策法案》和2007年《能源独立和安全法案》已经包括了往汽油里添加乙醇的强制性要求，继续对乙醇进行税收优惠政策的必要性已经不大。于是，在2008年，VEETC税收抵扣的标准下调至每加仑45美分，同时，VEETC项目被允许延期一年至2010年。之后又有一次延期。到2011年12月31日，VEETC到期，没有再次延续，这标志着美国政府对酒精汽油长达33年的税收优惠政策终结。之后美国政府对替代燃料的支持进入一个全新阶段。

禁用MTBE，为美国生物乙醇企业提供了更大的发展空间。李晓东 供图

支持策略发生变化

2005年之后，美国政府对燃料乙醇的支持不变，支持的三大动机依然是能源安全、节能减排和保障农场主收入。但是，支持的策略却发生了变化。第一阶段是胡萝卜政策，以补贴、激励为主。2005年之后，美国政府改用大棒政策，强迫石油公司必须往它们在美国销售的汽油中添加燃料乙醇，同时让补贴政策逐渐退出历史舞台。

2005年《能源政策法案》推出第一阶段可再生燃料标准（RFS1）。刚开始，新政策的目标很有限，提出到2006年和2012年的乙醇消费量分别达到40亿加仑（约9,500万桶）和75亿加仑（约1.8亿桶），此外，第一阶段可再生燃料标准主要是把美国过去关于乙醇发展的政策制度化，新措施不多。

然而，到了2007年，情况发生了重要变化，小布什政府的燃料乙醇政策突然变得很激进。前面已经提到，1999年国际原油价格持续上涨，涨势延续至2008年下半年。2004年至2007年，WTI原油价格的全年平均值分别是每桶41.47美元、56.70美元、66.25美元和72.36美元。油价节节攀升，让美国政府有了强烈的危机感。时任总统小布什的家族有深厚的石油背景，他本人也与石油界有密切关系。尽管如此，油价持续上涨也迫使他从国家安全角度来考虑，提出要让美国戒掉对石油的瘾，并在2007年1月提出350亿加仑的替代燃料标准。小布什的提议与当时控制美国参议院和众议院的民主党人的想法不谋而合。于是，2007年国会通过的《能源独立和安全法案》里提出第二阶段可再生燃料标准，提出的乙醇汽油发展目标比小布什总统提议的还高：到2022年达到360亿加仑，约等于8.6亿桶，相当于美国2022年汽油消费预测值的20%。在此法案里，还对先进和纤维素生物燃料及全生命周期温室气体减排的标准等做了强制规定。该法案颁布之后，关于纤维素乙醇的内容逐渐弱化，原因是它的商业化进展缓慢。

可再生燃料标准的发布具有里程碑意义。它是美国历史上第一次对可再生能源消费推出强制性规定，它强制要求2006年至2022年间，美国炼油厂和石油产品的进口商每年都必须销售规定数量的可再生燃料，而且数量逐年增加。

为了推进可再生燃料，美国政府实行可再生识别号制度。这种制度与碳排放交易和零排放汽车等制度有相似之处，美国政府为可再生燃料设计出交易制度。美国国内出售的每一加仑可再生燃料产生一个可再生识别号，其实质就是攒积分，美国环保署对石油等相关公司有“积分”要求。每家公司各自有需要完成的可再生识别号数量。可再生识别号不够的公司必须向识别号有余的公司购买。公司攒的识别号可以当年使用，也可以在第二年使用。对达不到识别号要求的公司，美国环保署会重罚，以确保制度的正常运转。但是，公司在特殊情况下可以宣布紧急短缺，但之后要求补齐。这给了这项制度一定的灵活性，也对某一特定年份美国的温室气体排放造成影响，但是无碍大局。

2017年初特朗普就任总统后，美国政府对生物燃料的政策有所调整。乙醇汽油燃烧会排放水蒸气，乙醇比例越高，水蒸气排放量就越多。美国许多人相信，夏季高温，水蒸气的大量排放会加重空气污染。因此，在过去，高比例乙醇汽油在夏季的使用受到政府的限制。2016年特朗普之所以成功当选，农民的支持功不可没。为了在2020年美国总统大选中成功连任，特朗普需要再次获得农民的选票，包括种植玉米的农民的选票，为此他近两年已多次表示，要取消夏季高比例乙醇汽油的禁售令。众所周知，特朗普在其他许多领域的政策多变，而他的“乙醇战争”效果如何，需要观察。